一、问题归类

当前我国的矛盾和问题尽管错综复杂，头绪纷繁，但不外乎两大类型：一类是机关的腐败现象，包括机构膨胀，人浮于事，用人不公，决策失误，相互扯皮，效率低下，有法不依，以职谋私，虚报浮夸，欺上压下，拉帮结派，贪污腐化等等；另一类是社会的混乱现象，包括凶杀、械斗、抢劫、诈骗、偷盗、强奸、贩毒及其他混乱的社会和经济行为。我们面临的那些天灾人祸主要是由这两类现象或者由这两类现象交织在一起形成的。过去，在解决这些问题时，总是广泛发动群众，搞一次次运动。尽管那些做法有高明的一面，但无法克服一松一紧的一阵风现象，还没有能从体制上解决问题。分析这两类现象蔓延的原因，除了正面教育出现了失误外，深层次的原因在两个方面：

一是现行监督体系存在有体制上的缺陷，给腐败现象的存在和蔓延提供了可乘之机。二是现行司法即政法工作机制有很多不完善的地方，存在自身难以克服的困难，致使社会混乱现象屡禁不止。

这两个方面的问题须分开论述。

二、监督权的归属

“没有约束的权力必然导致腐败！”

“腐败不除将要亡党亡国！”

这两个命题经过二十年改革开放的洗礼，已是举国上下思想统一，尽人皆知。现在需要统一思想、形成共识的突出问题是如何清除腐败，即如何加强对权力的约束？笔者依据自己十余年的思考和实践，就这个问题提供一条可操作的途径，供各界参考、争鸣，请领导、专家“匠正”。

1、现行监督体系的基本缺陷、

要清除腐败，加强对权力的约束，不可不对现行监督体系的运作状况和基本缺陷作一番剖析：

我国现行监督体系是分系统以内部监督为主体的体系。党委系统的监督机构是纪委，纪委的委员和党委的委员同时由党代会选举产生，纪委书记享受党委的副书记待遇。政府系统的监督机构是监察，在九十年代初，监察和纪委实行了合署办公；审计的实质也是政府的监督机构，并且是职能很灵活、很专业的超前监督机构。司法系统的监督机构是检察，随着反贪和反渎两局的设立，检察的职能已由过去的纯司法监督扩充成为对行政权力最行之有效的监督部门之一。在分系统以内部监督为主体的体制中，监督对象按干部管理权限划分，即同级领导班子成员和同级副职以上非领导职务由上级监督部门监督；党员干部由纪委监督，非党员干部由监察局监督；一般案子由纪委监察“两规”，重大案件移交检察侦破、起诉。在检察、法院按法律程序处理的同时，党委、纪委和人大作出党纪、政纪和职务方面的处理。我国现行的监督体制有三个方面的基本缺陷：

一是监督的功能软化。纪委作为现行反腐的总牵头机关，其工作要接受同级党委的绝对领导，纪委书记虽然享受同级党委副书记待遇，但是又要接受分管党群的副书记的具体领导，到目前为止，纪委还没有“依照党纪国法独立办案”的权力和提法；监察、审计是政府组成部门，人事由党委安排，工作在政府的直接领导下进行；检察虽然有“依法独立办案”的权力，并且检察长又是由上一级人大任命，但是实质上检察的人权还是由同级党委管理，财权也是由同级政府管理。由于人权和财权的牵制，加上具体立案还须由“几人小组”讨论确定，按干部管理权限，查处下一级副职以上干部往往要党委主要领导点头同意，所以检察的独立办案也是相对的。这种内部监督体系给“以权代法”和“权大于法”以可乘之机。举报事实俱在，是否立案查处须请示党委的首长；调查清楚以后，处理意见主要还是以首长的意见为准，有些时候，首长一句话，可以把当事人的“担子”挑得一干二净。从全国近几年查处的一些大要案的情况分析，先不把地方的主要领导“提拔”走，案子就是没有办法查穿，把主要领导“搬”走之后，往往一查就是一个窝案，甚至涉及到主要领导本人。监督功能软化的另一个表现就是对各级负最重要责任的党政一把手的监督很软弱，下一级党政一把手归上一级监督机关监督，上级监督“天高皇帝远”，党政一把手用人花钱随意性很大，主要靠“自律”。而整个国家的最高层的领导人及领导集体的主要成员却处在监督对象之外。

二是监督的职能散乱。各监督部门之间虽有分工，但事实上分而不清，也很难分清。同一个案子，例如经济问题，可以是审计的事，也可以是纪委监察的事，同样可以是检察的事，甚至可以是公安的事，有好处时大家都可以立案查处，但碰到棘手的对象大家也可以相互推诿。群众前来举报，几家监督机构想受理就受理，不想受理就可以找个理由推脱。以至“有法不依”、“执法不严”的现象时有发生。现在的消极腐败现象如此严重，但找不到一个部门对此负责，并且各监督部门在总结工作时，都能说出一大堆工作成绩和贡献。

三是监督的的领域不全。按现行监督体制，各监督机构监督查处的一般只限于经济问题、生活作风问题和计划生育，还有为数不多的渎职案。而对于当前最严重的腐败领域──干部问题却很少过问，也无法过问。据测算，增加一个机关一般干部年平增支1.5万元，增加一个科级干部年平增支3-10几万元不等，增加一个处级干部年平增支一般在5万至几十万之间，以此类推，所以各级财政不堪重负。现在虽然有编制管理，但是编制管理的力度和硬度究竟有多大？一位县级主要领导如是说：“编制是对外的，我认为需要这个人就会有编，不需要就没有编制。”

下面是某县三个重要阶段的县本级（不含乡镇）干部和机构基本情况统计表：

年份 领导职数 机构数 干部人数 干部编制 备 注

县级 局级 行政 事业 行政 事业 行政 事业

1982 15 127 46 27 481 623

1988 17 179 61 38 909 750

1998 39 346 73 118 1147 1395 1061 1335

从表中可以看出，从1982年到1998年之间,县级领导职数增加160%,局级领导职数增加170%，行政机构增加60%，事业机构增加340%，行政干部增加140%，事业干部（不含医生、教师）增加123%。

