【摘要】群体性劳动争议是群体性个人争议和集体争议的集合，我国目前主要表现为群体性个人争议，但集体争议会随着集体劳动关系的成熟而日益增多，并迫切需要制度跟进。“国家统合”或“协约自治”是集体劳动关系制度选择的基点，对二者的权衡也决定了政府在应对群体性劳动争议中的角色选择与行为方式，并对争议预防、集体谈判的进入与进行、集体争议及产业行动的处理提出了相应的制度要求。
【关键字】群体性劳动争议；协约自治；国家统合；政府角色
在市场经济条件下，集体劳动关系是劳动关系系统中核心的劳动关系构成形态。[1]2008年以来，我国劳动法律体系得以飞跃性的发展，但进步的重点主要集中在个别劳动关系及其劳动争议处理方面，集体劳动关系立法仍然付之阙如，而现实中群体性劳动事件频发，却又缺乏制度性的规范和处理途径。劳动法制构建的一个根本性问题即是政府的角色问题，它关涉到劳动关系的模式选择，也决定了具体制度的设计理念。本文即以群体性劳动争议为研究核心，探讨政府在应对此类事件时的角色和作用，并对未来的制度构建提出一些思考。
一、群体性劳动争议的界定及处理现状
近几年来，我国大规模群体性劳动争议频发，但成文法和学界并没有对集体性或群体性劳动争议做出规定、形成共识。从学理上说，劳动争议按争议内容划分，可分为权利争议和利益争议；按争议当事人是个人还是团体划分，可分为个人争议和集体争议。不同争议类型需要不同的处理程序：个别争议及权利争议依赖于司法制度，而集体争议或利益争议则注重非诉讼机制，并强调劳资双方自治和力量平衡，以谈判协商、调解机制为主。这也是市场经济国家的通行做法。
在我国，立法上没有权利争议和利益争议的区分，但从内容上判断，《劳动争议调解仲裁法》以权利争议为调整对象，《劳动法》第84条也将履行集体合同而发生的争议归入“权利争议”的范畴；因“签订集体合同发生的争议”暨“集体协商争议”则属于“利益争议”。而学界对于“集体争议”的概念界定则比较混乱，存在争议人数、争议当事人的团体性或争议内容的团体性等多种标准，而司法实践中的“集体劳动争议”则仅以争议人数为标准（发生劳动争议的劳动者一方在十人以上，并有共同请求的），其争议内容仍然是权利性的，因此这只是一种具有集体外观的、群体化的个人劳动争议，笔者认为可以称之为“群体性个人争议”，而单个劳动者提出的权利争议则可称之为“个体性个人争议”，二者均属于个人争议的范畴。同时，在我国官方文件中还存在“劳动保障群体性事件”，[2]以及“群体性劳动纠纷”、“突发性群体劳动事件”[3]等说法，从内涵上分析，所谓群体性劳动纠纷（事件）是群体性劳动争议的外延与后果，表现为罢工、上访、游行、示威等，“群体性”主要呈现出争议所涉劳动者人数众多的特点，但争议内容可能是个人争议的群体化集合，即群体性个人争议，也可能是涉及集体合同的集体争议。
根据上述界定和分析，可以对劳动争议做如下划分与归类：
（图略）
图1：劳动争议分析图
集体争议和群体性个人争议这两类不同的群体性劳动争议，存在不同的争议形成路径。现实中，基于集体争议的群体性劳动争议由于我国集体合同制度的不完善及形式化等问题很少发生，但一定会随着我国集体劳动关系的日益成熟而产生与增长，因此需要在制度设计上未雨绸缪。而个人争议集合性质的群体性争议则时有发生，并在处理程序上适用《劳动争议调解仲裁法》，实践中，虽然争议所涉劳动者众多并有诉讼请求相同的特点，但该法及《民事诉讼法》中规定的代表人诉讼制度却很少被采用，而是选择“单独立案、并案处理或者单独立案、分案处理”，这种仲裁或者诉讼“原子化”的做法耗时、耗力，并使本来处于弱势地位的劳动者变得愈加弱势，“究其原因，主要是有关部门基于群体性纠纷解决的政治敏感性和审理复杂性等因素而进行的人为限制”。[4]
为了对政府在应对群体性劳动争议中的角色进行全景式的探讨，本文将“应对”过程界定为争议发生前至产业行动发生后。争议发生前，政府的作用体现在对争议的预防，包括推动劳资双方进行集体“协商”，或者说实现真实的集体“谈判”的努力。因为如果能够通过良性有效的集体协商协调矛盾、形成双方认可的劳动条件，那么群体性劳动争议将会大幅避免。而争议发生后，则涉及争议处理机制的设计及其中的政府角色问题，以及政府应当如何认识和对待产业行动。
