【内容提要】 国家结构形式是立宪者对立宪之时的政治现实所作的宪法判断，并不存在优劣之分或者一种形式向另一种形式必然过渡的问题。国家结构形式问题，本质上是不同社会发展阶段国家权力纵向配置的“度”的问题。当前，民族区域自治制度实施过程中存在的上级国家机关权力行使不规范、自治权虚置等问题，完全能够在现行宪政体制即复合单一制国家结构形式之下得到解决。通过科学合理配置和规范行使中央与民族自治地方权力，民族区域自治制度将在维护民族团结、国家统一、促进区域经济社会发展等方面发挥更大作用。

【关 键 词】国家结构形式/权力配置/民族区域自治

国家结构形式是“在国家机构体系内纵向配置和运用国家权力的政治法律制度”[1]1。国家结构形式涉及一个国家内部整体与组成部分之间、中央政权机关与地方政权机关之间的关系，其实质是规定中央与地方之间的权限划分。在多民族国家的现代国家建设中，民族因素直接影响到国家结构形式的选择。“如果国家结构形式处理不当，就必然引起民族矛盾和冲突，造成国内局势的动荡，危及到国家统一和安全。”[2]在中国，民族区域自治制度的建立，丰富和发展了国家结构形式的内涵。然而在民族区域自治实践中，由于中央与民族自治地方权力配置不甚合理，自治权在一定程度上被虚置，也引发了学界对现有国家结构形式的质疑。为此，本文试图从国家结构形式与民族区域自治制度关系的视角进行探讨。

一、民族问题引发对国家结构形式的讨论

中国共产党在创建初期曾提出采用“联邦制”和“民族自决权”来解决中国的民族问题，但最终根据实际国情选择了民族区域自治。通过民族区域自治，国家希望实现的目标是：(1)采用“区域自治”而不是“联邦制”，在法律上排除“民族自决”和政治分裂的可能性。(2)通过“区域自治”制度与一系列政策(如干部政策、教育政策等)使少数民族能够得到“管理本民族内部事务的权利”，以保障民族平等，加快少数民族地区社会经济发展。(3)“自治地方”的设立在地域上充分考虑到各民族杂居状况和区域经济发展，为自治地方内的族际交流创造条件[3]。民族区域自治制度(当然也包括后来的特别行政区制度)的建立和实施，国家权力的纵向配置方式呈现出与普通行政区域不同的特点，引发学界对国家结构形式的广泛讨论。

一般认为，中国是单一制国家，但也有学者认为，中国的国家结构形式既不是联邦制，也不是传统意义上的单一制或单一制与联邦制的趋同状态，因为“世界上单一制与联邦制呈现出的趋同潮流”是“在中央与地方之间有明确分权的基础上的趋同，而在我国中央与地方之间缺乏基本的明确分权”，只是一种“混沌”状态[4]。还有学者认为，单一制与联邦制的划分是个假命题，即使是在“单一制下，中央的决策实际上也很难在不考虑地方利益和区域压力的情况下作出，而在一些国家，中央主权仅仅停留在法律和理论的层面上；联邦制下亦有在地方区域强力推行具体政策的先例。”笔者认为：要对上述争议作出回应，首先要对国家结构形式的分类标准展开讨论。

(一)传统国家结构形式的分类标准及其局限。

在国内宪法学界，对于国家结构形式的分类标准一直存在争议。例如，王世杰、钱端升先生在《比较宪法》中认为，“联邦制与单一制根本差别之所在，我们以为应全在国家事权划分的手续。凡属联邦国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法规定，所以各邦政府的事权，有宪法为保障；其在单一制国家，无论分权至如何程度，其地方团体的事权，总系经由中央政府以普通的法律或命令规定。所以地方团体的事权，初无宪法保障。”[5]事实上，无论是当今联邦制还是单一制国家，中央政府与地方团体的分权都在宪法中有所体现，因此，这种区别标准已不能反映政治现实。