从表中可以看出，县本级行政编制只超编86人,超编不到8%。事业编制只超编60人，不到5%，从编制管理的角度看，问题并不严重，但是该县的财政收入93%用于发工资，去年的工资县一级欠2个月,乡镇平均欠3个月，教师的生活补贴部分从未发过。

由于我国现行的监督体系存在有上述三点基本缺陷，加上各级庞大的领导集体内总是矛盾不断，整个干部队伍暮气深沉，导致整个国家的腐败和消极现象屡禁不止，而且已经蔓延到各个层次各个领域。

2、完善现行监督体系的一条可操作的途径

综合古今中外的经验教训，建立科学完备的监督体系要把握好以下四条基本原则：

第一，要相对独立。“理发师不可能给自己理发”， “外科医生不可能给自己动手术”。监督机构不但自身不能沾行政权力的边，而且一定要独立于被监督的主体

──国家行政权力之外。这是克服功能软化、摆脱干扰和牵制的唯一出路。

第二，要权力制衡。监督机构的独立只能是相对的， “独立”不等于“垂直”，也不能强调各个监督部门都垂直管理，因为都垂直管理，则整个国家最重要的一层

──中央政权的监督机构就没有办法再往上垂直，国家元首、最高领导集体的主要成员处在监督对象之外，这和封建皇权下的“御使制”监督没有什么区别。解决这个问题的出路在于权力制衡。即在一级政权内部，监督机构自身和他归口的机构要有制约和平衡同级政权的最高行政权力的能力，以实现各级政权组织内部的良性循环，既有效地防止国家行政权力机构的腐败，也防止监督机关沾染行政权力和监督权力滥用的现象。

第三，要职能完备。重点要解决监督的手段和监督的领域问题，各监督机构要有机统一，形成一个整体，具有完备的职能，特别要强化常规的监督、审计职能，以防患于未然。对行政权力实行全方位、多层次的有效监督。

第四，要精简高效。任何机构只要臃肿重叠就没有效率，监督机构也不例外。因此，完善现行监督体系必须和整个国家的机构改革配套，在保证职能完备的基础上，避免多头监督，保证责任明确，精简高效。

基于上述原则，根据我国实行人民代表大会制的根本政治制度这一基本国情，参照世界上一些发达国家的作法，把所有现在行使监督权的机构──纪委、监察、审计、检察都统一归并到人民代表大会及其常务委员会，依托人大广泛的群众基础和崇高的法律地位，运用法律手段，合署和精简机构，扩充职能，规范程序，形成权威的、相对独立的监督体系，不失为完善现行监督体系的一条可操作的途径。

在世界上的发达国家，国会和议院有对各级行政机构的监督权，对国家元首和政府组成人员有弹劾和罢免权，对行政官员有调查权，反腐专门机构大多直属国会和议院。如英国领导反腐败的总检察署只直接对议会负责，不对行政负责；在美国，领导反腐败的总检察署直接向国会汇报案情和提供弹劾案情，审计总署是国会的内设机构。还有些国家设立的廉政公署，都独立于现政府，自成体系，只对活动审查委员会和议会联合委员会负责。总体上监督机构既相对独立，又依托议会与行政权力制衡。运作几百年来，比较成功。我国把监督机构归并到人大，便于我们赶超世界潮流，在体制上和世界接轨。

我国的各级人民代表大会是各级政权的最高权力机关，各级政府由权力机关选举产生，对其负责，受其监督。而现在各级最高权力机关没有直接的监督权，对各种消极腐败现象也无法进行坚强的约束，“有法不依、执法不严”的现象时有发生，也不能有效地维护法律的尊严，容易引发一些人民代表的不良心态。但是从各级人大进行的一些个案监督的情况来看，人大行使直接的监督权，依法办事，公开透明，说到做到，威力无比，具有无限生机。人大行使直接监督权，不宜再增设一套新的监督机构，那样会使监督机构更加重叠，加剧内耗。

把现行监督机构都划归人大是一条可操作的有效途径。

从各个监督机构的具体情况来分析，监察、审计划归人大，早在十多年前就曾有过动议，各方面比较好接受，政府系统加强财政的职能可以弥补审计划出的不足；检察是由人大产生的“一府两院”中的一院，按现行体制稍加完善即可；最会有争议是纪委，纪委是党的机构，划归人大符合党章和法律吗？不会削弱党的领导吗？这个问题这里不展开讨论，专门用一个部分来回答。

这些监督机构划归人大后，检察继续坚持依法独立办案，保持现行体制略加完善即可。纪委、监察和审计在合署职能、精简机构和人员的基础上，组成人大内部的监督（察）工作委员会，纪委书记党内职务不变，在人大还担任第一副主任兼监工委主任，领导检察院，成为各级党和政权组织行使监督权的最高首长。

监工委要依托人大，在坚持和完善经济监督、纪律作风监督的基础上，要突出加强对干部领域的监督。

首先要改现行机构和干部的编制管理为法制管理。用法律的武器推进机构改革，消除各级政权机构重叠臃肿、人满为患的状况，杜绝反弹。为控制盲目增设机构，增加机关工作人员，自机构改革以来，从中央至县一级都相应建立了编制管理部门，专司机构设置、人员定编、进编事宜。它在一定程度上对乱增人增编起了遏制作用，但却未能从根本上解决问题，机构仍在增加、人员继续膨胀。究其根本原因，关键是编制未实行法制管理，超编并不违法，更不犯罪，增编增人可以通过党委常委会议解决，甚至主要负责人一句话，主观随意性很大。编委只是党委和政府内设机构，编办是党委政府下设的一个办事机构，只能按照组织原则，执行上级决定，要其控编控人是“儿子”管“老子”，勉为其难，力不从心。根据机构的稳定性特点，必须改编制管理为法制管理，依法控住总量。具体由人民代表大会确定政权机构的设置、岗位的确立和人数工资总量，中途不准变更，更不准设所谓工作机构、办事机构、临时机构等手段变相变更。实在有必要变更时，由下一次代表大会决定。变人为管理为法制管理，并依法监督、依法追究责任，才能真正杜绝非法进人进编，使机构人员编制走出“超管越繁、越控越多”的困境，步入良性循环轨道。

