2014年中共十八届四中全会提出优化司法职权配置，探索设立跨行政区划的人民法院，尽快设立最高人民法院巡回法庭。探索设立跨行政区划的法院触及司法体制改革的核心，有利于解决司法地方化。

在一些跨市区、省区案件的审理和执行过程中，地方保护主义往往以维护当地社会稳定、优化经济环境为名，限制法院对涉及当地企业案件的审判和执行，要求法院保护涉案企业的利益，从而干预法院的公平审判。司法地方化的根源是目前地方法院的人、财、物都主要由地方党委及政府决定，在这种体制下，法院很难摆脱地方的管控，与地方企业也有利益上的关联。设立跨行政区划的法院旨在将法院脱离地方，从而使得案件的审判更为独立，有利于司法公正。设立最高人民法院巡回法庭，负责审判跨省、直辖市、自治区的重大二审上诉案件，在一定程度上能摆脱地方保护主义的干扰，依法独立、公正地审判，能够发现并纠正一审中可能发生的因地方保护主义而造成的错误判决。

巡回法庭的设立是优化中国司法职权配置的第一步，对达到完善依法治国的目标具有重要意义。笔者以为，在设计巡回法庭与法官任免的制度过程中，可以充分借鉴美国联邦上诉法院的成功经验，结合中国实际情况，加快推进。

美国联邦上诉法院的功能与历史

美国的司法部门分为两个既平行又交叉的法院系统，即联邦法院系统和州法院系统。因为美国联邦宪法基于联邦制，其核心原则是中央政府和州政府之间分享权力，互相独立。联邦宪法明文赋予联邦政府一定的权力，其余权力归属五十个州的州政府。例如联邦政府有外交、军事与国际贸易方面的权力，而州政府有教育、警察与医疗的权力。由于美国各州的建立早于美国国家独立，各州早有各自的州宪法，所以美国人民认为联邦政府的权力来源于州政府贡献出的权力，凡是在联邦宪法里没有明文规定的权力，都默许归属于各州政府与各州人民。联邦各级法院对于美国联邦宪法和其他联邦法律直接或间接规范的事务有管辖权，例如联邦证券法、反垄断法、知识产权法律等。州法院处理州宪法和其他不受联邦宪法与联邦法律规范的事务，比如大多数刑事案件，合同法，遗产，婚姻与教育的相关法律等。

美国联邦法院体系将全美50个州划分为94个联邦地区法院辖区，这94个辖区从属于12个联邦上诉法院辖区，每个辖区的联邦上诉法院（United States Courts of Appeals）负责审理从本辖区内的联邦地区法院上诉的案件，以及一些联邦机构（如美国环境保护署）申诉的案件。例如，总部位于旧金山的美国联邦第九上诉法院的司法辖区覆盖了美国西部所有的州，受理内华达州，爱达荷州，华盛顿州，亚利桑那州，蒙大拿州，阿拉斯加州，俄勒冈州，加利福尼亚州，和夏威夷州的案件。此外，联邦巡回上诉法院（Court of Appeals for the Federal Circuit）在全国拥有司法管辖权，不过其受理案件的依据不是地理区域，而是案件涉及的领域。比如专利法，尤其是美国专利商标局（PTO）的申诉和来自美国国际贸易委员会（ITC）的反倾销案件都是由这个法院审理的。近年来，涉及如华为，三一重工，中兴等中国企业的反倾销案件都是由美国国际贸易委员会初审，并上诉至联邦巡回上诉法院。2009年，中国通领集团不服美国国际贸易委员会对其生产的漏电保护断路器构成倾销以及侵犯美国专利这一决定，上诉至美国联邦上诉法院，经过345天的艰苦诉讼进程，2010年10月最终获得了胜利。

联邦地区法院是一审法院，其案件一般由一名法官主持审判并做出判决。因为联邦上诉法院是二审法院，则采用合议制，即由奇数名法官共同审理案件并做出判决。一般案件，联邦上诉法院的合议庭由3名法官组成，重要案件则有7人组成合议庭。联邦最高法院的合议庭则由9名大法官组成。联邦最高法院位于首都华盛顿，是美国惟一由联邦宪法直接设立的法院，负责审理联邦上诉法院的上诉案件，及各州最高法院的上诉案件（如果案件涉及联邦法律问题）。