童之伟教授在《国家结构形式论》中认为：“单一制与联邦制的区别，从根本上说只有一条，那就是看主权权力是由全国性政府独占还是由其与区域性政府分享；由全国性政府独占主权权力的是单一制，由全国性政府与区域性政府分享主权权力的是联邦制。”[6]单一制国家宪法一般不允许地方政府分享主权权力(对有关事务的最终决定权)。虽然该观点得到较多学者的认同，但是随着各国政治实践的发展，单一制国家中央政府向地方政府分配权力的现象已越来越普遍，在民族自治地方，自治权即包含了地方政府对有关事务的最终决定权；在特别行政区，特区政府对于有关事务的最终决定权则更为广泛。因此，由全国性政府“独占”主权权力的标准已不能涵盖所有单一制国家的宪政实践。

可见，随着民族区域自治等自治制度的建立，传统的国家结构形式分类标准已经难以解释中国的政治实践，进而有学者提出“复合单一制”概念，“构成了普通地方行政区与中央关系的集权型相对于单一的中央政权，地方政府呈现出三种类型，民族自治地方与中央关系的地方分权型，特别行政区与中央关系的单一制下的复合型”[1]。笔者认为，复合单一制能够描述中国的政治现实，但是，目前关于复合单一制的研究也未能回答国家结构形式分类标准的问题——既然在单一制国家也存在地方政府与中央政府分享权力的情形，那么，权力分享到何种程度时，一个国家会从单一制演变成联邦制？特别是当今世界单一制与联邦制在很大程度上趋同的时代潮流下，这是一个很难回答的问题。

(二)对国家结构形式的重新认识。

在当今单一制与联邦制趋同的情形下，国家权力的配置状况也十分复杂，联邦制国家全国性政府权力集中或单一制国家中央与地方权力分享的现象大量存在，运用传统标准已经无法对现有国家的结构形式作出准确定性，更谈不上两种国家结构形式孰优孰劣或者一种国家结构形式向另一种国家结构形式必然过渡的问题。国家结构形式本身不存在优劣之分，只是立宪者对政治现实所作的一种宪法上的判断而已——即立宪者对立宪之时国家权力配置状态所做的判断。随着一国政治实践的发展，权力的配置方式必然会发生变化，无论是在单一制国家还是联邦制国家，权力的集中或分享都有可能。

当然，无论是单一制还是联邦制国家，国家权力的纵向配置方式都面临一个“度”的问题。这个“度”一方面取决于立宪者对单一制或者联邦制国家结构形式所作的基本判断，另一方面还取决于国家在不同发展阶段的政治实际。一旦超越权力配置的“度”，即过分的中央集权或地方分权，或者中央与地方权力配置严重不合理，不仅有违宪的嫌疑，还会危及国家的统一或者损害各组成部分的权益。因此，单一制与联邦制的划分，至少从立宪者的判断这个意义上说，并不是个假命题。对于中国国家结构形式“只是一种混沌状态”的论断，其实是对中央与地方权力配置不甚合理的政治现状提出的质疑而已。一国的宪法文本或者实践关注国家结构形式，目的并不在于探究“单一制”与“联邦制”的高低优劣，而在于探寻维护国家统一和各组成部分权益之道。因此，研究国家结构形式，主要任务就是研究不同社会发展阶段国家权力纵向配置的“度”的问题。国家结构形式的发展与完善过程，就是国家权力纵向配置趋于合理化的过程。