其次是人大必须行使人事否决权。现在人大有对政府组成人员的任免权。任免的程序是同级政府的正副职由上级党委常委研究确定，通知本级党委和人大，按法律程序由代表大会或常务委员会选举任命；政府各组成厅局的一把手由同级党委常委提名确定，人大常委审议通过后任命。政府组成人员提交人大任命之前，党委一般要事先做好工作，如果人大代表会或常委会议没通过，则上级党委和同级党委会全力以赴做工作，直到通过为止；实在做工作也通不过，还有一招，就是先安排为党组书记或者常务副职，主持全面工作。

有经验的领导干部都知道，在干部任命程序中，人大固然重要，但并非关键。再者，助理和非领导职务的调研员、政府组成部门的副职干部和党组成员不需要人大任命，政府的直属机构，办事机构和派出机构的所有领导成员不需要人大任命，党务部门、群团组织和企事业单位的领导不需要人大任命，所有的中层干部和一般干部不需要人大任命，这样一来，能够受到人大监督的干部只有领导干部的1/5左右，不足干部总数的5%。干部监督工作留下的漏洞，给一批腐败分子钻了空子。

为了堵塞干部任免体制的漏洞，人大必须行使对国家政权所有工作人员的任职否决权，以便及时把腐败分子和平庸分子从政权机关清除出来。要通过经常性的工作监督和审计，及时地把弄虚作假、以职谋私的腐败分子和无所作为的平庸分子从各级领导岗位上拉下来，保证各级行政、司法部门廉洁高效，充满生机和活力。

为了堵塞腐败之源，解决财政困难，修补“一支笔”审批的缺陷，只有借鉴发达国家和联合国等国际组织的作法，把财政审批权赋予给各级人大，实行审批权和使用权相分离，财政体系公开透明，用法律手段和法律程序进行管理，才能克服现行体制的弊端，走出一条利国利民的聚财、理财、用财之路。

世界上所有的发达国家，无论是实行总统制，君主（天皇）立宪制，还是责任内阁制，几百年来，财权都在国会————国家财政收入全部来源于税收，而税种税率的确定都要通过国会的法案；支出部分，如公务员加薪、社会福利、公益事业、军费、战争经费等支出都要由国会审批，“总统、州长和市长们用一毛钱都要通过国会和议院。”联合国的财务审批实行审批权和使用权分离，审批不是“一支笔”，而是“三支笔”同时都签批才算通过。所以他们在财政上很少有腐败的丑闻。

如果我们由各级人大行使财政审批权，管理公开化、民主化，程序法制化、支出刚性化，可以实现量入为出，克服随意性，有效地防止财政上的腐败。从我国基层的村级组织干部花钱村民议事会说了算的实践情况看，各级人大行使财政审批权具有充分的合理性和完备的可行性，具有无限的生机。

人大行使财政审批权是实现依法治国的重大举措，人大行使财政审批权之日，也就是各级财政告别困惑之时！

人大在掌握直接监督权的基础上，国家的人财两大项目纳入了法制管理的轨道，则我国就实现了依法治国的历史跨越。

3、人大和纪委合署的体会

实践是检验真理的唯一标准。

人大和纪委合署办公我在两个乡镇进行了实践。

1993年初,我刚接手白鹭乡党委书记的时候,人大主席曾昭忠同志经常抱怨乡人大主席团有7名组成人员,但是其他6名是兼职,真正做人大工作的只有他1人,他的工作无法让代表和人民满意;纪委书记雷开义同志也有难处,乡纪委有专职书记1人,兼职委员2名,但兼职委员负有别的更经常性的职责,无力集中做纪委的工作,纪委的工作在党委和党政联席会上常常只有他1票,他也难以履行“教育、保护、监督、惩处”的职能。

在机构改革过程中,党委决定把乡人大和纪委合署办公,提名纪委书记同时担任人大副主席,在别的部门都减人的情况下,给人大办还增加1名懂财务、会查帐的罗夕君同志作为人大的秘书和纪委委员。在党委的领导和支持下,他们3人通力合作,只用了不到2个月时间,就查处并兑现了2.8万元,为国家挽回了经济损失。

后来我调到茶山镇工作，1997年底担任镇党委书记。实行人大和纪委合署办公后，茶山镇人大线的干部有人大主席陈源、纪委书记贺德锋,还有2名懂财务、会查帐的工作人员和1名敢于提批评意见的老同志,检察室也确定了1名常驻代表参加这边的工作,通常情况下,保证了2名党委领导成员和4-6名人的工作力量。从98年夏天到99年8月初,共查处各类经济案件17件,在茶山的镇村组三级和企业实实在在的掀起了一场廉政风暴。

在组一级共查处经济案件5起，除了藕塘6组陈××举家远走上海,没有找到人以外,其余的都全部兑现,共计为集体挽回损失1.5万元。在村一级查处了案件4起，兑现4.5万元。

在企业查处贪污案1起，兑现1.9万元。

更难能可贵的是,在镇机关共查办案件7起,兑现金额达20余万元，在党政领导成员和机关干部中挖出了一批腐败分子。

特别是在只有13人的领导集体中,就有4名领导成员被查处,占比例30%,对全体干部的教育是很大的,基本上消除了“腐败现象个个有,查不出来算高手”的侥幸心理,大家真正相信了“手莫伸,手伸必被捉”的著名论断。在99年11月召开的全市反腐工作会上,茶山镇出席了会议,并介绍了经验。

