四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》），将完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责作为一项重要的改革任务。主任检察官办案责任制改革是我国当前检察办案组织改革的重要内容之一，自2013年12月最高人民检察院发布《检察官办案责任制改革试点方案》（下称改革试点方案）以来，主任检察官制度改革试点工作已经取得了阶段性成效。根据四中全会精神，应当总结实践经验，按照司法规律的要求，逐步完善这项制度。

一、改革的背景

传统上检察机关的办案机制为“三级审批制”，即由“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。该办案方式，区分承办、审核与决定三个环节，以层层审批、依上命下从的机制办理案件。在一段时间以来，这种办案机制对保证案件的办理质量发挥了积极作用。

但近年来，随着法治化程度的不断提升和对司法规律认识的深化，“三级审批制”办案机制的缺陷也日益明显：其一，行政化色彩过于浓厚，与司法规律不相符；其二，会导致检察官的责任心、荣誉感不强，不利于检察官的职业化建设；其三，会造成检察人力资源的浪费；其四，无法明确办案的具体主体，进而无法明确责任主体。这造成了实践中无论是否有必要都倾向于提交检察长或者检委会决定，有时甚至是为了规避办案责任。而实践中追究承办检察官办案责任的做法被认为是权责利不统一的体现，也引起理论上的质疑。

正是基于对传统办案机制的反思，最高人民检察院通过前期调研、论证，总结以往改革经验，提出了“主任检察官办案责任制”这一改革举措。一些地方检察院也从自身实际情况出发做了有益探索。

二、改革实践

所谓主任检察官制度，是指主任检察官与多名检察官等组成的办案组在检察长及检委会领导下，对授权范围内的案件依法独立行使决定权并承担相应办案责任的制度。这种改革主要依托于检察官办案组。就当前的改革实践来看，主任检察官办案组通常是由主任检察官、检察官、检察官助理和书记员组成。检察官经过严格选任，负责具体案件的办理。主任检察官的选任则有更高的要求，一般都是由在业务上有长期经验的资深检察官或业务骨干担当。

根据有关规定和各地的探索情况，主任检察官办案责任制改革的主要内容大致如下：（1）主任检察官的权限。在办案权限方面，除了法律明确规定必须由检察长（检委会）行使的职权外，其他事项的权限由以主任检察官为责任主体的办案组织行使。（2）主任检察官与检察长的关系。主任检察官必须接受检察长的领导。检察长（分管副检察长）有权改变或者部分改变主任检察官的决定。（3）主任检察官与部门负责人的关系。部门负责人的主要职能集中在三个方面，即审核案件、办理案件以及行政管理。对于行政管理，部门负责人所在部门的所有人员都有服从的义务。而对于检察业务活动，部门负责人虽然仍有审核的权限，但是其没有改变主任检察官决定的权力，当意见不一致时，由分管副检察长负责作出决定。（4）主任检察官与办案组成员之间的关系。主任检察官是办案组织的负责人，既要亲自办案，也要指导办案组织其他成员办案，并对整个办案组织处理的案件负责。办案组织中的检察官和其他辅助人员必须接受主任检察官的领导。主任检察官的职责主要体现为三个方面即指导、召集会议以及作出决定。在案件办理方面，主任检察官对自己及下属承办的部分案件具有决定权。（5）办案责任的划分。一般遵循权责一致原则，谁作出决定，谁承担责任。但是对于检察长（检委会）决定的事项则需要区分事实问题与法律问题，一般情况下，由主任检察官对事实问题担责，检察长（检委会）对法律问题担责。

三、改革的意义

探索实行主任检察官制度的积极意义主要体现在以下几个方面：

一是有助于实现检察权的合理运行。现有检察权“三级审批制”的运行方式更多地体现出浓重的行政化色彩，主任检察官办案责任制的创设很好地解决了这一问题。作为检察机关执法办案新的基本单元——主任检察官办案组，打破了以往在业务上受检察系统内设机构科、处、局长等行政化审批模式，主任检察官在授权范围内，可以独立决断办案组所承办的所有案件，组内的承办检察官对于案件的处理意见也占有很大权重，检察官办案的独立性明显增强。该改革思路实现了案件办理的扁平化与专业化，进一步理顺了主任检察官办案组与内部领导的关系。在该办案责任制下，经检察长授权，主任检察官和他所带领的办案组享有一般案件的定案权；疑难、重大（包括上级交办、督办及专案等）复杂的案件，则由分管副检察长、检察长和检察委员会决定，主任检察官享有建议权。应当说，这种各司其职的改革思路理顺了检察权的运行机制。因此，主任检察官制度对于实现检察办案的去行政化，保证检察权的合理运转具有很强的现实价值和实践意义。