二、政府在集体劳动关系中的角色与作用——国家统合或协约自治
探讨群体性劳动争议应对中的政府角色问题，需要以政府在整体劳动关系中的角色为前提。市场经济国家处理劳动关系的制度模式大致分为多元放任、自治（包括劳资抗衡和劳资制衡）、统合（包括国家统合、社会统合和经营者统合）和斗争四种模式。[5]而在集体劳动关系中，则以协约自治模式与国家统合模式为典型，前者以团体协约为核心形成劳动条件，后者则是以政府制定的劳动基准作为劳动条件的内容。对此，有学者认为“大部分产业发达国家都留下相当大的空间让劳资双方发挥社会伙伴功能，以团体协约形成劳动条件，只有落后国家才会采取或维持高度的国家统合模式，以国家之公权力直接介入劳资事务，以具有公法性质之劳动基准法，排挤劳资双方以团体协约形成劳动条件之机能。”[6]我国劳动法学界对于政府在劳动关系中的作用特别是干预程度，有两种代表性的观点，这集中体现于《劳动合同法》是“单保护”还是“双保护”的争论，以及由此引发的对政府角色问题的不同看法。而富士康、本田事件的出现，更将这种讨论引向深入：如果说我国劳动关系已经进入“由个别向集体的转变时期”，[7]那么在集体劳动关系的调整体制上“到底是强化政府，建立国家高度管制的体制？还是强化社会，使劳动关系当事人借助各种社会的多元力量，自主争取权利，实现综合平衡？”[8]
劳资力量对比的失衡，是劳动法产生与发展的根本社会背景，对此如何纠正，各个国家选择了不同的处理模式，并体现不同的国家统合或协约自治倾向。《劳动合同法》通过对劳动者的倾斜性保护，努力实现劳资双方在个别性谈判时的力量平衡，从而形成有利于劳动者的劳动条件约定，并通过许多强制性规定使得《劳动合同法》本身在某种程度上扮演着法定劳动标准的角色，其实质是对劳资个别性协约自由的一种限制。因此，我国目前劳动关系调整是比较明显的“国家统合主义”思路。而如果集体劳动关系是更为核心的劳动关系形态，集体谈判、团体协约应当成为形成劳动条件的重要途径，那么“协约自治”而不是“国家统合”就应当成为集体劳动关系法制的基本精神。由于我国集体劳动关系立法极不完善，虽然存在广泛的“集体协商”，但由于其与“集体谈判”的差异性，“集体协商”是否即为实质上的“协约自治”并体现“劳资自治”精神，值得怀疑。而如果没有真正意义上的“协约自治”，有着集体协商外观的集体合同，内里依然是“国家统合”思路下制定的《劳动法》和《劳动合同法》。因此，集体劳动关系要得以长足发展，它本身即是“协约自治”的体现与实现，其必然与“国家统合”存在对立，台湾亦有学者认为：“台湾的集体劳工法制既要走向团体协约自治之路，就不容许国家统合主义的继续留存，因为，团体协约自治与国家统合主义是彼此对立之物。”[9]
因此，集体劳动关系要发展，“协约自治”是精神内核，而对群体性劳动争议的处理，则天然地需要政府作为第三方介入，对此政府的角色安排会显得更为复杂。有学者认为：“在现有的制度框架下，我国劳动者与用人单位之间”力的对抗“的不均衡，以及劳动者”法的发动“的主观偏好，都决定了我国只能采取政府主导型的解决模式。”[10]政府主导是我国的现实，也是未来相当长一段时期内所可能的制度选择，但是政府主导应当有别于“国家统合”，即应该站在更高的视角来看待政府角色。工业革命以来曾经被认为是劳资间互动基础的阶级“斗争”正逐渐消失，代之以“合作”为本质的劳动关系体制则在20世纪末逐渐形成。[11]应当认识到，劳资之间的集体谈判能够成为双方合作的制度化路径，全总提出的“彩虹计划”、“共同约定行动”就是在集体协商框架下推动劳资合作的体现。但这种更高层次的合作性的“协商”是劳资双方在基本均衡的谈判能力和谈判实践基础上的自我反省和自觉选择，而不是毫无谈判对等地位下由于公权介入的一种强制性的协商，那将是形式上的协商或协商外表下不得已的妥协。因此，针对现实、放眼未来，对群体性劳动争议，我们应当走一条发挥政府优势，从政府控制到政府主导、政府引导，最终走向劳资自治、劳资合作之路。
三、政府在应对群体性劳动争议不同阶段中的角色分析
（一）群体性劳动争议的预防——政府对争议预防组织和机制的构建