(三)中国国家结构形式的类型。

中国现行《宪法》中虽然没有明文规定国家结构形式的类型，但是从主权的归属上看，根据其相关规定，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。同时，全国人民代表大会指导、监督地方各级人大的工作，最高国家审判机关指导、监督地方国家审判机关的工作，国家行政机关、检察机关体系中，上级领导下级，地方服从中央。有学者认为：“如果宪法规定的人大选举机制运行良好，那么中国就形成了相当标准的人民主权政府，而且这个权力体系将是自下而上的：选民直接选举县级以下各级人大，这些人大进而产生各级地方政府；县级以上人大由下级人大逐级产生，进而产生各级政府，直至全国人大和中央政府的所有其他部门。”[7]从立宪之时权力配置的方式看，中国是典型的民主集中式的权力配置模式，典型的民主集中单一制[1]221，这是中国国家结构的基本形式。在这个单一制的宪法框架下，宪法也为分权留下了充分的空间。除了民族区域自治制度和特别行政区制度之外，《宪法》第3条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，这就为其他普通地区的地方自治也留下了充分的空间。随着民族区域自治制度和特别行政区制度的发展，单一制国家结构形式的内涵越来越丰富，关于中国国家结构形式是“复合单一制”的判断也逐渐得到认同。

二、现行国家结构形式下民族区域自治的实施状况

民族区域自治制度的建立和实施，从理论上说，或者从《宪法》、《民族区域自治法》的文本上说，应当是在一定程度上改变了国家结构形式基本模式确立的中央与地方的权力边界，是对国家结构形式基本模式的拓展、创新。至于在现实中是否实现了或者从多大程度上实现了这一设想，可以从《民族区域自治法》的修订和配套措施的制定、落实情况进行考察。

(一)《宪法》与《民族区域自治法》相关条款体现的权力配置状况。

中央与民族自治地方权力配置方案与一般行政区相比，主要在于民族自治地方的自治权。结合现行《宪法》和《民族区域自治法》，自治权主要体现在以下方面。

1.人事自治权。《宪法》第113条、第114条和《民族区域自治法》第16、17、22条规定，自治区主席、自治州州长、自治县县长、人民代表大会常务委员会的主任或者副主任由实行区域自治的民族的公民担任。人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。人民政府的其他组成人员，也应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

2.自治立法权。即民族自治地方自治机关根据宪法和法律规定，依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治法规的权力。具体包括：一是依照当地民族的政治、经济和文化的特点，有权制定自治条例和单行条例。二是自治机关有权根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。

3.财政自治权。《宪法》第117条、《民族区域自治法》第32、33、34条规定，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权，包括管理支配地方财政的自主权；在国家转移支付中，享受上级财政照顾；财政机动预备费在预算中高于一般地区；对国家关于地方开支的标准、定员、定额，可以制定补充规定和具体办法；在执行国家税法时，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。

4.经济管理自治权。《宪法》第118条、《民族区域自治法》第25、26、28、29条规定，民族自治地方的自治机关在国家指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；根据法律规定和区域经济特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济，管理和保护本地方的自然资源；根据法律规定和国家统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用；根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方基本建设项目。

5.社会管理自治权。《宪法》第120条、《民族区域自治法》第24、40、43、44条规定，民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队；可以自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划，发展现代医药、和民族传统医药，加强对传染病、地方病的预防控制工作和妇幼卫生保健，改善医疗卫生条件；可以结合本地方的实际情况，制定实行计划生育的办法，制定流动人口的管理办法。

6.文化教育自治权。《宪法》第119条、《民族区域自治法》第36、37、38条规定，自治机关可以根据国家的教育方针，依照法律规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。

结合上述自治权，与国家结构形式的基础模式相比较，民族区域自治制度在一定程度上改变了中央和地方权力配置的边界：一方面，“全国人民代表大会指导、监督地方各级人大的工作”的模式在民族自治地方发生了变化。民族自治地方的人民代表大会是自治机关，代表的构成、常设机构主要领导的任职资格、立法权限等方面都与其他地方人大不同，全国人大“指导”范围缩小，“监督”的内容发生了变化。另一方面，“国家行政机关上级领导下级，地方服从中央”的模式在民族自治地方发生了变化。民族自治地方的行政机关也是自治机关，主要领导的任职资格、工作人员的配备与其他地方行政机关不同，而且在经济社会、文化教育等领域享有广泛的自治权。因此，上级对下级“领导”以及地方对中央“服从”的范围缩小。当然，最高国家审判机关指导、监督地方国家审判机关的工作、检察机关上下级之间的关系模式在民族区域自治制度下并没有发生变化。立法权和行政权总体上都呈现出“下移”状态，即通过民族自治地方自治权(主要包括立法权和行政权)的充分行使，实现民族团结和共同发展目标。

