19世纪后期，美国从农业社会过渡到工业社会。在这一社会转型中，美国患上了“工业文明综合症”。为了解决工业化带来的各种社会弊病，美国社会发起了一场旨在追求社会公正的进步主义改革运动。改革成为转型时期美国最大的社会共识，从民间社会到各级政府，各种力量汇集一起，共同推进社会治理创新。
转型期的“工业文明综合征”
在工业化的巨大冲击下，美国经济和社会经历了剧烈的变革。随着生产和资本日趋集中，垄断公司成为经济组织的主要形式，工业资本与银行资本相互渗透。垄断公司主宰了整个美国的经济生活，给经济秩序造成了巨大危害。大企业主通过垄断经营积累了巨额财富，但广大劳工阶层的生活十分艰苦。贫富分化的加深，加剧了阶级对抗。为改善恶劣的工作环境，工会组织频繁发动罢工，各种抗议活动风起云涌。
政治腐败在社会转型期变得空前严重，加剧了美国政治结构的危机。垄断公司通过贿买等不法手段控制各级政府的各类权力机构。一些职业政客则拉帮结伙，致使党魁政治在工业化和城市化进程中猖獗一时。城市政治被腐败的“政治机器”所控制。“城市老板”们操纵城市选举，把持市政决策权，获取不当利益。
工业时代城市的快速扩张，也带来了十分严重的社会问题。由于城市的规划、管理、服务和公共设施建设的滞后，有的城市甚至四分之三的人生活在卫生、安全条件糟糕和过于拥挤的公共住宅中。城市贫民窟与日俱增，形成了一个庞大的贫困阶层，由此带来的犯罪和流行病等问题也日益严重。
此外，这一时期美国的自然资源遭到掠夺式的开发和利用，浪费和破坏现象令人触目惊心。浓厚的烟尘笼罩着新兴的工业城市，工业废水、污物直接排入当地河流，人们的生存环境受到严重威胁。
民间社会的自觉参与和地方政府的改革
面对社会转型过程中经济秩序的混乱、政治管理的腐败、城市人口的贫困、自然环境的破坏等问题，美国在19世纪末20世纪初开始了一场进步主义改革运动，这场改革发端于民间社会和地方政府。
黑幕揭发者们尤其是新闻记者率先对转型时期的社会问题进行了揭露和批判。林肯·斯蒂芬斯发表了一系列关于城市政府腐败的文章。大卫·菲利普斯在一组《参议院的背叛》的新闻报道中，揭露参议员们与大公司狼狈为奸的现象。艾达·塔贝尔在深入调查后写作《美孚石油公司史》，揭发大公司凭借垄断地位和不法手段扼杀中小企业等竞争对手，并致使美国政治腐败的种种内幕。
在这一时期，还有一批受过大学教育的男女青年献身于社会改革。他们作为社会工作者活跃于各个社区，扮演着一种新兴的社会角色。有的成立“定居救助之家”，在住房、教育、营养、公共卫生等方面为城市贫困人口提供援助；有的大力推动禁酒运动，规范社会转型时期的个人行为，涤荡“社会罪恶”；有的关心青少年的犯罪问题，在全国范围内发起反童工运动；有的积极投身于女权运动，不仅为妇女争取选举权利，而且为女性劳工争取保护性立法。
受民间力量的推动，市政改革者们和一些政治改革派人士，从管理效率和科学性方面对城市和州政府进行改革。在市政结构改革中，诞生了城市委员会制和城市经理制，它们至今仍在美国市政管理中具有强大的生命力。在州一级，威斯康星州州长罗伯特·拉福莱特的州政改革最引人瞩目。他推行了一系列旨在减少政治腐败，促进直接民主，对大公司进行管理和提高政府决策专业知识水平的改革计划。这些措施被称为“威斯康星观念”，后被爱荷华、加利福尼亚等州效仿。
联邦政府的社会治理
联邦政府在社会转型时期进行的最重要的政治改革是推行直接民主制，以此来抑制垄断公司和“政治机器”对美国政治的操纵。一些直接民主的措施，最初是由一些城市和州首创实施，后来风行全国，甚至成为联邦立法。直接初选、创制权、复决权和罢免权制度等直接民主措施的实施，导致了党魁政治的衰落。1913年，国会通过第十七条宪法修正案，规定参议员由选民直接选举产生。这些措施不仅扩大了公民的政治参与途径和监督政府的权利，也有利于整治政治腐败。
在经济领域，联邦政府第一个重大的改革举措是对大企业进行管控。西奥多·罗斯福认为，大企业是符合自然规律的，但反对不正当竞争。罗斯福政府首先向铁路垄断集团发难，后相继对美孚石油公司、美国烟草公司等提起诉讼。1914年，威尔逊政府制定《克莱顿反托拉斯法》，禁止一系列不公平贸易行为和商业做法。
除与托拉斯进行直接较量外，联邦政府还进一步加强了对经济生活的监管权力。国会先后在1903年、1906年和1914年通过了《埃尔金斯法》《赫伯恩法》和《联邦贸易委员会法》。这些法律旨在加强州际商业委员会的权力，处罚支付回扣的铁路公司，设定铁路最高限价，对大企业限制竞争等行为进行管制。此外，国会还在1913年通过了《安德伍德关税法》，削减关税，促进企业竞争。
为了适应现代经济生活的需要，美国对银行系统进行改革。1913年，国会通过《联邦储备法》，规定所有的全国性银行都必须加入联邦储备系统。联邦储备银行体系的建立，不仅加强了国家对银行系统的监管和控制，而且减少了私人银行和垄断公司对美国财政政策的影响，并可通过调整利率来促进经济增长。
转型时期的食品药品安全问题经黑幕揭发者曝光后，联邦政府开始注重保护消费者的权利，并立法打击食品药品违法犯罪行为。1906年，国会相继通过了《肉类检查法》和《纯净食品与药品法》，对食品药品的质量与安全进行监管。
为缓解劳资矛盾，联邦政府成立了一个独立的内阁级的劳工部，承认劳工有组织工会的权利，并通过国会立法确保工会免于反垄断的起诉。国会多次修正《雇主责任法》，明确雇主在工伤事故中对工人的赔偿责任。1916年，国会又通过《基廷—欧文法》，禁止使用童工；并制定《亚当森法》，确定铁路雇员8小时工作制。
此外，联邦政府加强了对自然资源的管理和保护。罗斯福主张对自然资源的利用进行合理规划。他建立了5个国家公园和50多个野生动物保护区，取消了原计划要公开出售的近2.3亿英亩土地，使更多的联邦土地受到保护。联邦政府提升和强化了民众的自然资源保护意识，为国家未来的发展留下了宝贵资源。
综上，美国19世纪末20世纪初开展的进步主义运动开启了美国现代社会治理的新模式。改革者们认识到，只有国家的主动干预才能实现社会转型时期的有效治理。“新国家主义”成为进步主义改革运动的核心思想，国家的经济和社会职能因而大大加强。与此同时，改革成为推动社会进步、促进公平正义的重要动力。无论是富兰克林·罗斯福的“新政”、杜鲁门的“公平施政”、肯尼迪的“新边疆”、约翰逊的“伟大社会”，还是当今奥巴马的“变革”政策，都延续了进步主义改革的政治传统。这些改革都试图改变资本主义发展中不合理的因素，扩大下层民众的政治、经济和社会权利，使其能分享到物质进步的成果。而民间力量的主动参与，则是美国进行社会治理和改革的源头活水。
（作者单位：武汉大学历史学院）