事前主动的预防劳动争议，而不是事后耗费庞大的资源和巨大的代价来应对和处理劳动争议，是一种效率的选择。特别是因事前缺乏预防和有效疏导而使得个体性个人权利争议集合成群体性个人权利争议的，其预防就显得尤为重要。在已有的经验中，政府通常扮演的是通过三方联席会议等机制，依托工会力量，引导企业内部通过建立职工利益诉求表达机制、协商和解机制等预防调解措施主动化解、预防劳资矛盾。而现实中，企业内的调解组织因先天缺陷而作用有限，各地政府也积极尝试通过已有的或建立新的调解渠道来积极预防化解劳资矛盾，但都存在权威性不足、认可度不高、调解效力有限的问题。
一个有益的经验是，在英国，政府通过劳动咨询调解仲裁服务局（ACAS）提供一种劳资自愿和解机制来实现对争议的事前预防和自愿解决。ACAS是由政府出资建立的独立的非政府组织，是1998年英国《雇佣权利（争议解决）法》建立的自愿解决纠纷机制的轴心要件。[12]应当看到，符合劳资争议本质特点的劳资自愿解决纠纷机制，已成为当今劳资争议解决的潮流，ACAS 受政府资助而又独立于政府，既保证了其运营的可持续性和公信力，也保持了其独立性和公正性。我国也可以考虑借鉴英国的思路，对已有调解组织资源予以整合，由政府资助和培育类似ACAS这样的第三方独立机构，通过对劳资双方提供建议、指导和社会化的调解服务，以有助于劳资双方达成共识，化解矛盾，从而也能有效预防群体性劳动争议的发生。
（二）进入集体谈判程序——制度缺失下政府的积极引导
由于我国《劳动法》和《集体合同规定》并未规定企业的集体协商义务，以及无正当理由拒绝集体协商的法律责任，因此笔者在多地的调研中发现，在私营企业中，集体协商能否开展及效果如何，取决于企业家的态度和认识，主动愿意推行的大多是民主意识比较强或者有国企工作背景的企业家。而以美国为代表，不少国家都认为集体谈判是雇主的法定义务，美国将“拒绝与雇员代表真诚地谈判”确认为不公正劳动行为，可以提交国家劳工关系委员会进行裁决。而台湾地区2009年修订后的“劳资争议处理法”也新增一“裁决”程序，以处理包括“无正当理由拒绝他方所提出之团体协商”的不当劳动行为之争议。[13]
在制度缺失下，地方党政和工会发挥作用的空间就非常大，并反映出党政部门对集体协商的认识和重视程度。有人将这种政府主导的集体协商模式称为“行政型集体协商”，[14]即由党政和工会促动企业接受协商；对于阻力较大、不愿协商的企业，则适当施加行政压力。例如南通市总工会在推进企业工资集体协商时采用的“一函六书”制度。[15]这种模式的好处是能够通过政府的积极干预至少在形式上有效促成劳资双方集体协商的开始，但由于过于依赖地方政府的态度和支持力度而缺少可持续性。
在实践中，如果政府对集体协商没有积极干预的姿态和有力的措施，劳动者更倾向于，或者说只能通过产业行动向资方甚至政府施压来启动集体谈判，但这种方式所付出的成本无疑相当巨大。因此从长远来看，还是需要在法律层面明确劳资双方的集体协商权利和对方的回复义务，并对无正当理由拒绝协商的一方规定明确的法律责任，值得关注的是，《深圳经济特区集体协商条例》（征求意见稿）[16]中第55条对此即规定了相应的行政法律责任。
（三）集体谈判中的“协约自治”与“国家中立”——政府的“制度供给”和“力量供给”
以团体协约为核心的集体劳动法的产生，本身是为了修正个别劳动合同因个体劳动者谈判地位过于弱势和对劳动力市场供需状况的过度依赖，而导致形成过于不利于劳动者的劳动条件。而“修正”途径就是劳动者行使“团结权”形成工会，由工会行使“集体谈判权”与资方进行集体谈判，当无法达成集体协议时劳资双方均有“集体争议权”向对方施压，以期通过力量对比的不断试探达成最终的合意，即新的劳动条件，从而实现一种维持稳定、和谐的社会所必需的公平和公正。由此观之，“劳动三权”是一个完整的权利体系，它所希冀实现的是劳动者团结起来后劳资力量的相对均衡。但这种“均衡”状态在多大程度上得以实现，并依此形成怎样的劳动条件，还是来自于劳资双方在市场中的力量对比以及双方对集体谈判的意识、态度及能力，而这从根本上还是一种客观的市场反应，属于市场主体的自治范畴。因此，“团体协约自治”中的“团体性”是集体谈判存在的基石，“自治性”是集体谈判达成的路径；而在市场经济比较发达、集体谈判比较成熟的国家，政府在集体谈判中则应遵守“国家中立原则”。
