各位老师，各位领导，各位同学，大家好！下面我就依法执政和依法行政的关系，以及依法执政的具体保障，实现依法行政、走向行政法治谈几点自己的认识。

依法执政是党的执政方式，执政理念；而依法行政是政府活动的基本方式，基本原则。两者之间既有紧密联系，又有明显区分。依法执政是对执政党提出的一个要求，而依法行政是对政府行政机关提出的要求。在我国，由于共产党是执政党，共产党员在行政机关中占多数，所以要实现依法执政，必须强调行政机关依法行政，依法行政是依法执政的一个实现方式或者是实现途径。另外一方面，依法行政又是依法执政的保障。因为在我们600多万公务员队伍中，有相当一部分都是在执法第一线，大都是在政府部门，他们能否率先垂范依法行政，直接决定着我们依法执政能否实现。所以，首先要在政府系统强调依法行政，这样才能够实现依法执政方式的转变。政府如何做到依法执政，我想至少有以下五个方面的问题需要我们重视。

第一，政府官员的个人素质和观念问题。党如何实现依法执政，可以有几种方式，但其中最主要的一个方式是将党的思想、路线、主张，转化为政权机关的法律、法规、规章，保证党员在政权机关行使权利，严格依照法律办事。在这个过程中，干部是决定因素。如果没有一支素质高、法律意识强、执法能力强的公务员队伍，那么所有的这些依法执政的理念、方式都可能化为泡影。

经过20多年的普法教育，我们公务人员个人法律素质和修养都得到了较大的提升。但是也出现了三大失衡现象。第一个失衡就是上级官员的法律意识强，下级官员的法律意识淡。上级官员的法律意识要和下级官员的法律意识同步加强，结合起来，才能够保证整个法制系统运转的协调。第二个失衡是干部的权力意识强，责任意识差。虽然我们普了很多法，很多官员也掌握了很多法律，但是我感觉很多官员所理解的法律，侧重的是法律中赋予他们的一些权力，对法律中确立的责任和义务理解是不够的，是有欠缺的，尤其是基层的执法人员，在这方面的意识可能更差。第三种失衡，是公众的法律观念、意识和官员的法律意识的巨大失衡。在我所接触的很多案件和事例中，我发现公众的法律意识在某些方面超过官员。所以我们要继续进行普法，这也只有政府才能够推动。

第二方面的问题是机构和职能的问题。共产党虽然是执政党，但毕竟不是站在前台，也就是说，执政主要力量来源于政府，来源于政府各个机构，站在台前一线的政府官员、政府机构，他们表现如何，职能是否恰当，机构是否合理，都直接影响着执政效果。但是，经过从上世纪80年代以来的五次政府机构改革，我们的政府机构仍然存在很多问题，改革的效果并不明显，人员依然膨胀，机构依然很多，职能依然交叉、重叠，权限之间的冲突依然存在。

我个人认为，下一步的机构改革、政府职能的转变，必须考虑如何使政府机构职能法定化。政府机构的职能来源于多个方面，但是最后都是由一个内部文件加以确定的，这就是“三定方案”。三定方案既不是法律，也不是法规，它只是党和行政系统内部的一个文件，这与我们行政机关依法行使职权，职权法定、职能法定的要求是不相适应的。所以要解决政府机构职能的转变，实现政府职能的法定化，必须尽快制定行政组织法。运用法律的方式赋予政府相应的职权，保证其在法定的权限范围内行使权力。职能的转变实际上非常艰难。多年来，政府职能转变工作一直进行，然而收效甚微，如果要实现真正意义上的职能转变，必须釜底抽薪，解决政府职能的根本性问题，就是取消法律未曾赋予行政机关的一些权力，改变法律曾经赋予的一些不适当的权力。与此同时，还需要警惕政府职能的肆意扩张。《行政许可法》就是一个非常好的例子，许可法砍掉了很多行政机关的职能，仅国务院一级就取消了2000余项审批事项，但是行政机关的行政效率是否因此而提高了呢？政府职能是否随之发生了彻底转变呢？我想谁也不好回答这个问题。所以说解决政府职能转变的问题，恐怕不是一两个法律能解决的，必须实施彻底改革。