在美国司法系统里，联邦上诉法院是最有影响力的法院。因为联邦上诉法院的一纸判决在覆盖人口数以百万计的地区树立先例，比如美国第九上诉辖区覆盖人口达6200万，占美国总人口20%。判决下达之后，在上诉辖区的所有联邦地区法院必须按照联邦上诉法院的先例来审理未来的案件。美国国会虽然有立法权，但是将晦涩复杂的法条应用在日常生活中的联邦上诉法院才是法律的诠释者，某种意义上也是对美国政策的执行者。此外，因为美国联邦最高法院每年选择听取的案件少于100件，联邦上诉法院的绝大多数裁决是联邦案法律的最终诠释。

理清中国巡回法庭与目前省级行政区划内高级人民法院关系

目前我国高级人民法院的主要任务是指导并监督本辖区内中级人民法院与基层法院的审判，审理不服中级人民法院判决的上诉案件。巡回法庭的级别是在高级法院之上，在最高人民法院之下呢？抑或与高级人民法院平行，各自负责不同类型案件的审理？如果是前一种情况，由于中国采用两审终审制，高级人民法院的裁决大多数情况下是终审（最高人民法院对死刑复核除外），那么新设立的巡回法庭就很可能无案可审。如果是后一种情况，那么区分高级人民法院与巡回法庭的案件类别至关重要。因为如果高级人民法院与巡回法庭的案件类别重合过多，则不仅浪费司法资源，而且给诉讼当事人选择上诉时带来困扰。目前高级人民法院不时地参与并指导中级人民法院的审判，这种做法削弱了两审终身制的意义，因为二审到达高级人民法院后，由于两级法院法官已在一审合议过案件，二审裁决基本会与中级人民法院相同。如果未来跨行政区域案件由中级人民法院上诉至巡回法庭，那么巡回法庭的判决对于高级人民法院是否有强制效力，即高级人民法院是否在未来判案中采纳巡回法庭的意见？在美国，联邦法院系统采用三级模式，包括负责一审的地区法院、中层的上诉法院和顶层的最高法院。三级模式并不等于三审终审制。联邦法院采用的是两审终审制，即诉讼当事人在地区法院一审败诉后只有权利向上诉法院提起一次上诉， 而且上诉法院必须受理。但是请求联邦最高法院复审就不是当事人的权利，而是最高法院的权力了。权利与权力，虽仅一字之差，但意义相去甚远。在前一种情况下，法院必须受理当事人的上诉；在后一种情况下，法院没有受理的义务，只有当法院认为必要而且每年的开庭期允许时才受理。当事人若想获得后一种上诉，必须得到最高法院的"上诉许可令"（Leave to Appeal）或者"调卷令"（Writ of Certiorari）。

中国巡回法庭的司法管辖权必须体现跨区域司法独立

美国联邦法院只对少部分案件有司法管辖权，大部分刑事与民事案件都是由州法院审理。美国联邦法院最核心的司法管辖权体现在其审理不同州的公民或企业之间的纠纷，被称为差异司法管辖权（Diversity Jurisdiction）。只要原告与被告来自不同的州，那么法律允许诉讼在联邦法院进行。由于州法院由地方财政拨款，州法官大部分是选举或州政府任免，如果在州法院进行诉讼，地方保护主义可能会使州法院偏袒一方，司法有失公正。中国设立的巡回法庭应明确界定巡回法庭的司法管辖权，如果设立巡回法庭的目的是摆脱司法地方化，那么美国的经验值得借鉴，巡回法庭对原告，被告来自不同省，直辖市或自治区的跨行政单位案件有专属管辖权，初级人民法院审理过程中也不应该征求本区域内高级人民法院的意见。

中国巡回法庭不宜"巡回"

法律的连贯性与一致性保障了司法公平公正，并且满足民众对法律稳定性的诉求。稳定且可依靠的法律解释与判决能帮助民众计划生活，有序地开展生产活动。这就要求法官对一定区域内老百姓的生活与企业的生产建设有一定的熟悉，并且法律的应用要反映出区域内的既定期待与风俗。倘若频繁地来往不同省级行政区而且不长期在一地审理案件，法官将无法充分了解当地法律、民众、社会经济之间的关系。因为巡回法庭法官的频繁更替，而对法律的解释必定产生差异，这样的不确定性会使诉讼当事人的合理预期落空，希望按照法律规章办事的老百姓也无从规划未来。