在集体劳动法中“国家中立原则”与“团体协约自治原则”是一脉相承、相互支持的。“国家中立”的立论基点在于团体协约制度设计的自我满足性和自治条件下劳动条件形成的合理性。但如同对市场失灵的发问一样，协约自治下的集体谈判机制无法有效运转时，政府该如何行事呢？此时，要求国家（政府）扮演消极中立的角色是不现实的，但是国家（政府）的积极作为，核心应当是“为了实现团体协约自治所追求之维护、促进劳动条件与经济条件之目的，积极地建构有关团体协约自治与争议行为所必要之范围条件”，[17]对此，笔者称之为“制度供给”，即围绕“劳动三权”构建集体谈判完整的制度体系，目的在于为劳资双方均衡力量的获得和谈判，创造必要的制度保证并提供规范。如果制度完备，国家（政府）就应当从团体协约关系中撤退出来，由劳资双方依据规则自治形成劳动条件。但如果制度供给并不完备，例如缺少对“集体谈判义务”和“集体争议权”的规定，那么团体协约得以“自治”的基础和条件——劳资力量的相对均衡就无法出现而强弱立判，团体协约制度的功能即无法发挥，则需要国家（政府）积极作为，恢复劳资双方力量的对等。
中国当下的集体协商即处于因制度不完备和工会代表性、谈判意愿及实力等问题而呈现出严重的不对等状态，也出现了两种典型意义的集体协商形态，有学者将其总结为“江苏模式”和“广东模式”；[18]或“行政型劳资协商”与“行动型劳资谈判”，前者为“党政主导，工会运作，劳资参与，社会配合”，后者为“劳工主导、劳资运作、政府调控、社会参与”。[19]这两种模式实质是政府和劳资双方针对谈判力量失衡而进行的不同选择：“行政型劳资协商”实质是政府主动提供“力量供给”，政府俨然成为集体协商中最重要的角色，其斡旋于劳资之间并主要向企业施压，集体协商的开始、过程、内容及达成无不反映着政府意志。从理论上说，这与团体协约自治的基本精神相悖，虽然确实能够通过政府直接的“力量供给”来填补因为制度缺失造成的劳资两造力量的悬殊，但从长远而言，劳资双方均难以出于自身利益考量和需求，形成对集体协商的理性认识与实践并使之具有可持续性。而“行动型劳资谈判”则是基于劳方权利意识的高度觉醒并配合必要的组织能力，出于争取利益的本能以发动产业行动的方式增加谈判筹码直接向企业施压。“产业行动”作为一种事实并不会因为制度赋权的缺失而不发生，或者说正是由于缺少对产业行动、集体争议权的正面规范而会被劳动者毫无成本和代价地选择使用；正是如此，广东省才考虑起草《民主管理条例》对其提供规范。这是一种正视现实的长远之策，在这种模式下反倒有可能获得集体协商的成制度性和可持续性。因此，对于政府来说，对集体谈判还是应当以“制度供给”为核心，而尽量避免直接的“力量供给”。
（四）对集体谈判僵局的争议调处——利益争议的调解与仲裁机制选择
当劳资之间发生利益争议冲突，特别是集体谈判发生僵局时，究竟采取什么样的争议调处程序是一个非常关键的问题。从形式上看，它主要是对集体利益争议的处理机制，其核心是尽可能通过调解或仲裁程序促成劳资双方达成集体协议，最大程度地避免产业行动的发生；但实质上程序如何设计，反映了立法者在集体利益争议处理中更依赖“劳资自治”还是政府强制性干预，并因为集体谈判及产业行动需遵守的“和平义务”及“最后手段原则”，决定了集体争议权行使的空间。
1.集体利益争议的处理原则——国家中立原则与争议对等原则。“劳动三权”之团结权、集体谈判权和集体争议权是一个完整的制度体系，当集体谈判无法进行或谈判无法达成合意时，是否可以直接行使集体争议权发动产业行动呢？在当今主要国家集体劳动法中，对此均有“最后手段原则”的约束。[20]“最后手段原则”是指虽然劳资双方均有集体争议权，但许多国家均视其为不得已而为之的一项权利，集体利益争议必须先透过诸如调解、仲裁等途径而未能获得解决时，方可诉诸罢工手段。因此，对集体利益争议的处理程序，是发动产业行动的缓冲地带，处理程序制度设计的出发点，应当是构建一有效的机制促成劳资双方在集体谈判中的进一步沟通和相互谅解，而尽量避免通过发动需要付出较大代价的产业行动的方式达成集体协议，这也是“最后手段原则”的意旨所在。
