【摘要】建设农村社会保障体系是政府的该当责任，政府的参与应具有不可或缺性和主导性。政府应是农村社会保障体系建设的组织领导者、制度建设者、资金保障者、运行监管者和服务提供者，但当前在角色承担上仍存在参与不足、协调能力差、监管混乱和服务提供滞后等偏离现象。为有效推进我国农村社会保障体系建设，政府应树立社会保障利益公平分享和权利平等保护的理念，着力解决自身组织、领导能力建设，农村社会保障制度供给与资金筹措，农村社会保障服务体系建设以及督促机制与问责制度建设等问题。
【关键词】社会保障；农村社会保障体系；政府；角色
加强社会建设，建立健全基本公共服务体系，提高政府保障能力是我国“十二五”规划纲要规定的重要任务。在社会建设领域中，社会保障活动能否有效展开，在很大程度上取决于政府是否作为及如何作为。在我国城市社会保障体系的建设过程中，各级政府对社会保障体系的建立、运行和监督等都发挥了极为重要的作用，但由于各方面的原因，在不同时期和不同地区，政府在社会保障体系建设中或多或少地存在角色偏离、功能发挥不到位的现象。当前，农村社会保障体系建设严重滞后于城镇，这种状况与各级领导对政府在农村社会保障体系建设中的角色定位存在模糊认识并因而在行动上左右摇摆、犹豫不决有关。笔者认为，为有效推进我国农村社会保障体系建设，必须明晰政府在农村社会保障体系建设中的角色定位，进而根据政府的角色定位，通过立法合理设计政府的具体职责，通过法律的实施机制，督促、保障政府根据自己的角色定位积极、高效地履行职责。惟有如此，农村社会保障体系才能在政府的有效组织和积极引导下走出困境，迈入坦途。基于这种认识，写作本文，以期对推进我国农村社会保障体系建设有所裨益。
一、政府在农村社会保障体系建设中的角色定位
（一）农村社会保障体系建设中政府的不可或缺性
作为我国社会保障体系的重要组成部分，农村社会保障体系建设必须由政府牵头负责。政府在其中处于不可或缺的关键地位，任何其他组织和个人均无法替代其角色，这主要是由以下原因决定的：
1.社会保障的公共产品属性—市场无法有效供给
社会保障是通过社会的共同努力对遭受社会危险的社会成员给予一定的物质利益，使其摆脱生活困境，维持生活安全的一种社会方案[1]。作为社会、经济安全运行的公共措施，它属于典型的公共产品，在消费过程中具有非竞争性和非排他性。社会保障所应对的风险是一种社会风险，是社会成员因年老、疾病、身体伤害、生育等原因而产生谋生能力永久或暂时丧失而带来的生活风险。要有效地预防这种风险，必须保证社会成员在出现谋生能力丧失或生活水平急剧下降时能够及时获得维持其生活的新来源。因此，这种风险的防范体系必须具有覆盖广泛性、充分保障性和及时可得性。虽然通过商业保险等措施可在一定程度上解决某些风险的防范问题，但是，商业保险只能在自愿的前提下进行，因而不能满足社会风险防范对保障体系的覆盖广泛性要求；由于商业保险聚集社会资源能力的有限性，因而也不能满足社会风险防范对保障体系的保障充分性要求；同样，由于商业保险本身可能因为经营不善而发生倒闭的可能性，因而更不能满足社会风险防范对保障体系的及时可得性要求。农村社会保障体系同样具有社会保障所具的公共产品性：一方面，公共产品的非排他性和非竞争性使生产者与消费者之间不能通过利益交换而建立普遍的联系，最终导致公共产品的提供不足；另一方面，由于私权主体的价值取向难以符合国家要求的社会目标而不愿提供，或者缺乏承担提供公共产品的实力而难以提供，在此情况下，公共产品的提供理所当然地应由政府承担[2]。为提高幸福度，农民必然会要求政府解决农村公共产品短缺的问题[3]。因此，作为一种公共产品，农村社会保障既不能通过市场来解决，也不能由民间力量有效提供，只能由政府通过组织各方面的力量、动用各种必要的资源创设社会保障体系来提供。
2.社会保障的社会再分配性—公权力介入不可避免