(二)《民族区域自治法》的修订及其配套立法体现的权力配置状况。

1.《民族区域自治法》的修订重点。1984年制定并于2001年修订的《民族区域自治法》是考察中央与民族自治地方权力配置状况的范本。根据原全国人民代表大会常务委员会副委员长铁木尔·达瓦买提于2000年10月23日在第九届全国人大常委会第十八次会议上所作的关于《中华人民共和国民族区域自治法修正案(草案)》的说明，可以看出1984年到2001年间中央与民族自治地方权力配置方案的变化情况。

(1)在基本指导思想、国家的建设目标等大方向上，民族自治地方与中央保持绝对一致。根据党的十五大精神、历次宪法修正案的规定和十几年来国家发展的新形势，在修订后的《民族区域自治法》中，增加了邓小平理论作为指导思想，增加了市场经济、民主与法制等内容，并将党的十五大精神和宪法规定的国家建设目标原封不动地写入。

(2)按照分税制财政体制，确立民族地区的财政转移支付制度，明确要求上级国家机关对民族地区在财政上实行照顾，为民族自治地方行使自治权提供物质保障。

(3)在民族自治地方投资、金融、基础设施建设等方面，进一步明确了上级国家机关的扶持责任。

(4)在教育方面明确了上级国家机关对民族自治地方教育的扶持责任。

(5)结合多年来的经验和作法，在经济发达地区和民族自治地方的对口支持方面，确立了发达地区与民族自治地方逐渐发展为多层次、多方面的对口支援方式。

(6)在少数民族干部的配备方面，增加规定：“民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾”。

(7)为真正贯彻实施《民族区域自治法》，在附则中增加规定：“国务院及其有关部门在职权范围内制定实施本法的行政法规和规章。”“辖有自治州、自治县的省、自治区和直辖市的人大及其常委会结合当地实际情况，制定实施本法的地方性法规。”

从《民族区域自治法》的修订重点可以看出，从1984年到2001年间，中央与民族自治地方权力配置的关注点在经济、教育、文化、社会领域，上级国家机关对民族自治地方的职责进一步明确和细化。本次修订还对国务院出台相关行政法规和地方民族立法提出了明确要求。

2.《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(以下简称“《若干规定》”)的出台。《若干规定》的重点主要在以下几个方面：一是在经济发展方面，规定了上级政府及其职能部门在规划、基础设施项目安排、西部开发、资源开发和生态环境保护、财政转移支付、金融、外贸等方面对民族自治地方给予支持。二是在文化、教育、社会保障等方面，规定了促进民族自治地方发展教育、科技、文化、卫生、体育和健全社会保障体系的内容，体现了重视民族自治地方经济社会事业协调发展的特点。三是在政治方面，既规定了开展促进民族团结进步的各项活动、加强民族法规政策的宣传教育的内容，又规定了要妥善处理影响民族团结的问题，禁止破坏民族团结和制造民族分裂行为的内容。值得一提的是，《若干规定》还有法律责任条款。从中央与民族自治地方的权力配置上看，《若干规定》的关注点仍然是经济、教育、文化、社会领域，内容主要还是上级国家机关履行职责的问题。