集体利益争议的处理天然地需要第三方的介入，而政府往往扮演这样的角色。但政府在争议处理程序中发挥的作用，对最终达成的集体协议中劳资真实意志的体现产生重大影响，并直接关涉集体争议权行使的自由度及时空要求。在德国法上，德国联邦劳工法院（BAG）大法庭于1955年1月28日判决中指出：“对于社会当事人之劳资争议，国家的行为应保持中立……国家、亦即立法、行政及司法，被禁止不得对社会当事人双方之争议手段给予不同的对待。”此判决中所涉“国家中立原则”、“争议对等原则”已成为今日德国集体劳动法最重要的原理原则。[21]在集体利益争议处理中，“国家中立原则”主要体现在应该由集体谈判当事人自行决定是否继续以协商或者以争议行为达成合意，行政机关或法院不可滥用“最后手段原则”要求劳资双方持续谈判而拖延甚至禁止产业行动的发动，也因此应当将“最后手段原则”予以明确化，为产业行动的发动条件配置适当的争议处理程序。而“对等原则”则是指争议行为的机制必须设计成使得双方当事人尽可能有平等的协商机会，法律规范不可以使一方自始即具有协商的优势。
2.集体利益争议的处理程序——调解与仲裁。由于涉及集体协议签订和变更的争议属于利益争议范畴，因而各国一般不经司法程序而主要适用调解和仲裁程序。我国《劳动法》第84条及《集体合同规定》第49条，只是笼统地规定由政府劳动行政部门组织同级工会和企业组织等三方面的人员，对集体利益争议进行“协调处理”，但对“协调处理”的性质、程序、效力均缺乏规定，对该程序的建构是立法上迫在眉睫的任务，而程序设计中政府干预和劳资自治的选择与平衡，也是必需考虑的问题。
（1）调解。根据“团体协约自治原则”，调解阶段的进入以及调解结果均应以自愿为原则。在美国，依据《劳动管理关系法》专门设立的美国联邦调解与调停服务部（FMCS），为当事人提供免费的调解服务，其虽属于联邦政府部门，但FMCS的调解由当事人自愿选择，而且调解成果显著，“2010年在调解员协助下争议双方达成集体协议和谅解的高达80%，只有不到1.5%的案件会因某些特殊原因导致罢工、停产等事件的发生。”[22]而在英国，ACAS对集体纠纷的调解也属完全自愿，而且近年来，大约90%的集体劳动争议最终都以和解方式解决。[23]
由于调解程序并不具有强制性，调解协议的效力在转化为劳资双方的集体协议内容前也并无法律约束力，因而更多的是一种对努力撮合劳资谈判达成合意可能的程序，并无国家强制力的体现。因此，在此程序中，政府的角色在于充分调动社会资源，利用各方力量积极调解，努力实现双方合意的达成。
（2）仲裁。仲裁程序依其法律基础不同，可分为约定仲裁与国家仲裁；依仲裁程序启动及选择的自愿性及仲裁决定是否具有拘束力，可分为自愿仲裁与强制仲裁。实务中，约定仲裁与自愿仲裁，国家仲裁与强制仲裁往往两两组合，并反映了团体协约自治与政府主导干预这两种不同的模式选择。
在德国，对于集体利益争议，当事人有约定仲裁与国家仲裁的选择。在国家仲裁中，对于经过调解而无效的争议，团体协约当事人得向邦劳工官署所成立的仲裁委员会申请仲裁。但实际上，国家仲裁利用的次数并不多，对集体争议解决起核心作用并具有绝对优先地位的是劳资双方的约定仲裁——“自愿联合解决争议机制”。1954年德国工会联合会和德国雇主协会联合会达成了包含如下条款的协议：“联合会及其成员协会有义务积极努力，通过自由协商达成集体协议。如果协商未果，双方一致坚持认为，政府成立的委员会不应该介入集体谈判中的争议解决，而只应在自愿协商一致的基础上成立联合解决争议委员会”。[24]在该协议下，各产业、部门的工会和雇主协会签订了“联合解决争议协议”，规定了联合解决争议委员会的组成、解决争议程序的提起、程序规则和效力，并体现了明显的团体协约自治原则。其目标有二：一是促成各方达成协议；二是阻止或者至少终止罢工和工厂停工。运行至今，联合解决争议机制“被证明是一种能促进当事方达成合理妥协而又不会侵犯它们集体谈判自主权的手段。”[25]
