十八届四中全会《决定》针对中央、省、县市三个层级的事权问题分别进行类型化表述，这表明“强国-虚省-实县市”的央地关系改革策略在顶层设计层面的确立。

强国：中央主导原则的确立

首先，规划——中央决策。基于中央集权型单一制的结构形式，我国事权划分以及支出责任匹配的改革必然需要中央层面的顶层设计。“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，说明中央对于相关改革已经走出了实质性的一步，即改革目标的确立。由是观之，从目标到方式再到方案，在改革规划的层面，均将以中央决策为基本依托。

其次，过程——中央领衔。一是充分反映全国各地在当前事权配置体制运行过程中呈现出的问题及其一般规律，并集合全国顶尖学者进行针对性的研究，最终提出顶层制度设计方案；二是借助单一制下中央对于地方的传统优位与权威，通过行政管理乃至执政党内部的科层体制，获得较高的实施效率和实现效果；三是由于重要立法事项实行中央保留，故相关改革能够及时和全面地得到中央立法的基础支持，法制保障程度较高；四是地方作为中央和地方行政体制改革的配合者，承担的改革责任风险较小，更能放开手脚聚焦改革的实施。

最后，技术——剩余事权由中央决定。剩余事权是指在中央事权、地方事权和共同事权之外无法通过既有的法律规范或法律原则确定归属的事权。由于中央与地方的事权划分本身即由中央主导，则“遗漏事项”的二次划分亦由中央来判断，此亦有丰富的域外制度参照。

虚省：统筹协调功能的强化

省级政府事权的富集已经成为制约央地关系发展的“瓶颈”：对上削弱中央宏观调控的能力和效果，不利于全国统筹；对下限缩市县的权能空间，截留相当一部分中央下达的政策与财政资源，束缚地方发展动能的释放；对省级地方自身，财权上收与事权下放效应的化合与冗余效应已成为严重的负担。故《决定》将省级事权限定为“统筹协调”。

在纵向上，省级政府应成为中央与地方的联系枢纽。对中央下达的法规、政策以及相关资源须合理、有效地传达基层地方，在确保资源配置效率的同时避免“镜像立法”和“奶酪效应”的产生；对基层地方的资源诉求、改革成就和发展经验，省级地方应及时、全面上传中央，确保中央政策的科学化。

在横向上，若将《决定》中的“区域”理解为“省内”，则省级政府将面向其所属各县市行使协调资源、统筹市场、均衡发展、解决纠纷之责；若理解为跨省界的区域系统，省级政府则应引领所属县市全面参与所在经济区域的协调发展格局，共同为区域一体化良性局面的建构而充分贡献地方性优势。

由此，应关注公共服务均等化问题。一是资源的均等化，不同地方的公共服务提供效果存在差异，首要因素是公共服务背后作为基础支撑的资源要素的差异，不同的资源类型间又存在彼此转化的可能性。二是制度的均等化，公共服务的提供均以法律制度作为准则，制度的差异化势必将导致公共服务的差异化。三是均等化的理念，很多地方在具体的公共服务提供模式上遵循差异化思路，人为造成异地居民所享有的公共服务的不平等，这种思路在《决定》框架下已无存在空间。四是主观能动性的发挥，既重视问题的积极解决，更强调对潜在的非均等化倾向的觉察及预防。五是以公共服务社会化作为实现均等化的重要路径，针对政府社会服务职能的过载状态，下放权力既可减轻政府权力负担，也可调动非政府组织的社会资源。

总之，《决定》对省级政府职能的表述侧重权力的协调与整合，体现出省级政府权力虚化导向。我国传统的“中央-省-基层地方”三层权力格局呈现枣核型特征，而《决定》对权力纵向配置的修正将促进事权由中间位阶的省级向中央和基层地方分流，在提升中央宏观调控能力的同时，调动基层地方的改革积极性，最终促成沙漏型格局的确立。

实县市：基层发展能动性的释放

长期以来，绝大多数基层县市都面临上级地方较为严格的管控，不利于改革积极性的调动。对此，《决定》将“放权”作为县市权能改革问题的主旋律。

一是释放基层地方立法权。目前，除直辖市外，具有立法权的市仅限于较大的市，而县一级的立法权则局限于120个民族自治县，且以自治法规为唯一立法形式。《决定》提出“依法赋予设区的市地方立法权”，除少数未设区的地级市外，极大调动了地方立法的发展动力；县级立法权虽未作扩充，但基于省管县和市代县的现行体制，几乎所有县均可更为便捷地得到上级地方立法的“越级关怀”，间接享受到地方立法权释放的红利。

二是释放基层地方执法权。“强化市县政府执行职责”中的“执行”应理解为宽泛意义上的“行政权”，故《决定》倡导的其实是与行政权下放趋势相呼应的地方行政改革新格局。长期以来，许多重要行政权的高置使得基层地方在各方面建设的推进过程中处处受限，“强化”逻辑的提出不仅意味着着事权下沉趋势明朗化，更与省级事权的分流改革相呼应——基层地方将成为省级事权转移的主要受体。可预期，市县一级将成为未来国家推动改革深化的重要抓手。

立法保障改革

一是立法引领改革。虽然目前的央地关系改革主要以政策手段推进，但这并不意味着立法引领央地事权关系改革地位的动摇。在政策实施之后再谋求法律化的进路实际上是一种借由确保法律同客观实践的高度契合性而向实质法治化“致敬”的方式，立法对央地事权关系改革的引领作用毋庸置疑。

二是立法规范改革。当前改革重点为如何在政策“铁板”中为法律植入开辟足够的制度空间，以促进“政策全能主义”向“法治中心主义”的历史转变。基本逻辑进路即“政策顶层设计→中央立法的跟进与确认（原则、规则、实体、程序与责任的法治化）→基层政策的配合性实施”。可见，立法在央地事权关系改革推进的过程中实际扮演着承上启下的支点角色，并以此确保改革进程的规范化实现。

三是立法确认改革。其意义有四。一是对改革经验的教训的反思；二是作为改革后央地关系动态均衡的规范依据；三是为将来新调整、新布局提供基础和样本；四是促进改革最终向法治化目标的回归。具体的确认方式包括宪法以原则性条款的方式进行抽象规定，专门法律则针对事权、财权和支出责任的划分与匹配问题具体规制。

郑毅，中央民族大学法学院讲师，法治政府与地方制度研究中心助理研究员，法学博士。

来源：《民主与法制时报》2014年11月24日第09版。