第三个问题是立法和执法问题。这几年我们的立法成效显著，但是，立法质量和数量是否同步增长，立法的效果和执法效果是否同步发展呢？这也要打上一个问号。由于体制上、程序上等各方面的限制，立法还需要进一步完善。我个人感触最深的是，立法中的部门利益非常严重。完善立法的当务之急是解决立法的民主化、公开化问题，保证人民的参与，保证立法的中立态度。也就是说，凡是涉及部门行业利益的法律，都应该交给人大，或者是专家起草，交给一个与本部门的利益没有关系的主体去起草。否则的话，立法永远摆脱不了部门利益，永远摆脱不了对部门权力的维护。另外，我们还应该处理好制定新法和修改旧法的关系。立法机关在加紧制定新法的同时，还应尽快修改那些远远脱离社会实际、在计划经济时代出台的法律法规。

依法行政过程中，与立法问题相比，执法问题可能更为突出。尽管我们制定了大量的维护社会秩序，保证市场监管，保证公共利益的法律，但很多都被束之高阁，难以得到有效执行。现在强调党的依法执政，那么如何保证执法呢？除了保证我们执法队伍中的党员严格按照党的路线方针办事之外，最重要的一个方面，就是党应当在具体的执法活动中保证执法机关独立公正地行使执法权力，不要过多去干预，不要以党代政。

第四个问题是激励和责任问题。现在很多地方官员只追求GDP的现象非常普遍，最重要的原因是我们的激励机制存在某种扭曲，政绩考核机制出了问题。由于我们并不重视官员在实施法律方面的政绩，造成许多地方官员只唯上，追求形式主义，甚至是铺张浪费，跑官卖官这一系列的违法现象。很多地方出现了走马灯式地调动更换官员的现象。频繁地调动怎么可能对地方的经济、社会、文化各个方面的发展负责任呢？怎么能保证法律在当地的有效实施呢？所以地方官员的任期需要严格掌握。

第五，依法执政需要注意规范公权力行为，减少官民冲突，疏通各类救济渠道，为构建和谐社会创造良好的法制环境。现在很多信访问题本来应该在地方得到有效的解决，但由于地方法律救济途径不畅通或者不被公众信任，导致许多矛盾上交，集中到了北京。要解决这类问题，必须尽快疏通各级各类的救济渠道，解决基层的矛盾和冲突，为构建和谐社会创造良好的条件。

李林研究员点评：

马怀德教授就依法执政和依法行政这个主题发表了自己的一系列精彩的观点，他认为依法行政是依法执政的一个实现方式，依法行政又是依法执政的保障，并从行政法学的角度深入探讨了依法执政的问题，使我们对依法执政在操作和具体的实施方面有了更进一步的认识。马教授还针对我们国家行政法制中存在的问题，从五个方面提出了自己的真知灼见。我认为，这些问题都是很重要的，比如说，从法制观念方面讲了三大失衡现象；从机构和职能方面使我们理解了依法执政和依法行政在具体操作层面上是一种什么样的关系等等。

提问与回答

听众：刚才提到法律立法效力时，马教授谈到了执法问题，我们目前有法不依、执法不严的现状，主要原因是我们立法质量的缺陷，是我们各级、各类机构的公务员执法的意识不强，还是这两种情况兼而有之？请马怀德教授作些解释。

马怀德：执法不严的原因是复杂的，既有立法质量不高的原因，也有公务员的法制观念不强的原因，还有我们官员的选拔考核制度的原因。当然最重要的，我认为是执法体制和监督的问题。由于我们的执法体制还没有完全理顺，我们的官员在对地方经济负责的同时，还要严格执法，实际上存在着矛盾的。因此要解决法律实施的问题，保证严格执法，要做很多方面改革和动很多方面的手术。

听众：刚才听了马怀德老师关于依法行政方面的问题，谈到公务员的法律意识不高，我想是不是跟他们选拔方面也有关系。因为公务员选拔，很多职务要求是党员。而我认为一些职务并非只有党员才能胜任，很多非党员也能胜任，通过这种设置不平等的门槛选拔公务员，他们的法律意识，至少在平等方面的意识是不是很缺失？

马怀德：那位女同学提出了公务员的法律意识和公务员选拔问题，我认为公务员现在的选拔制度逐步在走向规范化，有些部门要求必须有党员身份才能进入公务员队伍，这些公务员部门的要求可能也有一定道理，但关键不在于你是否是党员，而在于公务人员是否有一定的法律意识和素养，否则你怎么去执法，去实施法律呢？