通过实践的检验,两乡镇的同志都认识到人大和纪委合署是有利于工作的。曾昭忠、雷开义和贺德锋等领导还从理论的层次上总结了这样一些观点:纪委的“监督”职能和人大的“监督”职能在大的方面是相互吻合并可优势互补;纪委的“惩处”职能更有利于人大的“立法”与“监督”职能的落实;人大的“立法”是纪委的“教育、保护”职能的重要内容;人大强大的群众基础和崇高的法律地位是对纪委工作的最好支持。两者合署,是1+1>2的公式。既然党的总书记同时担任国家主席，企业的党委书记同时担任董事长，那么同样的道理，党的纪委书记可以也应该同时担任各级政权的最高监察首长。党的纪委在国家政权组织中占据应有的地位，不但不会削弱党的领导，而且会更好地巩固、加强和完善党的领导，我作为试行新监督体制的两乡镇的党委书记，坚信这个来自实践的结论。

三、司法权的定位

司法是国家的大事。按照通常的国家学说和政权理论，广义的司法涵盖了警察、法庭、监狱等一整套国家专政机器。司法公正和司法效率是保持社会公正和社会效率的重要支柱，它直接关系国家政局和社会的稳定，直接决定国家各项事业的发展环境和发展秩序，直接决定人民大众生活的安宁和生命财产的安全。

我国的司法长期习惯称之为政法工作。

政法工作是现阶段人民群众最为关注的热点焦点问题之一，也是人民群众对党和政府意见最大、最不满意的问题之一。

在坚持人民民主专政和人民代表大会制这一根本政治制度的前提下，借鉴古今中外的成功经验，用改革的精神推出切实可行的完善举措，给司法权以合理的定位，是保证我国政治体制改革成功和社会长治久安的重大课题。

1、当前政法工作的困惑

现阶段的政法工作正处在一个极度困惑的时期：一方面各级政权在不断地组织“严打”专项斗争，力求形成对违法犯罪分子的高压态势，一批政法干警在夜以继日地和犯罪分子进行殊死搏斗，全国各地不时破获一些大要案。99年4月以粤湘警方联手破获的“世纪绑匪”──张子强系列绑架案，2000年9月以湘渝警方联手破获的“杀人恶魔”──张君系列凶杀抢劫案，速度之快、效率之高，令国际同行惊叹不已。

另一方面人民群众感到发展经济缺乏安全可靠的环境，生活缺乏安定祥和的空间，出了事情政法部门之间推来拖去，得不到迅速公正的处理，因而对政法工作表示严重不满，认为现阶段的政法工作和社会治安是建国以来最差的时期之一。

政法机关有自己的困惑：

困惑之一：面对遍地开花、接连不断的治安案件和中小刑事案件，行政机关不能管，而人数往往不足基层行政机关1/10的政法机关却疲于奔命，防不胜防。中小案子村乡两级不调解，政法部门该抓的抓不了那么多，该判的判不了那么多，判了的也执行不了那么多。因而一些邪恶势力累累得手。

困惑之二：对已经抱成团伙、发展成黑社会组织的恶势力，基层政法力不从心。没有高层的重视，中层一般难得主动出击。衡阳市的“张飞幺七”团伙和衡东的庄湘吉团伙得势时，基层的公安、交警、法庭累遭他们欺凌。2000年5月上旬，一名自称是“张飞”弟弟的男青年骑无牌摩托车在衡阳市横冲直闯，两名交警拦住检查，他冲上前首先把两名交警的大盖帽甩出几丈远，然后恶狠狠地对两名交警说：“你们知道我是谁？不识相的东西！我是张飞的弟弟，下次给我碰上要搞死你们两个！”说完骑上车子扬长而去，两交警一闻“张飞”大名，即禁若寒蝉。

困惑之三：在群体闹事、暴力抗法案件中政法机关累累吃亏。随着城市大批职工下岗，农村盲流涌动，全社会已有一部分人无法安居乐业。在这种背景下，政法机构在处理一些群体闹事、暴力抗法的案件中，经常发生人员被打被扣，武器被抢，车子被砸的事。据1988年6月11日《人民日报》报道：河南巩县法院派干警赵春平去支石沟村执行一项判决，赵按法律程序办事，却遭几个村民一顿拳脚，还被强迫在烈日下晒了5个小时，县法院的副院长、院长、县政法委书记去村里调处此事，也被群众围攻扣留，几位领导托词和乡党委研究解决办法才得以脱身。公安是政法几家人数最多、打击力量最强的，也是群体闹事和邪恶势力攻击的重点，现在一两个公安民警很难执行公务，公安部门大呼警力不足。

困惑之四：办案经费不足，严重制约政法职能的发挥，引起人民群众不满。县级以下的政法机关，预算内经费一般只能保工资，办公经费要靠自筹解决，办案经费在财政预算中几乎没有。要办案有时不得不向受害者收取点经费。有一商贩在广州被骗15万元，他回家向当地公安举报，公安非常重视，组织了5人的队伍去追款，前后共去3次，该商贩又花旅差费5.1万元，当公安第4次要去找他时，他只好避而不见了。

2、社会混乱的原因探析

当前社会混乱现象是国家体制转换过程中难以避免的现象之一。由行政管理转成法制管理，一段时间内政权的权威弱化，给各种邪恶势力趁虚而入提供了空间；由计划经济向市场经济的转换过程给邪恶势力的发展提供了土壤，部分行政官员和政法干警的腐败，促使邪恶势力得以迅速膨胀。