在市场经济体制下，作为社会资源配置基本形式的市场通过按照交易规则进行的双向利益流动，有效增进了社会总体福利，但也形成了初次分配失衡的格局。收入分配的差距悬殊及隐藏在等价交换形式背后的种种事实上的不平等，是市场机制无力解决的。因此，社会保障以体现公平为主的收入再分配角色逐渐走上人类社会经济舞台，成为政府干预市场初次分配结果的一种工具[4]。其本质就是一种在某些情况下对人们既得利益和初次分配格局强制改变的收入再分配制度。二次分配要改变初次分配的格局，既得利益者往往不愿意放弃自己已获得的利益，二次分配的实现就必须借助国家的强制力，因此，政府公权力的介入便不可避免。政府从收入分配公平原则出发，利用国家政权力量调节不同市场主体之间的利益关系，对国民收入分配格局进行调整和控制，这就是社会保障的再分配功能[5]。只有政府凭借政权力量才能利用社会保障这一工具干预市场对国民收入实施转移支付，纠正市场初次分配失衡的结果，保障社会成员的基本生存条件和权利。
3.社会保障的制度推进性—政府作为制度供给者必须介入
制度供给即是制度的生产。从制度的影响范围看，制度本身存在外部性问题，因此制度安排也常被作为一种公共产品由政府供给。社会保障制度是国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难等情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活。作为一种人为创设的生活安全防范体系，社会保障制度只能通过立法的形式创设。各国社会保障制度的建立都无一例外地遵循了这一基本规则，只不过在一些国家，社会保障可能首先在某一地区形成，其最初的立法可能是地方制定的法律规范，待整个国家产生了对社会保障的普遍需求并有条件普遍建立社会保障体系时，社会保障立法才上升为国家立法的形式。农村社会保障体系是社会保障体系的一个分支，也需要通过正式的制度才能稳定地确立。为保障农民的生活安全，也需要以法律制度的形式提供适应农村社会特点的社会保障制度体系，而法律制度是国家意志的表现形式，因而需要由代表国家的政府提供。只有通过国家政府的权威性及立法形式实施，才能保证社会保障制度的统一性、平等性和有效性[6]。
4.社会保障的资源消耗性—只有政府拥有如此强大的资源控制能力
社会保障作为公共产品，实际上是社会每一成员的公共需要。因此，社会保障不单是一个法律问题，还是一个经济问题。我国有8亿多农业人口，农村社会保障体系建设的目的在于使农民普遍无例外地得到基本生活保障，这便需要消耗大量的物质生活资料。这是任何一个除政府之外的社会主体都无法满足的，在各社会主体中，只有政府拥有强大的资源控制能力。政府可以凭借其权力，通过税费等各种形式，有效组织全社会的力量、聚集维持社会保障体系运行所需要的各种物质资源。农村社会保障体系如果离开政府的有效介入，将无法建立，即便建立起来，也会因为物质支撑缺乏有效的保障而无法长期、稳定地运行。
（二）农村社会保障体系建设中政府的主导性
政府不仅应当是农村社会保障体系建设的必要参与者，而且应当是其中的主导者。在我国特殊的国情背景下，政府在农村社会保障体系建设中应当发挥组织和统领的作用。惟有如此，我国农村社会保障体系才能全面地建立起来并持续、规范地运行下去。这主要是由以下因素决定的：
1.中国人口的结构和农村人口的分布与生活状况
中国有13亿人口，8亿多农民。这种人口结构状况表明，在中国，农民的生活保障问题并不是一个涉及少数人的、可以忽略或不加考虑的局部问题，而是关系大部分人生存保障、生活质量和影响社会稳定及发展的、全局性重大问题，这个问题必须引起各级政府的高度重视。当社会自发力量不能解决这一问题时，就必须通过政府组织社会各种力量加以解决。当政府通过一般地参与仍不能解决这一问题时，就需要政府更深度地参与、花费更多的精力、调用更多的力量、动用更多的资源去解决这一问题。从上世纪90年代开始，随着我国市场经济的发展，农民的社会保障问题开始引起各级政府的重视，并进行了一系列的努力和尝试。这并不表明政府该做的已经做了，农村社会保障的落后现状与政府已没有关系，政府可以放手不管了，而只能说明政府的工作仍没有做好，仍需做出更大的努力。在初期阶段，政府对农村社会保障体系建设主要采取鼓励、引导、支持的政策，一些经济发达地区的农民在互助的基础上以集体经济为支撑，通过商业保险机制，在局部范围内兴办了养老、医疗等一些保障项目。尽管今天一些集体兴办的保障项目已经达到了很高的保障水平，但这毕竟只是局部现象，大部分更需要保障的农民仍然没有基本的生活保障。实践证明，这种仅仅由政府鼓励、引导、支持农村社会保障体系建设的工作思路，并不能建立普遍覆盖的、能够使农民有效防范新形势下生活风险的保障体系，政府应当在农村社会保障体系建设中发挥更积极、主动的主导作用。