3.地方自治立法现状。到目前为止，全国30个自治州已经有25个制定了自治条例，只有新疆的五个自治州尚未制定自治条例。在120个自治县中，只有新疆6个自治县没有制定自治条例。但5个自治区的自治条例仍然没有出台。在地方性法规和规章方面，吉林、辽宁、河北、湖北、湖省、四川、云南、海南、广东、贵州、甘肃、青海、重庆等省市都制定了实施《民族区域自治法》的若干规定或者实施办法。但问题是，上述若干规定或者实施办法中，只有少数与修订后的《民族区域自治法》和《若干规定》内容相一致。例如《甘肃省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定〉》(1988年9月20日省七届人大常委会第四次会议通过)在2006年6月1日省十届人大常委会第二十二次会议加以修订，《重庆市实施〈民族区域自治法〉办法》于2007年7月29日重庆市第二届人大常委会第三十二次会议通过[9]。各自治州对变通立法权的实施比较普遍，例如甘肃省甘南藏族自治州施行《中华人民共和国婚姻法》结婚年龄变通规定(1989年9月27日)、阿坝藏族羌族自治州施行《四川省义务教育条例》的补充规定(1998年4月6日)。

(三)《民族区域自治法》及其配套立法的实施状况。

《宪法》与《民族区域自治法》规定的中央与民族自治地方权力配置，经过《民族区域自治法》的修订、相关配套措施出台，进一步得到细化、完善和实施，但是也存在以下问题。

第一，在民族区域自治实践中，中央与民族自治地方的权力配置，国家关注点一直在上级国家机关的职责方面，忽视对自治机关自治权行使的督促与规范。例如，大部分省市怠于结合地方实际，制定或者修正本省市实施《民族区域自治法》的若干规定或办法，让地方立法流于形式。现有的自治条例也是问题颇多：例如宣示性规范多，缺乏规范性；重复立法严重，照抄《民族区域自治法》现象普遍；立法意图不明确且不具有操作性，导致“变通执行或者停止执行”等自治权条款难以真正落实；自治机关承担着地方国家机关和民族区域自治机关双重角色，但是哪些权力属于自治权范畴，哪些权力属于一般权力，法律规定并不是很清楚，导致两种主体角色混乱；两个以上民族实行共同自治的自治地方，保障共同自治民族公民的平等权措施缺失；越权立法和违反上位法的情形大量存在等。

第二，国家对自治权内容的关注集中于经济、社会、文化、教育等领域，在这些领域之外，除了强调坚持党的指导思想、国家基本建设目标、民族平等与团结等宪法基本原则之外，对民族自治地方的自治权缺乏进一步阐释和细化。即使是《宪法》和《民族区域自治法》规定的自治权，实施过程中也面临诸多问题。以社会管理自治权为例，《民族区域自治法》第24条“组建本地公安部队”的条款完全没有生命力；另如第43条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定，制定管理流动人口的办法。”既然要求“根据法律规定”制定管理办法，那么自治机关在流动人口管理方面的自治权究竟有多大尚存疑问。

第三，上级国家机关对自治权的不当干预现象严重，自治权的行使缺乏保障和救济机制。以自治区自治条例的制定为例，目前5大自治区都没有出台自治条例。自治区自治条例难产，自治权的行使缺乏具体而有针对性的法律依据，不利于调动民族自治地方的积极性。从上级国家机关与自治地方二者关系看，上级国家机关在自治条例的制定过程中始终处于主导的、决定性的地位，自治地方作为关系主体之一，处于利益协调过程中被动的弱势地位，尤其是当某些改革政策或措施与自治法衔接不够，自治机关依法采取一些适合当地情况的措施时，上级国家机关或有关部门往往进行不必要的干预，从而影响自治机关自治权的有效、充分行使[8]。

(四)现行国家结构形式：完善与突破？

从理论上讲，《宪法》、《民族区域自治法》所确立的民族区域自治制度，使中央与民族自治地方的权力配置已经超越了国家结构形式的基本模式，特别是在立法权和行政权方面呈现“下移”状态。但在具体实践中，中央与民族自治地方实际权力配置却没有摆脱传统单一制的思维，一味强调国家(具体表现为民族自治地方的上级国家机关)对民族自治地方的职责，忽视民族自治地方自治权的落实。现实中民族自治地方自治权得不到充分行使，上级国家机关往往有着不可推卸的责任。此种情形也很容易引发人们对当前国家结构形式的质疑，认为只有在联邦制下，作为组成部分的民族区域才会拥有真正的自治权。那么，要真正发挥民族自治地方主观能动性、保障自治机关自治权的行使、维护少数民族合法权益，是否需要突破单一制国家结构形式？或者说，民族区域自治制度的落实是否必然要求从单一制走向联邦制？