政法工作机制自身的原因有三条：

一是不适当地强调司法独立，使司法在体制上离开了行政的领导和支持，丢掉了工作抓落实的主力军和群众基础。

七十年代以前，我国的村(大队)乡(公社)两级是国家司法工作抓落实的主力军，承担了教育、调解和治安处理的全部任务，当公安机关实施重点打击时，他们是公安机关的“手足”和“耳目”。从八十年代初开始，决策层开始推行司法独立，明确乡村行政组织不再行使司法方面的职权，司法职权由专职司法机构行使。几年之内，增设了多家司法专门机构，并向乡镇延伸了触角，乡乡建有派出所、司法所和法律服务所，部分乡镇还设立了检察室和法庭。从那以后，区乡村行政组织再抓人关人就是违法，一批基层干部因没有跟上这个转变，在做工作时因抓人关人而违法，结果不但丢了官，有的还座了牢。区乡村行政组织失去了治安管理权以后，各种治安刑事案件、民事纠纷统统推给政法机关，公安派出所和法庭不由群众选举，不受群众监督，完全凭党性做工作。于是就形成了行政和司法“两张皮”之间的恶性循环：一方面基层行政的权威下降，乡村机关的秩序和乡村干部的人身安全要求助派出所，一些乡村因悍民闹事和农业税费收不上逐渐处于瘫痪半瘫痪状态。另一方面，政法机关因失去了工作的“手足”和“耳目”，加上办案经费的制约，使一些严重侵害党和人民利益的行为得不到迅速处理，该办不办，该抓不抓，该判不判，判而不执行，引起了人民群众的强烈不满，在一些群体闹事，暴力抗法事件中，也要求助基层行政领导才能把他们救出来。

二是政法机关领导重叠，机构庞杂，造成推诿扯皮，影响了效率。

从领导方面看，现在从省至乡分管政法的副书记是一级政权政法的最高首长，但是同一级别的还有四个首长：他们是党委常委、政法委书记，党委常委、政府的常务副职(有的地方政府常务副职管财政，但另外有一副职分管政法)，人大联系政法的副主任，政协联系政法的副主席；公检法司四长有三长加公安的政委都享受同级政权的副职待遇，不包括打括号的侦察员、检察官和审判员，一级政权中政法线就有同级副职以上的实职领导9人！政法委和公检法司各家又配有多个副职领导，造成领导多、层次多，并列管理、复杂重叠的工作局面。

从机构方面看，党委设有统管政法各家的政法委，人大设有监督司法工作的内务司法工委，政协设有联系司法工作的法制群团工委，政府设有公安(局)部、国安局(部)、司法局(部)，法制局(办)，监狱管理局5家机构，还有独立于政府之外的检察院和法院，一级政权共有10家政法专门机构。

政府负有管理社会的职责，但从领导到机构政府都没有统拢。

重叠的领导、交叉的职能、庞杂的机构，严重地制约着政法的功能，政出多门，相互扯皮，造成工作混乱，效率低下。这种情况上级机关因只抓宏观，不管微观，感受不太真切，但突出地表现在最终抓落实的基层政法部门。一个案子发生后，如果有钱有利，则公安、检察、法院、司法、综治办都会争着抓，如果没钱没利，各家就开始“踢球”了，“踢球”的一般格式往往是这样：受害人先找村干部，村干部无能为力就陪同受害人找乡政府，乡政府听了汇报后，责成村干部陪他们去找派出所，而派出所则要他们找综治办、司法所调解或去法庭打官司，一个案子要得到妥善处理，往往要在几家之间推上两至三个回合，最后往往要“领导重视”──批示或打电话才能落实。政法几家只有法庭不推，但当事人先得交一笔诉讼费，有些法官个人还要“打点”，请律师也要开销，判决的时间长，执行也有疑问，因此，人民群众对打官司信心不足，对法院也信任度不高。

三是政法队伍内部的腐败现象严重削弱了政法队伍的战斗力。

这是一件被多家新闻媒体报道的真实事件：1999年3月14日，湖南通道县公安局政保股的股长蒋志岩、教导员赵维亮、干警龙宪华擅自决定晚上到209国道上“检查车辆”，12时许，他们查获了盗窃犯栗坤峰、刘敬鑫和所盗窃的两大包人民币、港币和日元，共计达50多万元。这是一起意外发现的特大盗窃案，三名警察本可以为人民立功受奖，但他们却被花花绿绿的钞票弄昏了头,干起了私分的勾当。首先是让刘敬鑫借口上厕所溜之大吉,后又有意让栗坤峰也借上厕所方便之机翻窗越墙溜走。还真多亏栗坤峰有“贼胆”,他回想起自己逃走的经过和三名警察焦急的情形,觉得另有隐情,“不入虎穴，焉得虎子”！栗坤峰决意返回找他们分赃，返回局里后，栗首先试探性向警察提出要3万元路费，果然警察们同意私了，只是不同意给3万，只愿给8千元。事已至此，三名警察的内心世界全被栗一双贼眼看透了，既然是“强盗遇上贼打劫”，都是黑吃黑，那还讲什么你是警察我是盗窃犯，索性直来直去好了。栗一改哀求的腔调，语气强硬地加码说：“你们收了50多万，我要10万，剩下的都是你们的，不给10万我就不走了……”三警察没料到栗坤峰还有这么一手，但既已同流合污，哪里还有警察的威严，为了尽快了结，彼此又是一番讨价还价，最后警察给了盗窃犯8万8千元，并拦了一辆桂林开往怀化的大客车将盗窃犯送上了车。此案后来由栗坤峰的电话招供得以告破，蒋、赵二人被判无期，龙判有期徒刑20年划上句号。

