政策性银行是利用市场效率,更好实现非完全商业性目的，弥补财政资金的不足和低效率。当前，政策性和商业性业务的混淆，制约了政策性银行更好地发挥其功能。

1994年以前，四大专业银行大量从事半商业性、半政策性业务。银行成了财政的提款机，累积了大量不良贷款，政策支持效果却并不理想。当项目经营成功时，商业银行就将其归为商业性业务，获得商业利润；当项目经营不成功，就归为政策性因素，寻找财政支持。

真正的政策性任务缺乏财力支持。据人行2002年对改革开放以来国有商业银行不良贷款成因及构成的调查，在国有商业银行不良贷款中，仅有20%是由于国有银行自身信贷经营不善造成的，80%是由于各级政府干预（30%）、对国有企业信贷支持（30%）、法律环境（10%）、政府产业结构调整（10%）等原因造成的。1994年国家推动政企分开改革，“将商业银行办成真正的银行”，开始剥离四大专业银行的政策性业务，成立三大政策性银行。政策性银行成立以来，在支持国民经济瓶颈部门和薄弱领域发展、逆周期调节经济运行等方面，较好地完成了预定目标。

但近些年，又开始出现政策性和商业性业务混淆的局面。政策性银行为了实现商业可持续性，纷纷加大商业性业务比重，与商业银行产生不公平竞争，甚至政策性银行之间也相互竞争。2008年面对美国金融危机，在四万亿政策刺激下，我国商业性银行巨量放贷，大量投放在地方融资平台、房地产、过剩产能等相关领域。这不仅加剧了商业银行的期限错配，而且导致了商业银行的监管指标迅速恶化，在我国加强风险管理的背景下，积极推动业务的表外化，滋生了庞大的影子银行体系，给未来的金融风险埋下隐患。为了实现特定政策目标，我国不得不要求商业性金融机构从事部分“三农”、“小微”、“重大基础项目”及边远地区基本金融服务等政策性业务。至此，1994年金融改革之前银行体系的问题又有所抬头。虽然我国投入大量财政资金，但“三农”领域、小微企业并没有享受到实际益处，财政支持分散且杠杆作用小，融资难融资贵仍普遍存在。具有长期战略意义的重大项目，也缺乏足够的资金支持。

总之，政策性和商业性业务的混淆，已严重制约了政策性银行功能的发挥。我国有必要尽快分离政策性和商业性业务，并理顺政策性银行商业化运行的体制机制，以更好地发挥政策性银行支持经济平稳运行和战略转型的工具作用。

政策性银行改革的基本思路

经过资源整合和体制机制改造，我国可建立起强大的，介于财政、商业性金融体系之间的，多方共赢的政策性金融体系，为我国的宏观管理提供额外的灵活工具，便利实现经济转型和国家政策目标。我国还可以将商业银行从政策性任务中解放出来，更有能力、更有效率的为实体经济服务。

我国的政策性银行改革可采取以下基本思路：

政策性和商业性相分离。政策性银行只从事政策性业务批发管理，商业性银行只从事商业化业务，但两者可以在分离的基础上相互合作。横向上，通过剥离、置换等方式，分离现有政策性银行、商业银行的政策性和商业性业务。纵向上，通过资金“低进低出”的“批发——零售”商业模式，分离政策性业务的政策性和商业性成分，实现政策性银行和商业性银行的共赢。承接零售业务的机构，宜限定在现有金融机构范围之内，不宜委托地方政府（或其融资平台），也不宜临时构建平台公司进行二次批发。这将有助于避免政策性银行在业务操作过程中，过度介入商业性领域，与商业机构产生不公平竞争。同时，也尽可能利用现有商业机构的风险管理能力和商业运作效率，实现共赢。

利益协调和经营活动相分离。通过三方均衡的公司治理机制设计，由国家、社会和银行三方共同确定政策性银行的使命、政策目标和年度规模等，保证使命的神圣性，政策目标的连续性和必要灵活性，年度规模的适当性。政策性银行专注于政策目标的实现效率（完成特定政策目标量下的成本最小、风险最小），重点在于模式创新，包括合理有效的筛选机制设计，引入融资担保、保险等杠杆化资金使用方式，通过合理的用款机制设计，实现资金使用和机制改革相结合，甚至对部分政策性业务，也可采取补贴等方式。政策性银行实现政策目标效率的考核，应以整体效率基础，在具体业务领域应有必要的灵活性。

政策支持和行业监管相分离。政策性银行政策性，仅体现在事先确定的、有限的政策扶持，包括国家对其市场化融资提供担保，如国家信用支持发债、特定低成本资金的筹集，税收减免、红利返还等政策，以及经营目标确定的非赢利性等方面，不再针对具体业务寻求额外财政补贴，也不在具体业务经营过程中寻求“例外”原则。政策性银行的日常经营活动，应接受金融监管部门统一的行业管理，遵循市场效率原则。

具体政策建议

当前，我国可以国开行为试点，通过剥离、改造、重构、置换，建立国家、社会、银行共赢的、统一的批发性政策银行体系。

1.剥离国开集团的商业性部门。可将国开集团下的商业性部门（国开金融、国开证券、国银金融租赁、中非发展基金及村镇银行），在股权和业务上完全剥离，根据业务性质交由不同部门（中民投、汇金）持有和经营，或者在市场进行转让。

2.改造国开行的公司治理机制。国开行由财政部独资设立，并创设特殊董事会。董事会确定政策性银行每年具体的政策性目标、业务规模等，并负责任命、考核经营班子完成政策性目标的效率。董事会由政府委派董事、银行内部董事及社会独立董事组成，各成员可各占三分之一左右。其中，社会独立董事的产生，应制定专门的资格要求和选择程序，并向社会充分披露，逐年更换。

3.重构国开行的商业模式，转向批发管理。国开行仅与金融机构开展资金的批发、再担保等资产业务，利用国家担保，积极探索多种市场化的低成本融资方式。国开行现有的零售业务（包括与地方政府、融资平台及各种中介组织的合作），以拍卖等形式，转由商业性金融机构持有并管理。

4.置换现有商业银行的政策性业务。通过提供低成本资金、补贴等方式，将现有商业银行政策性业务转化为商业性项目。可将财政在央行的部分国库存款，以略高于国债利率的成本转借给国开行，并用于置换现有商业银行的政策性业务。可根据实际需要，采取多种转换方式，如直接提供低成本资金置换，为部分政策性业务提供补贴，提供融资担保等。

5.重新确定政策性银行的当年新增业务规模，为经济平稳、战略转型提供增量政策金融支持。未来可考虑将进出口银行、农业发展银行吸收进该模式，并在该模式下调整政策目标，引入政策性再担保、再保险等金融形式。在实践成熟后，出台政策性银行法律，固化该模式。