二是有助于检察官队伍的建设。《决定》指出，要推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。当前，主任检察官办案责任制的改革正是加快检察队伍建设的有力举措。按照改革试点方向，主任检察官在检察长的授权范围内行使检察权，负责具体案件的办理。应当说，这种改革最大限度地突出检察官的办案主体地位，赋予了他们更多的权力，使他们可以依法独立思考和判断，把办案和定案有机结合起来，不仅调动了办案人员的积极性和工作热情，为优秀检察人员的培养提供了发展的舞台和畅通的路径，也可以吸引大批优秀人才充实检察官队伍，这对推动检察官队伍的正规化、专业化、职业化建设具有重要意义。

三是有助于明确办案的责任主体。主任检察官办案责任制改革的一大初衷即在于明确办案的责任主体。按照试点改革方案，主任检察官获得了对特定案件的处理决定权，根据权责的统一性，主任检察官要承担起对其决定案件的办案责任；对于由检察长或者检委会决定的案件，主任检察官要对事实问题承担办案责任。由此可见，主任检察官办案责任制改革在界定好权力主体的基础上也科学划定了办案的责任主体，实现了权责的统一，有利于增强检察官的办案责任心，促使其更尽职审慎，从而保障办案质量。

四、改革中应当注意的问题

根据四中全会精神，应当进一步完善主任检察官办案责任制，切实落实谁办案谁负责。完善并推行主任检察官办案责任制，必须准确理解主任检察官制度创设的根本目的以及主任检察官的根本职责，防止主任检察官制度行政化色彩与官僚化倾向的“回潮”。为此，完善主任检察官办案责任制需注意以下问题：

首先，必须明确主任检察官并不是一级行政领导，其主要职能体现在执法办案上。应当避免和纠正对主任检察官定位和价值的错误理解，不能出现将科室负责人转换成主任检察官的“还魂”做法，不能将部门负责人与主任检察官高度重合。借鉴域外经验并结合司法工作特点，改革的最终方向应当是实现每个检察官都能在一定的条件下独立办案、独立负责。从各地改革实践看，一些地方实行“一人双职”（既担任主任检察官、又是部门负责人），行政管理的思维向司法办案渗透的影响难以避免，检察办案行政化色彩依然浓厚。还有一些地方主任检察官均为部门副职，正职负责人依旧保留行政官性质，报告、请示仍难避免，主任检察官的独立决定权受到掣肘。因此，完善主任检察官办案责任制应着重考虑去官僚化，实现行政岗和业务岗分类管理。

其次，应当正确认识检察长和主任检察官之间的关系。主任检察官办案责任制改革并不是废除检察长的领导，而是合理地界定检察长和主任检察官之间的权力界限。按照现在的改革试点方案，检察长仍然有权改变主任检察官的决定。但是在主任检察官办案责任制改革背景下，检察长改革变主任检察官决定的方式和机制应当改变。否则，改革的初衷将无法达成。具体而言，应当构建检察长领导和主任检察官独立决定相协调统一的机制。这实际上涉及独立办案与检察一体的关系问题。在这方面，有域外经验可资借鉴。例如，在日本，检察长行使领导权必须与检察官的独立性相协调，主要是运用审查、劝告、承认的方式来行使领导权。当然，检察长也可以行使职务收取权或者职务转移权，将案件收交自己办理或者转交其他检察官办理。实际上，无论上述何种方式，在保证检察长领导权的同时也保证了办案检察官的独立性。在当前不断推进主任检察官办案责任制改革的背景下，我们也应当对此予以充分关注，探索实现检察长领导和主任检察官独立之间有机统一的制度机制。

其三，应当结合不同检察业务的特点，实现多元化的检察官办案责任制。检察权的内容具有多样性、多质性，对所有检察业务不宜采用单一模式的检察官办案责任制。应当细致研究不同检察业务的特点和要求，在探索试行的基础上，适度建立多元化的检察官办案责任制。