人们不禁要问，如此数额巨大的赃款三名警察怎么会不约而同、心照不宣想到私分呢？细读有关报道就不难发现，他们干这种勾当已不是第一次，98年1月他们拦截到2台走私车，罚款8000元、车放行，钱进腰包，什么事儿也没有。原来他们的胆子是这样练出来的。人们不禁还要问，政保在公安系统中一般是素质最过硬、也是最清苦的部门，他们断然没有机会先带头。那么其他的部门呢？手握犯罪分子捉放大权的刑侦预审部门呢？管理旅馆、歌舞厅等特殊行业的治安部门呢？还有负责车牌的交警以及直接直抓经济案子的经文保呢？更有手握重权的局座们呢？熟悉公安内情的人都知道，私分赃款，或者变着法子用赃款发各种补贴、支付“办案”经费等绝对不是少数人在这么干，只是没有通道案件那么典型而已。索拿卡要，吃了原告吃被告也决非群众凭空捏造；更有上级政法部门给基层考核下达创收指标，一些基层政法单位对办案能躲就躲、能推就推，而把主要警力用在盯梢、“点水”抓嫖抓赌这些创收的项目上，利用妓女、奖励妓女抓嫖创收有相当部分基层政法单位做过，全国还发现并查处了一例派出所投资开店、招聘妓女抓嫖的案例。

政法腐败还有一个令善良人们痛心疾首的问题就是政法干警和黑社会势力相钩结。全国震惊的厦门走私案的主犯赖昌星就是福建政法系统的一位重权人物在赖即将踏入国门时通风报信使其逃脱的；湖南常德的张君能抓获，参战干警上千人，抓获的方案只有12人知道，并且都签了字；衡阳成功逮住“张飞幺七”一伙，也是公安系统先以开会为名把全部干警集中，并收缴了所有通讯工具，突击开赴现场，才获得成功的；衡东的庄湘吉一伙被抓，全部是市局的干警撇开县局直接行动的。要问“警匪勾结”的面有多大，程度有多深，难以准确评述，沈阳还查处了一例“黑老大”挤进公安局当了科长的。但是有一点可以肯定，凡是邪恶势力猖獗的地方，当地的政法甚至上几级的政法重权人物中一定有他们的保护伞！“警匪勾结”不仅公安严重存在，其他政法机关也同样严重存在！

3、一种比“独立”更高效的司法体制

完善现行政法工作机制，既要用开放的视角学习借鉴国外一些行之有效的作法，更要从实际出发坚持和发扬我们自己已被实践证明了的成功经验。

从解放初期到七十年代末，我国实行的政法工作机制概括起来就是“严打严管，群防群治”。客观地分析，那一套工作机制的整体功能和效率是相当成功的，建国初期，人民政府打击土匪、恶霸、惯盗，改造地痞、流氓、娼妓，整治吸毒、赌博和各种会道门组织，有各级人民政府的周密部署，政策作法深入人心，基层组织和人民群众参与支持并创造性地工作，专政机关“耳”聪 “目”明，打击稳、准、狠，两三年时间，使为害几百年甚至上千年的各种邪恶势力绝迹，创出了人间奇迹。以后的十余年时间，乡村基层组织行使治安管理权，事情基本上处理在基层，处理在萌芽状态，不但形不成黑帮组织，就是专门训练的敌特人员也难以立足。这种作法和我国历史上的“商鞅变法”、成吉思汗的军事行政管理、努尔哈赤的“八旗”管理都是同一原理。当然由于当时指导思想上的“左”倾，法律程序和监督机制不健全，造成了一些冤假错案，这是如何完善的问题。

八十年代初推行的司法独立，不到十年，社会治安严重滑坡。所以八十年代末九十年代初，司法独立的声音小了一些，取而代之的是“治乱世用重典”、“综合治理”、“社会治安一票否决”和“党政一把手是社会治安综合治理第一责任人”等提法，随后，乡镇成立了综治办，村一级设立了治保委员和调解主任，但是乡镇综治办和村级治保组织没有职权，威力已大大不如从前了。

总结正反两方面的经验教训，可以得出结论：司法独立决不是维护司法公正和司法效率的唯一出路，行政和司法合理分工，相互支持，德主法辅，则事半功倍，相得益彰；行政和司法完全割裂，相互独立，各自为政，各自的工作都将陷入困境。

要建立完备的政法工作机制，现实的选择是：发扬和完善“严打严管、群防群治”的优良传统，克服现行工作机制的弊端，摆正行政权和司法权的位置，司法机构都划归政府，让政府有职有权，同时把行政和司法权有机结合，一直深入到最基层行政组织，赋予乡镇政权、村和居委会等基层组织一定的司法权，形成在行政权领导下，行政和司法相互支持、司法依法开展工作的新体制：用行政权组织引导大多数群众遵纪守法，保证司法权畅通无阻；用司法权及时地准确地打击各种违法犯罪分子，保证行政权令行禁止。

只有这样，才能建立起牢固的司法工作基础，彻底铲除各种邪恶势力赖以生存的土壤；只有这样，才能发挥我们民族的文化优势和我们党的政治优势，建立明显优于资本主义国家的司法体制。否则，司法机构内部再怎么改革与完善，也只能跟在西方国家后面爬行，无法在体制上胜过他们，因而永远无法在实际工作中赶超他们；政法队伍再庞大，政法干警再怎么日夜奋战，能和基层政权分庭抗礼，和政法干警刀枪相见的邪恶势力也会象西方的“黑手党”、“三K党”和其他走私贩毒集团那样，无法彻底铲除。这是善良的人们和子孙后代所不愿意看到的局面。

司法机构划归政府以后，领导不能多头，机构一定要精简。其他国家一般只有一个司法部涵盖除检察、法院以外的所有司法机构。参照他们的作法，我国的司法机构宜这样设立：

──党委的政法委划归政府系列，和政府的司法局、法制局(办)、监狱管理局合署，组成政府的政法委，由政府的常务副职一人领导并兼政法委主任，这样便于接受监督，便于指挥协调各级行政和司法通力合作，形成合力。党委内不再设其他分管政法的领导职务。

──公安和国安合署，组成新的公安局。国安原是从公安分出，以公安的政保系统为主组建的，机构只到地市一级，国安系统要开展工作同样要依靠县(市、区)公安的政保部门。国安的同志认为，分开设立，领导多、开支多，并不方便工作。比较两种方式，还是合署能减少扯皮，节约开支，提高工作效率。