而在台湾，其“劳资争议处理法”第25条第1款规定：“劳资争议调解不成立者，双方当事人得共同向直辖市或县（市）主管机关申请交付仲裁”，因此该法虽然对利益争议（调整事项）规定了约定仲裁式的启动机制，但是法定的、由行政机关主导的仲裁程序双方必须遵守，且仲裁决定对于双方当事人具有终局的拘束力，特别是第25条第4款还规定“直辖市或县（市）主管机关认为有影响公众生活及利益情节重大，或应目的事业主管机关之请求，得依职权交付仲裁”，使得学者们认为台湾集体争议的处理实质上是一种强制仲裁体制，而对此学者亦有不同看法。肯定者以台湾工会组织并无能力与资方订定共同申请仲裁的团体协约条款为理由，[26]而反对者认为，由于仲裁阶段劳资双方均应遵守“和平义务”，[27]因此“劳方之争议行为只能在调解不成立而又尚未进入仲裁程序之短暂时间内进行，只要主管机关发动强制仲裁，劳方之争议行为或即应停止，或仍然继续但却立刻陷入违法状态，解严以来迄今，劳工之罢工几乎无一件合法者，其理由在此。”[28]更有学者认为，国家强制仲裁的制度设计，是“以防止发生争议及以强制手段强制当事人进入法定争议处理程序为重心……使得双方当事人立即丧失争议权，团体协约自治所要求之由劳资双方协商、争议劳动条件之原意，消失殆尽，国家违反中立义务，实不待而言。”[29]
可以看出，德国由于其成熟的集体谈判文化与实践积累，使得“团体协约自治”贯穿于集体争议处理程序中，“联合自愿解决争议机制”秉承了对政府意志干预的反感，他们认为“政治家直接干涉冲突的尝试永远不会奏效。相反会使集体协议各方关系疏远，而且被认为是对他们受宪法保护的集体谈判自主权的侵犯。”[30]而台湾集体争议处理程序中强制仲裁的设计，似乎是为了弥补团体协约制度不彰特别是劳方团体——工会的弱势局面，但也有不少学者认为是对团体协约自治的一种侵犯。反观我国，集体利益争议处理程序付之阙如，未来制度设计必然要考虑以下重大问题：是主要依靠劳资团体自治还是政府主动介入干预？有无约定仲裁与自愿仲裁存在的空间？国家强制仲裁的范围？争议处理程序与“最后手段原则”及产业行动合法性有无对接？
（五）产业行动发动后政府的角色——以对产业行动的合法性判断为基础
产业行动发生后，政府应视行动规模和状态理性地采取措施。例如在南海本田事件中，当地政府始终没有进行直接干预，作为工人法律顾问的常凯教授认为：“罢工发生后政府并没有将其归为政治事件……这启示我们不应将劳资矛盾转化为工人和政府之间的矛盾，必须避免将劳资矛盾政治化，罢工的解决要走向法制化的道路。”[31]
产业行动中是否需要政府强力介入，首先需要作一法律上的判断，“一般认为争议行为合法与否的界限，往往是警察权介入或维持中立的分界所在。”[32]而能做合法性判断的前提，则是要有对集体争议行为的合法性规制。从我国目前产业行动发生的现实来看，无论在法律上是否确认和规定“劳动争议权”，“这些权力曾经是，现在是，将来也是工人的自然权，它们不会因法律的确认而存在，也不会因法律的缺失而灭失。”[33]
法律缺失，并不会消灭各种产业行动，而只会因其处于失范状态而无序化。在成熟的集体劳动关系法制中，“劳动争议权”的行使都是有条件的，只有满足合法性要件的产业行动才为法律所允许并能被免责。而我国集体劳动法制特别滞后，特别是因“集体争议权”存在很大争议而在立法上整体处于空白状态，但正是因为缺少对产业行动的合法性判断规则和违法责任规定，使得产业行动的发动毫无制度成本，对其如何处置，很多情况下也因地方政府的维稳考量而呈现出巨大差异，这会使劳资双方陷入零和博弈，劳方的利益要求由于缺少有效的制度疏导累积成疾，政府如同对待不定时炸弹一样习惯于从维稳的角度出发一事一议、各事各论地处理罢工、停工事件，这就失去了集体谈判与“劳动三权”在建立稳定、和谐劳动关系中本应能够发挥的巨大作用。因此，“对待罢工这股洪水，宜疏不宜堵”。[34]正视、确认并规范“集体争议权”，不可逃避且迫在眉睫。
Governmental Role in Response to Mass Labor Dispute