其实在美国，今天的联邦上诉法院可不是当年的巡回法院（Circuit Court）。当年的巡回法院由1789的法律系统法案　（Judiciary Act of 1789） 创立，每个巡回法院是由2位联邦最高法院大法官和联邦地区法院法官组成，实际上是一审法院，而非上诉法院。在创立头100年里，联邦最高法院的大法官"骑着马车巡回于全美各个地区审理诉讼".很多法官抱怨这种方式既费时-通常要半年多才能走完所需的地区，又低效--案件往往在巡回过程中已经被最高法院的一位大法官审理过，而后又被上诉到联邦最高法院来重新审理。但是由于当时的国会议员坚持这种马车上的巡回有益于法官和民众接触，所以国会坚持不修改这种做法。直到1869年国会通过法案，开始任命上诉法官，填补地区法官与最高法院大法官之间的空缺。1891的上诉巡回法院法案（Circuit Courts of Appeals Act）设立了当今人们熟知的上诉法院以后才终结了全国巡回制度，巡回法庭也在1911年寿终正寝。

保障巡回法庭的人事与财政独立于地方政府，巡回法官的薪酬与任免不受地方政府干扰

法院既没有军权，又不管钱袋子，往往被认为是行政、立法、司法三个分支里最弱小的一个。法官凭借其独立性与对法律的公正合理的诠释而赢得合法性与尊重，那么法官的独立性就要靠行政与立法两个分支来保障。目前法官由地方政府提名，经人大通过方可任职。这有可能造成法官在审判时过度依赖地方，自然而然认为自己就是地方的法官，而不是国家的法官。如果新设立的巡回法庭能超越省级单位，任命有经验的法官，相信能够缓解地方对巡回法庭的控制。

美国联邦法官的工作是铁饭碗。联邦法官由总统任命，需要通过联邦参议院同意。一旦通过，联邦法官是终身任期，直至法官主动辞职，被国会弹劾而被定罪，退休或身故。美国历史上仅有7位联邦法官因弹劾定罪而下台，因为弹劾通过需要众议院多数通过，然后参议院审判并以三分之二票数的定罪。为保障司法独立，免去联邦法官经济上的后顾之忧，美国宪法禁止国会减少联邦法官的薪水，所以联邦法官不必担心所做出的对政府的不利判决会影响自己日后的薪水。在法官收入问题上，截至2010年1月，联邦地区法官年薪174000美元，上诉法官年薪184500美元，最高法院联席大法官213900美元，最高法院首席大法官年薪223500美元。这样的工资收入与全美排名前50的律师事务所初级律师的工资收入相当，所以待遇问题饱受美国联邦法官的抱怨。

中国的地域差异大，经济发展不均衡，一些省份的城市需要中央财政补贴，巡回法庭统管后，工资不应该一刀切，需要根据各个地方实际情况区别对待，以免影响法官工作积极性。

美国第九巡回上诉法院的法官数量居全美第一，有29位全职法官。截至2013年4月，全美大约10%的联邦法官的席位空缺。全美总共有874个联邦法官席位，有85个岗位空缺，其中包括4个上诉哥伦比亚特区巡回区的空缺，该上诉法院的官员向来是争逐联邦最高法院大法官的有力竞争者。高空置率主要归咎于政治斗争，特别是参议院阻碍议事（Filibuster），共和党参议员阻挠，奥巴马作为民主党的总统，所提名的联邦法官往往无法得到该辖区的联邦参议员的支持，所以参议院不举行提名听证会。

结语：巡回法庭的设立体现依法治国，建设社会主义法治国家的目标。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到质疑，社会和谐稳定就难以保障。司法不公的一个原因在于司法职权配置不合理，司法地方化现象严重。随着社会主义市场经济深入发展和新型行政诉讼涌现，跨行政区划案件数量增加，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，不利于平等保护外地当事人合法权益。四中全会决定提出设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，有利于审判机关超脱行政区划政府的干扰。接下来的重心应放在如何设计好跨行政区划的巡回法庭的司法管辖权，完善法官任免机制，理清巡回法庭与现有的高级人民法院的关系。合理的制度设立能减少行政机关对审判工作的不必要干扰、保障法院依法独立公正行使审判权，监督政府依法行政、维护法律的公正实施。

（作者为美国加州大学洛杉矶分校法学院法学博士，现工作于美国达维律师事务所）