──法院继续归口政法委领导，但依法独立行使审判权不能受影响，实际地位比现行状况还要提高，在推进依法治国大业中的作用还要加强。除经常审判违害社会的邪恶势力之外，还要成为其他政权组织集体违法的 “制动闸”和宪法与法律尊严的“护卫神”。

──收回派出机构，分流现有的部分人员，走精兵强警之路。“兵不在多而在精”，政法各家要提高效率，解决财政困难，在精简机构之后，和其他政权组织一样，同样要分流人员。政法各家分流人员的重点难点在县一级，而县一级又在于公安派出所、法庭、司法所等派出机构。

派出机构的存在，弊多利少，撤销各派出机构，人员可以相对集中，财力可以减去很多不必要的办公开支、车辆补贴和其他乱七八糟的费用。和别的部门一样，精简分流之后，还能保持较强的机动力量，做好部门工作。办案经费的潜力就在这里！

上述政法工作新机制的效率一般是不会怀疑的，人们的担心会有以下两点：一是担心行政领导司法工作，会导致行政对司法的干预，会防碍司法公正；二是担心乡村基层干部素质低下，有了司法权以后，会象文化革命期间那样，乱批乱斗，无法无天，产生另一外一种意义上的司法腐败。其实，司法腐败与否，关键不在于司法权的定位，定位解决的是功能和效率问题，不能解决腐败问题。西方的司法权是独立的，同样产生腐败。消除司法腐败和清除其他腐败一样，关键在于监督！只要我们牢记历史教训，指导思想上不再重犯“左”倾错误，有人大、纪委、审计、监察和舆论的坚强监督，有检察的个案把关，及时惩处司法队伍中的个别腐败分子，有民主选举和任期限制等新机制的作用，完全可以保证司法机关并归到政府之后，在机构人员精简、效能提高的基础上，达到维护公正、消除腐败的目的。

乡村基层干部长年奋斗在第一线，他们和人民群众血肉相连，他们是国家政权的基石,他们比那些脱离实际高高在上的大机关干部更清醒地知道怎么行使司法权，只要上级别去错误发动，他们决不会去乱批乱斗，无法无天，理解信任他们吧！

4、基层行使司法权的魅力

1993年我在耒阳市白鹭乡进行机构改革试验时，党委决定把政法、武装部、司法所、公安助理员、驻乡民警和户籍员合署办公，成立政法办，把原有的6名人员分流2人，留下4名精兵强将，由这个机构牵头，把基层的治安主任(一般由民兵营长兼)统起来，形成全乡行使司法权的机构，在扫黑治乱方面收到了立杆见影的效果。

白鹭乡花禾村曾经是耒阳市一个典型的失控村，宗族械斗、暴力抗法经常发生，是全市工作的一大“心病”。93年4月，附近5个庵庙连续几晚遭蒙面歹徒抢劫，公平派出所几次进村调查取证，都给群众赶了出来，派出所几次想抓人，不但人没有抓出来，还被群众缴了枪。我到白鹭工作以后第一件事就是组织以政法办为骨干的工作组进驻花禾。经过一番调查摸底，在工作组进村后的第6天晚上，以乡政法办牵头，组织全乡干部接应，一举抓获了一名群众恨之入骨的地痞，带到乡机关突击提审，带出了另外24名有违法犯罪行为的人员名单。第二天早上，由乡干部分别把这24人中在家的18人“请”到了乡机关，分别提审，到早上9时，一举破获蒙面抢劫案5起，爆炸案1起，投毒案1起，盗窃案20余起。在如何处理这一大批犯罪分子的问题上，我力主“教育从严，处罚从宽”的原则，说服其他领导成员，取得上级的理解，只送押了2名主犯，其余人员在坦白交待、退还赃物、检举揭发、作好保证的基础上，全部由村里保回去。这样一来，被放回去的人员和亲属无不感恩戴德，另外6名外出的人员也在规定的时间内主动投案自首。仅此一举，就彻底改变了花禾村的工作局面，极大地提高基层组织和领导本人的威信，推动了全局工作。

我在茶山镇工作期间，首先就是靠带领驻村干部主动出击，一举捣毁了为害一方的“鱼霸团伙”而受到干部群众的真心拥护的，被群众推上镇长、书记的岗位后，建立了强有力的政法办，由党委委员、常务副镇长兼任政法办主任，在大会上宣布，由该副镇长对全镇政法工作全面负责，各单位政法方面的事情直接找他。同时召集政法各家经常开会，统一指挥调度。从此，党委对政法行使了实实在在的领导权，政府行使了司法权,队伍人数精简了,但效率和权威提高了,在区里的大力支持下，又一举捣毁了以带黑社会性质的“天龙帮”为背景的“菜霸团伙”和“猪霸团伙”，保证了一方的安宁。激发了镇村两级干部的激情和信心，人民群众拍手称快，被打击教育的对象也基本上心悦诚服。文武之道，一张一弛，这是专职政法机关无法做到的，也正是基层行使司法权的魅力所在！

两乡镇的政法工作实践使我深深感受到：人民群众在盼望政府行使司法权，他们找由自己选举产生的政府领导比找专职政法部门要便捷，也更有效，还好监督；和人民群众直接接触的工作同志也在呼唤政府行使司法权，认为这是整治当前社会混乱现象的最行之有效的途径，是事半功倍之举，还有利于克服政法机关有案不查办、判决不执行之类的腐败现象。

我国幅员辽阔，生产力发展不平衡，经济水平差异很大。有相当部分下岗职工和农民群众的温饱还没有解决。鲜血淋淋、触目惊心的事实告诉我们：在这些地方党和政府稍一放松领导，就会成为封建宗族势力、黑社会势力的天下。在这些邪恶势力的淫威之下，广大人民群众不但不能保障政治上的民主权利，而且连生存和安全等基本权利也不能保障。所以各级党委和政府既要尊重和保障广大人民群众政治上的民主权利，又要保证他们的生存和安全的基本权利，带领他们共同富裕。赋予各级政府完整的司法权，使之成为在党委的领导下，在人大的监督支持下，完整的、负责的、权威的人民政府，是保证上述三项目标得以实现的根本策略。