笔者认为，答案是否定的。正如前文所述，国家结构形式只是立宪者对立宪时的政治现实所作的一种宪法上的判断而已，并不存在孰优孰劣或者一种国家结构形式向另一种国家结构形式必然过渡的问题。根据马克思主义的国家学说，国家最终是要消亡的，那么国家结构形式的变化最终也会与国家消亡的趋势相适应。国家结构形式是关于国家机构体系内纵向配置和运用国家权力的制度，因此，“国家权力配置状态变化的历史总趋势是重心从全国性政府到区域性政府，再到自治组织和社会成员，逐步下移”[1]153。从这个意义上说，无论是在单一制还是联邦制国家，分权体制的落实、地方自治的成熟，都是国家结构形式不断进化、完善的标志。当然，也不排除在特定历史时期基于特殊情况，例如国家安全受到即刻的、现实的威胁时，中央集权强化，地方自治受到限制——这一点在单一制和联邦制国家都有可能发生。

不同的国家必然处于不同的社会发展阶段、不同的国际国内形势之中，国家分权与地方自治的程度与方式也必然有多种模式，并不一定能够为我们传统的“单一制”与“联邦制”认识标准所涵盖。例如，英国一直是一个单一制国家，面对北爱尔兰问题，其政策也经历了一系列的调整，最终确立了下放中央权力，给予地方一定限度自治权力的民族自治模式，权力下放指的是“由地方代行中央政府的某些权力，但中央立法机关(即威斯敏斯特议会)的最高权力并不予以让渡。权力下放可以是立法权的下放，也可以是行政权的下放，还可以是立法权和行政权的双重下放”[4]。这种权力的下放，并没有导致英国走向联邦制，反而丰富了单一制国家的权力配置经验。中国从新中国成立初期单一制的设想到现在复合单一制的政治实践，也为单一制国家的权力配置提供了宝贵经验。因此，笔者认为，结合我国的宪政实际，以坚持和完善宪法所确立的国家结构形式为前提，去探寻当下的分权与地方自治的“度”，防止权力配置不当导致国家危机或者自治权的虚置，才是推进民族团结和国家统一的可行之道。

三、现行国家结构形式下民族区域自治制度的完善

综上所述，单一制或者联邦制的国家结构形式，并不会对中央与地方权力的合理配置构成障碍。尊重宪法对一国政治现实所作的判断，是建立宪政国家的基本要求。从《民族区域自治法》实施30年的状况看，在坚持复合单一制国家结构形式的前提下完善民族区域自治制度，需要解决的主要问题是：中央和民族自治地方权力配置不合理，造成自治权的虚置和不规范行使。对此，笔者认为应当从上级国家机关和民族自治地方两个方面进行反思。

(一)规范上级国家机关行为，为民族自治地方行使自治权创造良好环境。

在强调上级国家机关帮助、扶持义务的同时，必须规范上级国家机关的行为，为民族自治地方充分行使自治权扫清障碍。长期以来，在民族区域自治实践中，国家一味地强调上级国家机关对民族自治地方在经济、社会、文化、教育等领域的帮助、扶持，忽视了自治权本身应当充分发挥的作用，致使自治权逐渐沦落为民族自治地方向上级国家机关讨要优惠政策的工具。

以自治区自治条例的“难产”为例，从根本上讲，自治区自治条例无法出台的问题，并不是单一制国家结构形式所致，只是上级国家机关与民族自治地方权力配置不合理的结果。现有的立法一味强调上级国家机关对民族自治地方的帮助、扶持，忽视了对上级国家机关不当干预自治权的约束，导致上级国家机关的“权责”不相一致。因此，只要上级国家机关转变观念，不要将自治权当做国家对于民族自治地方的“恩赐”，并从制度上加以完善，对于非法干预民族自治地方自治权行使行为予以监督，就能调动民族自治地方的积极性，促使其在确保国家法制统一的前提下，制定出科学、切实可行的自治条例。