相对于城市而言，我国农村地区人口分布更分散，信息更闭塞，农民整体的文化水平相对较低。即便农民有能力并愿意为将来的生活安全作出支出，也可能因为交通不便、获得成本较高，或不能看到社会保障体系给自己带来的好处而最终不能为社会保障体系所覆盖。这些也表明，要建设覆盖全体农村人口的社会保障体系，需要政府做出比城市社会保障体系建设更多的努力。只有政府发挥主导作用，才能克服各种困难，使农村社会保障体系建设能够顺利地进行。
2.中国农村社会的经济状况
一般而言，对于贫穷的人来说，眼前利益的满足往往更具有急迫性。当现有经济条件仅仅能够满足眼前的需求时，他们会首先考虑眼下的需求满足，而不会过多地考虑未来的需求能否得到满足，因为没有一个人为了自己将来不饿死，而宁愿现在饿死。相比城市而言，我国农村地区生产力发展落后，农民相对贫困，这种状况表明，要求农民为了将来生活安全而作出过多的支出显然不合实际。这意味着，相对于城市社会保障体系建设来说，农村社会保障体系建设的难度将会更大。
在我国，经济发展极不平衡，这种不平衡不仅表现在城乡之间的巨大差别上，而且表现于农村经济发展在不同地区也存在巨大的差距。沿海东部地区的农村和西部地区的农村，大中城市郊区的农村与老少边穷地区的农村，经济发展状况往往有天壤之别。在经济发达地区，政府通过适当的努力，就可以有效地将农民调动起来，广泛参与社会保障体系建设。但在偏远地区，政府通过同样的努力根本无法达到理想的效果，而这些偏远地区的农民，他们的生活更贫困，生活安全更需要保障。因此，将社会保障的阳光普照到这些贫穷地区，需要政府做出更大的努力。
长期以来，以土地为中心的农业生产经营是我国农业人口普遍的谋生方式。人们向土地支出劳动，以劳动成果满足家庭的基本生活需要，土地对人们的生活安全起到了一定程度的保障作用。尽管随着市场经济的发展，土地的这种保障功能已经退化，但一些农民的观念仍然没有改变，他们仍然存在这样一种心理：只要有一块地种，就不会饿死。尽管在现代市场经济条件下，由于市场的影响，土地的保障功能已经大打折扣，但不少农民并没有认识到这种传统农业经济中并未凸现的风险，因此，在最基础的生存保障层面，农民并没有像城市居民那样整体形成对社会保障的急迫渴求。这在也会在很大程度上对社会保障制度的推进带来一些阻碍，需要政府将工作做得更细。
3.农村根深蒂固的传统生活保障观念
长期自给自足的自然经济为主导的农业生产经营方式，在我国农村形成了根深蒂固的依赖家庭解决生活保障问题的观念。“养儿防老”这句古谚便是这种观念最经典的表达。在自然经济时代，交通的不便使人们长期生活在同一个村落，依赖土地的产出维持自身及家庭的生存；家庭成员共同生活、共同劳动，晚辈年幼时为成年长辈所抚育，他们目睹长辈在哺育其成长时含辛茹苦、日夜辛劳，一种朴素的感恩心理便由此形成，并在成长过程中不断加固、强化，加上家长制和宗族制度的作用，养儿确实能够起到防老和其他方面的保障作用。但在社会快速变迁的今天，维系传统家庭为中心的生活保障制度运行的各种纽带都已经断裂。城市建设吸引了大量农民走出家园，家长制和宗族制度在现代自由观念的冲击下也已经走向消亡，但农民生活保障的传统观念却在一定程度上残存着。这使得很多农民缺乏通过现代社会保障制度寻求生活保障之道的意识。当政府号召、动员农民参加社会保障时，一些农民因为传统观念的影响，对政府的号召难免持怀疑态度，在行动上有时表现为应付，有时则有意避开。这表明，由于传统观念的影响，在建设农村社会保障体系方面，需要政府更加积极地推进。
4.建国后“三农”对中国国民经济发展的特殊贡献