【英文摘要】The mass labor dispute includes both mass individual dispute and collective dispute. Although now in China the former is more often, along with the collective labor relations being more and more mature the later one increases day by day, requiring related regulations urgently. Whether to choose ‘national integration’ or ‘agreement autonomy’ is the basis for the collective labor relations system, meanwhile the balance between them determines the role and approach manner of the government in response to the mass labor dispute, putting forward responding system requirements for dispute prevention, the beginning and carrying out of collective bargaining as well as dealing with the collective dispute and industrial action.
【英文关键字】Mass Labor Dispute；Agreement Autonomy；National integration；Governmental Role
肖竹，中国劳动关系学院法学系副教授。
【注释】
本文是2013年“北京高等学校青年英才计划项目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）”，以及中国劳动关系学院院级科研项目“劳动法制构建中的政府责任”（项目编号12YY005）的阶段性成果。
[1]常凯主编：《劳动关系学》，中国劳动社会保障出版社2005年版，第11页。
[2]例如劳动保障部颁布的《涉及劳动保障方面群体性事件应急预案》以及各地制定的相应规范性文件。
[3]董保华主编：《劳动争议处理法律制度研究》，中国劳动社会保障出版社2008年版，第85页。
[4]段毅：“集体谈判：一种解决行动型集体劳动争议的非诉讼途径”，载《中国工人》2012年第10期，第20页。
[5]程延园：《集体谈判制度研究》，中国人民大学出版社2004年版，第93页。
[6]黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社2003年版，第71-72页。
[7]常凯：“劳动关系的集体化转型与政府劳工政策的完善”，载《中国社会科学》2013年第6期，第91页。
[8]董保华：“中国劳动关系的十字路口——管制与自治：富士康、本田案件提出的法治命题”，载《探索与争鸣》2011年第3期，第34页。
[9]杨通轩：《集体劳工法理论与实务》，五南图书出版公司2007年版，第29-30页。
[10]杨欣：“我国集体劳动争议处理法制模式及其选择——以利益性争议为关注”，载《广东行政学院学报》2012年第6期，第65页。
[11]黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社2002年版。
[12]参见[英]史蒂芬·哈迪：《英国劳动法与劳资关系》，陈融译，商务印书馆2012年版，第57页。
[13]卫民：《新“劳资争议处理法”重要修正内容与对劳资关系影响之研究》，台湾政策研究基金会网站2010年9月21日，http://www.npf.org.tw/post/2/8129，（最后访问时间：2013年12月2日）。
[14]段毅：《行政型劳资协商与行动型劳资谈判》，载《2013中国工会。劳动关系论坛——战略治理合作共赢论文集》，第20页。