四、走出“党政分开”的误区，实现党的核心领导和行政权中心地位的有机统一

中国共产党是当今中国的执政党，是全社会各个层次和各个领域的领导核心。推进中国的政治体制改革，不能离开和回避党的核心领导问题，只有达到党的核心领导和行政权中心地位的有机统一，才有改革的成功。

1、共产党不可替代的历史地位

二十一世纪的中国不能没有共产党，也没有其他任何政治组织能够替代共产党的核心领导地位。

第一，党的坚强领导是国家统一、民族团结的前提。中国共产党是毛泽东等老一辈无产阶级革命家历尽千辛万苦缔造起来的,由无数党员抛头颅洒热血才取得执政地位。党执政以后，虽然犯过左的和右的错误，但总的主流是好的，曾经为国家民族谋取的利益古今中外罕见。现阶段部分党员领导干部在搞腐败，败坏党的形象，损害党的肌体，但是，他们只占党员总数不到５%，还有95%的党员在思考,在奉献。就是在各级领导机关中，腐败分子占党员总数的比例也不会超过10%，绝大多数机关党员干部是好的，他们同样对腐败现象深恶痛绝。党的影响特别是以毛泽东为代表的老一辈无产阶级革命家的影响深深印在人民心中，党的组织还具有无限的潜力。如果我们现在丢掉党的领导这一条，实行多党制，则很可能给一些腐败分子和民族分裂分子钻空子，使腐败分子侵吞的财产合法化，使民族分裂分子有机可乘，使国家陷入内乱和战争的深渊，人民重新回到贫困和饥饿的状态中挣扎。在现阶段，只有共产党才能维护国家的统一和民族的团结。

第二，党的坚强领导是地方安宁与发展的基础。我国幅员辽阔，人口众多，生产力发展不平衡，经济水平和个体素质差异很大。一部分地方还相当落后，一部分群众的温饱问题还没有解决。在这种复杂的情况下，中国共产党曾经奇迹般地维护了社会的稳定和人民的安宁。近年来，有些经济落后的地方成为邪恶势力的天下，经济发达的地方成了阔佬们的天下，在他们的淫威之下，地方不会安宁，普通老百姓没有民主自由和幸福可言。原因之一就在于这些地方已经没有了共产党的领导。实践证明，在这些地方，通过上级共产党的支持，本地党组织的振作，对邪恶势力重拳出击之后，能够迅速还老百姓一个安宁。

第三，党的坚强领导是思想道德建设的需要。精神的力量是伟大、无穷的，一个国家和民族要有一种精神。民族精神的培养和训练要以思想道德建设为基础。而我们国家的思想道德建设，必须要有一大批先进分子去作前锋，做表率，必须要有良好的组织领导，只有共产党员个人和党的各级组织才能起到这个作用。

第四，党的坚强领导是改革成功的组织保证。这一点已被二十多年的改革实践所证明，是全国全世界有目共睹的。

3、用法律程序实现党的核心领导和行政权中心地位的有机统一。

共产党作为中国的执政党，党政无法分开，也不能分开。各级班子的矛盾，特别是“党政一把手”的矛盾，理论根源就在“党政分开”。不仅不能搞“党政分开”，而且必须实行党的核心领导和行政权的中心地位的有机统一。统一的具体方式就是各级党的书记要从现实的实际上的一把手变成名正言顺的法律上的最高行政首长。书记的职权和党委的职权作相应调整：司法权、监督权由原来的直接管理改为间接管理，但人事权和财政权要在完善监督、强化约束的前提下，实行直接管理，以形成最高行政权的中心地位。

五、四权共济

基于上述分析，要从根本上解决人民群众迫切要求解决的问题，完善现行政治体制，关键是国家权力该分开的要彻底分开，该集中的要坚决集中──人民代表大会必须直接掌握监督权，人民政府必须掌握完整的司法权。只有人大直接掌握监督权，才能发挥群众监督和权力监督的威力，才能维护法的尊严，以及经常地、彻底地挖出政府内部的腐败分子和无所作为的平庸分子，保证政府机器廉洁高效运转；只有政府掌握完整的司法权，并把这项权力延伸到最基层，才能保证人民政府及时地、准确地打击各种违法犯罪分子，保持全社会的稳定与安宁。结合人大已有的立法权和政府已有的行政权，便形成了四权共济的政治体制。

从理论上分析，四权共济是一种以人民代表大会制为根本政治制度的政治体制。她把国家权力分解成立法、行政、司法和监督共四项。立法权和监督权由人大直接掌握，行政权和司法权由政府行使，通过人大行使立法权，使其它三项权力有法可依，通过政府行使行政权，组织引导人民进行各项事业；通过政府直接行使司法权保证行政权令必行，禁必止；用行政权引导大多数群众遵纪守法，保证司法权的畅通无阻；通过人大直接行使监督权保证行政权和司法权只能依法行权，不能以权代法，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。四权共济的实质就是通过国家权力的科学分解和最优组合，使国家权力既不过份集中，实现相互约束；也不过份分散，实现相互支持；使整个国家机器始终处于良性运转状态，从而达到长期稳定和协调发展的目的。

四权共济政体是我国政治体制改革的理性选择，四权共济政体在理论上能够吸收一般国家学说、政权理论的先进成果，准确地维护马克思主义、毛泽东思想和邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论的基本原理，在实践中能够代表广大人民群众的根本利益和共同愿望，在整个社会的各级政权乃至企事业单位建立一种公正合理的社会骨架，能够解决人民群众迫切要求解决的问题，推动社会进步。在这个政体中，人大是名符其实的最高权力机关，人民政府是完整的、负责的、权威的人民政府，共产党的核心领导地位从体制上得到确认和保证。