新中国成立以后，农业、农村和农民对工商业、城市发展和城市人口生活水平的提高做出了巨大贡献。据有关专家测算，1953-1978年，农民以税收形式为国家贡献908.4亿元，在税收之外还以“剪刀差”形式为国家贡献了9 495亿元，合计（10 403.4亿元），占同期国家税收总额（7205.73亿元）的144%，占国家财政收入总额（16 434.19亿元）的63.3%。改革开放以后，又以土地的低价格积累了工业化和城市化的资金。如果从1979年算起，截至2007年，每年各种建设平均占用耕地400万亩计算，28年共征用了农村耕地1亿多亩，每亩最低按照10万多元计算，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万多亿元的土地资产。如果按照市场价给农民补偿征地款，每年就是4000多亿元，比2002年1亿农民在外务工的收入3000亿元还要多，相当于2004年中央财政投入“三农”资金的13倍。实际上，失地农民大约只能得到1/20左右的补偿，也就是说，28年的工业化和城市化，国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了近10万亿元的资产[7]。现在工商业发展了，城市繁荣了，城市人口生活水平提高了，需要回过头来解决农业发展、农村社会建设和农民生活水平的提高问题。建立农村社会保障体系是改善农民生活状况的重要方面。由于农村社会的特殊情况，社会保障体系相对于城市而言更难以自发形成，因而政府有责任领导、组织各方面的力量，动用各种可以利用的资源，将农村社会保障体系建立起来，并保证其长期、稳定地运行下去。
（三）建设农村社会保障体系是政府的该当责任
公民对国家的第一需要即基本生活的保障，而国家合理存在的前提条件之一就在于它能够向公民提供基本生活的安全保障[8]。在我国社会主义制度下，为农民提供社会保障、建立社会安全网应当是政府应尽的责任。理由如下：
1.保障农民生活安全是国家的法定义务
法治国家的发展历程昭示着现代法治的核心精神是对基本人权的尊重与保障，而对基本人权的尊重与保障必然要落实到对公民生存权、社会权的保障之中[9]。社会保障在国家与公民个人的关系中首先表现为一种权利义务关系，即法权关系[1]14.每一个公民都享有获得生活安全保障的权利，国家则负有提供社会保障的义务。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”由此可见，根据我国《宪法》，国家作为权力主体负有为公民提供物质帮助的义务，全体公民，不论其身份和阶层，都应获得基本的生活保障。如同城市居民一样，农民作为公民的组成部分，在年老、疾病或丧失劳动能力时，同样有权获得国家提供的社会保障服务。因此，通过建立有效的社会保障体系，保障农民的生活安全，是政府应尽的宪法义务。
2.政府是社会公正的维护者
社会主义和谐社会是一个公平公正的社会，国家作为社会公正的维护者应当公平地向每个社会成员提供使其能够体面而有尊严地生活的基本保障。一直以来，我国在实现工业化过程中推行重城轻乡政策和挖农补工的非均衡发展战略，实行城市和国有企业为中心的资源分配政策体制，以牺牲农民利益为代价实现工业化，造成国家财政对农村基础设施、基础教育、农业科研等投入严重不足，使农业发展的资金和技术短缺，出现了城乡二元的经济社会结构。在社会保障方面，城市和农村的差距也因为这种发展战略的推行而越来越大。尽管在特定历史条件下实行这种发展战略本身是无可厚非的，但不可否认的是，它与政府作为社会公正维护者的身份是不协调的。在经济得到一定程度的发展之后，政府就应当对原有发展战略进行调整，以避免特定时期因国内外形势迫不得已而采取的发展战略造成持续的、越来越严重的社会不公。政府应当通过对初次分配和再分配的介入，改变不公正的分配结构，使经济、社会更均衡地发展。建立健全农村社会保障制度来保证农民的生活安全，逐步实现城乡一体化的社会保障体系，是政府作为社会公正维护者应尽的职责。农村社会保障制度作为协调社会不同阶层群体利益关系的重要制度，是衡量一个社会是否公正的标杆。它通过资金筹集和待遇给付可以把一部分高收入社会成员的收入转移到生活陷入困境的农民手中，从而重新配置一部分资源对农民给予保护，最大限度地实现城乡资源分配的公平合理，维护整个社会的公正。