[15]请参见《南通工会“一函六书”推进工资集体协商》，搜狐新闻网2008年7月16日，http://news.sohu. com/20080716/n258168418.shtml，（最后访问时间：2013年12月2日）。
[16]《深圳经济特区集体协商条例公开征求意见的公告》，深圳新闻网2010年8月13日，http://news.sznews.com/content/2010-08/13/content_4832327_2.htm，（最后访问时间：2013年12月2日）。
[17]黄程贯：“劳资争议法律体系中之罢工的概念、功能及基本法律结构”，载《政大法学评论》1989年第39期，第183页。
[18]参见石秀印：《集体协商的广东模式与江苏模式：以全球化为背景》，载《2013中国工会。劳动关系论坛——战略治理合作共赢论文集》。
[19]段毅：《行政型劳资协商与行动型劳资谈判》，载《2013中国工会。劳动关系论坛——战略治理合作共赢论文集》，第20页。
[20] Peter Fairbrother， David Hall， Steve Davies， Nikolaus Hammer， and EmanueleLobina， The Right to Strike in the lectricity Sector in EU Countries， A study commissioned by the Enérgeia Foundation （2002）， http://www.psiru.org/reports/2002-05-RTS-en.pdf，（最后访问时间：2013年12月2日）。 R. Blanpain ， M. Weiss ， M. Schmidt， Labour Law and Industrial Relations in Germany，Kluwer Law International，4th Revised edition，2008.
[21]杨通轩：《集体劳工法理论与实务》，五南图书出版公司2007年版，第209-230页。
[22]刘惠贵：《从ADR到BANR:美国多元化纠纷解决机制的概念发展及启示》，中国法院网2012年1月5日，http://www.chinacourt.org/html/article/201201/05/472946.shtml，（最后访问时间：2013年12月2日）。
[23]谢增毅：“我国劳动争议处理的理念、制度与挑战”，载《法学研究》2008年第5期，第101页。
[24][德]曼弗雷德·魏斯、马琳·施密特《：德国劳动法与劳资关系》，倪斐译，商务印书馆2012年版，第215-217页。
[25][德]曼弗雷德·魏斯、马琳·施密特《：德国劳动法与劳资关系》，倪斐译，商务印书馆2012年版，第215-217页。
[26]曹行健：“台湾劳资争议处理强制仲裁之探讨”，载《劳工行政》第121期，1998年5月15日，第33页。
[27]台湾“劳资争议处理法”第8条规定：“劳资争议在调解、仲裁或裁决期间，资方不得因该劳资争议事件而歇业、停工、终止劳动契约或为其他不利于劳工之行为；劳方不得因该劳资争议事件而罢工或为其他争议行为”。
[28]黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社2003年版，第325页。
[29]廖义男：“现行劳资争议法规与抗争手段规定之检讨”，载《台大法学论丛》第19卷第1期，第91页。
[30][德]曼弗雷德。魏斯、马琳·施密特《：德国劳动法与劳资关系》，倪斐译，商务印书馆2012年版，第220-221页。
[31]孟泉、雷晓天：“‘集体劳动争议现状及对企业劳动关系的影响’研讨会会议综述”，载《中国工人》2010年第10期，第27页。
[32]杨通轩：《集体劳工法理论与实务》，五南图书出版公司2007年版，第312页。
[33]参见段毅：《行政型劳资协商与行动型劳资谈判》，载《2013中国工会。劳动关系论坛——战略治理合作共赢论文集》。
[34]郑尚元：“建立中国特色的罢工法律制度”，载《战略与管理》2003年第3期，第114页。