(二)准确定位自治权属性，充分保障民族自治地方行使自治权。

在强调上级国家机关帮助、扶持义务的同时，必须充分保障民族自治地方行使自治权。目前民族自治地方自治权行使不到位，主要原因在于现有立法对自治权的属性定位模糊，缺乏合理有效的约束和保障机制。当然，目前理论界关于自治权属性的争议较大。从自治权的起源上看，人类的自治行为出现在主权国家产生之前，如果将自治权完全视为国家权力的一部分，就无法解释自治权所包含的自然属性或道德属性。如果将自治权完全视为自治主体的权利，又无法解释其公共性和对于主权的服从性。如此，权利权力双重属性说可以解决上述困境。但是，持权利权力双重属性说的学者又必须解决的一个问题是：权力和权利这两种看似性质截然不同的东西，如何能够统一到“自治权”这个概念之中？要将权力权利统一到一个概念之中，必须追寻二者共同的更深层次的本质，即利益[9]。一旦社会利益得到法律的确认，就以法定权力或者权利的形式表现出来，简称“法权”[10]。从这个意义上说，权力和权利都是利益的表现形式，具体到自治权，对自治权属性的认识直接决定对其“权”的内容的理解。

一方面，自治权具有公共属性，代表的是公共利益或国家利益，在这个层面上，自治权是国家权力的一部分，来自于国家的授予，自治群体在宪法和法律规定的权限范围内行使自治权，以实现国家利益和公共利益。例如《宪法》和法律规定，民族自治地方自治机关行使地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。另一方面，自治权具有私权属性，代表自治群体本身的利益，在这个层面上，自治权是自治群体所固有的，国家只是依据宪法和法律不予干预或提供保障而已。自治机关享有宪法和法律保障的权利，以实现自治群体本身的利益。具体包括民族平等、接受国家从财政、物资、技术等方面的帮助、使用和发展自己的语言文字、决定保持或者改革自己的风俗习惯等方面的权利。

所以，在坚持现有复合单一制国家结构形式的前提下，完全可以通过修改现行法律对自治权的充分行使提供保障。一方面，民族自治地方的自治权作为一种权力，《宪法》和法律关注的重点在于权力配置与行使的合宪性、合法性。目前《民族区域自治法》及其相关配套规范对自治权的配置主要集中在经济、文化、社会、教育领域，其他领域自治权的配置存在空白，从而缩小了《宪法》确立的民族地方自治权的范围，在《民族区域自治法》及其配套法规未来的修改完善中，应当着力解决这一问题。同时，由于民族自治地方长期欠缺行使自治权的经验，目前应当建立相应的审查监督机制，让消极放弃自治权、违法行使自治权的情形得到纠正。另一方面，民族自治地方的自治权作为一种权利，《宪法》和法律关注的重点在于：第一，自治权应当得到《宪法》和法律的充分保护，在受到国家权力侵害时存在有效的救济途径。第二，除不非法干预外，国家还应当对自治权的实现给予积极的保障，对自治权的保障在《宪法》和法律上明确最低的保障限度，以防止国家或具有法定职责的上级国家机关不作为。

总之，民族区域自治制度的确立，创新了国家结构形式理论，丰富了单一制国家结构形式的内容，形成了独具中国特色的复合单一制。但是，由于中央与民族自治地方权力配置还不尽合理、科学，自治权在一定程度上被虚置，民族区域自治制度的全面实施还存在许多体制、机制的障碍，引发了人们对现有国家结构形式的质疑。笔者期待《民族区域自治法》的进一步完善，能够更好地规范民族自治地方上级国家机关权力，能够更准确地定位自治权属性，科学合理配置中央与民族自治地方权力，充分保障民族自治地方自治权的行使，在坚持现行复合单一制国家结构形式的前提下，全面激活民族区域自治制度的优势和功能。

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