3.政府是社会福利的提供者
市场经济是竞争经济，它在提高效率、增加社会财富总量的同时，也会加大社会成员的生活风险。健全的社会保障体系可以消除社会成员的生活风险，并在实质上提高人们的生活质量。因此，社会保障既是一种社会安全网，也是一种公共福利。在现代社会，政府作为公共利益的代表，提高全民的福利是其不可推卸的责任。社会保障是一种进行公平福利分配和个人在遇到社会风险时获得福利的制度安排[8]4，是满足人们基本生活需要的福利提供机制。它通过转移富人的货币收入于穷人，达到分配均衡，使社会福利最大化。因此，政府通过建立农村社会保障制度可将广大农村居民纳入社会保障范畴，逐步消除制度安排中的歧视与排斥现象，最终确立全体国民的平等福利权，实现全体国民都能够公平享有社会保障的发展目标[10]，增进社会整体福利。当然，政府建立农村社会保障制度来提供福利并不意味着事事都要由自己承办，对于我国这样一个人口众多的发展中国家来说，政府的财力毕竟有限，单靠政府难以应对巨大的社会福利需求，故政府在作为社会福利的提供者时也应坚持有所为、有所不为。
4.政府是社会秩序的维护者
作为国家机器，政府虽然在不同历史发展阶段的管理内容与职责各不相同，并带有很强的阶级色彩，但无论对何种政府来讲，维护社会秩序都是其最主要和最基本的职责之一。改革开放以来，我国经济迅速崛起，但发展成果并未由全社会共享，加上农民抵御市场风险的能力极为薄弱，城乡经济社会发展和居民收入分配出现了严重的失衡。从城乡居民的收入水平来看，城市居民的收入始终高于农村居民，且差距有不断扩大的趋势。农民的生活安全缺乏必要的社会保障，已危及到农村社会的稳定，对我国经济发展的动力造成影响。作为一种社会安全体系，农村社会保障制度通过一系列的制度安排具有安定社会生活和能够自动缓和经济波动的内在稳定器作用。因此，政府依靠国家公权力向农民提供社会保障项目以重新分配社会财富，可缩小城乡贫富差距，提高农民的安全感，缓解农民因社会分配不公而积累起来的不满情绪，消除隐藏在社会深层的不稳定因子，从而维护农村乃至整个社会的安全秩序。
二、农村社会保障体系建设中政府角色的具象性分析
政府主导农村社会保障体系建设既是社会保障作为公共物品的内在要求，也是政府合法性存在的重要前提，更是政府履行公共管理职责的体现。我们认为，具体而言，政府在农村社会保障体系建设中应当担当以下角色：
（一）农村社会保障体系建设的组织领导者
从某种意义上讲，社会保障制度的建立是以国家责任为基础的[11]。就我国农村社会保障体系建设而言，如前所述，由于我国特殊的国情，政府应当发挥更积极、主动的作用。具体而言，就是由政府充当农村社会保障体系建设的组织领导者。组织领导者意味着政府应当在农村社会保障体系建设中扮演发起人、牵头人、各主体的召集人、各方面关系的协调人和主要责任人的角色。作为发起人，政府应当着力倡导、推进农村社会保障工作；作为牵头人，政府应当在发起工作中起主要作用；作为召集人，政府应当直接依照其职权而不受其他主体的邀请、动议、劝说所左右，积极主动地动员、集合其他主体参与农村社会保障体系的建设工作；作为协调人，政府应当协调各方面的关系，使各方面努力形成强大的合力，保障农村社会保障体系建设能够在各方面的共同努力下顺利推进；作为主要责任人，从积极的角度来看，这意味着政府应当在农村社会保障体系建设中发挥主导的作用，从消极的方面来看，则意味着对于某一地区的农村社会保障体系建设没有做好，主要责任在政府，当地政府的有关领导和责任人员应当受到负面评价，承担于己不利的法律后果。
当然，政府是农村社保障体系建设的领导者，并不意味着所有农村社会保障体系建设方面的工作都由政府一手包办。在工作方法特别是决策方式方面，政府则应充分发扬民主，广泛听取各方面的意见和建议，并主动接受来自广大农民和社会各方面的监督。首先，社会保障作为缩小不公平和促进结果公平的再分配机制，是国家维护社会公正、促进人民福祉的基本制度安排。政府应以公平保障的服务理念来推进农村社会保障体系建设，合理界定政府介入的度，才能全面充分地发挥这一制度的全部功效。其次，因农村社会保障项目的多样性及社会性特点，政府应统筹兼顾农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等项目的发展。例如，结合当地农村的具体情况，政府按照政事分开的要求，对农民养老保险和合作医疗保险等项目进行行政推动，对农村社会救助、优待抚恤等项目全面组织和实施，使各项目之间衔接有序，配套合理，达到提高整体效能的作用。再次，作为国家社会保障体系的重要组成部分，农村社会保障体系建设和国家经济发展水平密切相关。各级政府应根据农村人口分布、自然和经济的条件等情况，制定符合本地区特点的农村社会保障事业总体规划及相关社保项目的具体规划，将其纳入到当地社会经济发展规划中，使各相关部门在组织实施不同的社会保障项目时有据可依，为考核其工作绩效提供标准和依据。
（二）农村社会保障体系建设的制度提供者
制度安排是农村社会保障体系建设顺利进行的重要保障。政府作为制度变迁的主导力量，通过强制性制度变迁诱导制度的建立与实施是农村社会保障体系建设与发展的关键。从各国社会保障的实践看，大都是通过立法将社会保障的各项政策和措施法制化，在全国范围内自上而下地实施。因此，法制化是社会保障制度实施的必由之路[9]52。法律是利益的制度化分配调整机制，可以保障弱势群体权利与法律正义之间内在的联系。保护弱势群体要求构建强化政府责任的机制和制度，把保护弱势群体的政策性做法和新经验提升到法律制度层面，使之制度化、规范化[12]。纵观我国农村社会保障的发展历程，政府在农村社会保障体系建设中越位或缺位的一个重要原因，就在于无专门的农村社会保障法，且现有法律法规、规章条例等未明定政府的农村社会保障责任，也未对各级政府应履行的职责进行合理划分。因此，政府应通过立法程序以国家意志制定或认可相关的农村社会保障制度，以确保其角色的实现。
政府作为制度提供者，首先应当将农村社会保障体系建设纳入国家社会保障基本法之中，明确农村社会保障体系建设是我国社会保障体系建设的一个重要方面；其次，应在此基础上，建立多层次、立体化、全方位的农村社会保障法律体系；再次，在执法层面，应根据法律制度的要求，建立保障农村社会保障法律制度实施的各种执法机构，完善执法机制。通过法律的制定、执行，借助法律的强制力，可以有效推进农村社会保障体系建设，并形成维护这一体系稳定、持续、顺畅运行的制度体系。
（三）农村社会保障体系建设的资金保障者
财政资金是社会保障制度健康运行的经济基础，是政府承担公共责任、主导社会保障制度的物质来源。在任何一个社会保障体系比较完善的国家，政府都是社会保障资金的主要来源，其资金投入是建立社会保障体系的基本条件。就我国而言，城市社会保障体系的资金由国家、企业和个人共同分担，只是在不同行业或不同属性的单位中三者承担的比例有所不同，即便是在国家财政所占比例较少的单位，财政支持也是社会保障中非常关键的资金来源。相对于城市而言，我国农村经济较为落后，农民收入普遍较低，又不像城市居民那样有可依靠自主经营获利的外部环境。因此，在农村社会保障体系建设的资金供给与保障方面，政府应当承担更多的责任。具体而言，就是由政府担当农村社会保障体系建设资金的提供者和保持社会保障体系正常运行的最终担保责任者。这就是说：第一，各级政府应当对农村社会保障体系做出实质性的资金贡献，不能完全依赖农民自己筹集资金，走传统的老路，建立完全互助式的农村社会保障体系；第二，农村社会保障体系建立起来以后，在运行过程中，如果出现资金不足，难以维持其正常运行时，政府应当作为最终责任的承担者，承担资金缺口的填补责任。政府的资金保障责任是其组织领导者地位在社会保障物质支撑方面的延伸。如果没有来源于政府的充分资金保障，农村社会保障体系建设就可能落空；没有政府的最终责任担保，已经建立起来的农村社会保障体系也可能在运行过程中因为一时的资金不足而轰然倒塌。
当然，将政府定位为农村社会保障体系建设的资金保障者，并不是说农村社会保障体系建设所需要的资金完全由政府包下来。考虑到中国农村人口如此众多的基本国情，政府不可能做到这一点。在社会保障体系建设的不同阶段，政府的资金保障作用应有所区别。在当前农村社会保障体系建立的阶段，可以由政府承担更多的资金供给责任，这对于有效推动农村社会保障体系的建立是必要的。当农村社会保障体系建立起来以后，政府的资金供给可以维持在适当的水平，其在资金保障方面的作用将逐渐转移至第二层面，即作为最终责任承担者，补充运行过程中的资金不足。
（四）农村社会保障体系建设的运行监管者
没有效率的公平注定要失败。天然具有追求公平特质的社会保障制度也需要运行高效，在社会保障体系建设中，高效的标志就是职责分明、政令畅通、成本低廉、资源优化等[13]。政府拥有行政权力，是其能够参与到农村社会保障体系建设中的一个前提，但权力是把双刃剑，运用恰当则为农民谋福利，滥用则会导致腐败滋生和蔓延。农村社会保障涉及范围广、对象多、金额大，政府或其工作人员在此过程中既充当运动员又充当裁判员，极易出现贪污或挪用社保基金、追逐小集团利益等寻租现象。因此，建立有效的监管体系是确保农村社会保障体系正常运行的基本保证。政府作为农村社会保障体系建设的组织领导者、资金保障者，其本身应当接受来源于社会各个方面的监督。但是，来源于社会的监督往往因为没有行政上的隶属关系约束，也缺乏直接追究责任的法律机制，单纯的社会监督很难发挥最佳的效果。因此，必须在政府体系内部形成有效的监督约束机制，通过这种机制，及时地发现农村社会保障体系建设过程中存在的问题，并追究相关责任人员的责任，显得尤为必要。同时，尽管政府在农村社会保障体系建设中扮演着组织领导者的角色，但是，农村社会保障体系建设并不是由政府唱独角戏，也需要其他方面的参与和支持（特别是农村集体经济组织、社会保障具体经办机构及其工作人员）。有效的监督机制的存在，对于督促、推动这些参与者严格履行自己的职责和义务，也具有非常重要的意义。因此，政府应当建立有效的监管体系，加强对农村社会保障体系建设的监管。
政府对农村社会保障体系运行的监管主要包括两个方面：一是对参与农村社会保障体系建设具体工作的政府部门及其工作人员的监管；二是对其他参与主体及其工作人员的监管。为此，上级政府应当加强对下级政府的监督；同级政府以及审计等相关部门也应加强对参与农村社会保障体系建设的政府机构及其工作人员的监督；各级政府监管部门还应加强对相应的农村社会保障业务部门、社会保障基金营运机构、农村基层组织等农村社会保障体系建设的参与者进行监督。政府只有完全履行好以上监管责任，农村社会保障体系才能获得健康快速发展，达到预想的目标。
（五）农村社会保障体系建设的服务提供者
农村社会保障体系建设涉及大量的服务性工作，如推进农村社会保障体系建设的宣传工作、指导工作，社会保障相关服务平台的建设，受保人员的资格认定与确认，保障资金的筹集，保障待遇的发放等。这些工作有些可以由经办机构或委托社会服务机构去完成，有些则只能由政府自己承担，如服务平台布置与建设，某些信息收集与公开，受保人员资格的最终认定与确认，需要动用公共权力才能完成的资金筹集，与某些部门的关系协调，专业人员的培训等。因此，政府不仅是农村社会保障体系建设的组织领导者、资金保障者、运行监管者，也是与农村社会保障体系建设相关的某些公共服务的提供者。
作为农村社会保障体系建设的服务提供者，政府首先应当加强社会保障服务平台的建设，合理布局服务网点，着力推动服务网点的基础建设，加强专业人员的培训，为农村社会保障体系的运行提供良好的物质和人员支撑条件。随着IT时代的到来与发展，离开了先进信息技术系统的支撑，现代社会保障制度不可能良性地运行。因此，政府还应通过信息化手段实施农村社会保障的现代化管理，为自由流动的劳动者提供连续跟踪的社会保障服务。其次，尽管政府应在农村社会保障体系建设中发挥主导作用，但也不可能包办一切社会保障事务。政府应当利用社会资源来组建农村社会保障经办机构，以便更快捷地服务广大农民。社会保障经办机构是负责具体提供社会保障项目的组织，其管理水平直接关系到制度和政策的实效。政府应当依法做好农村社会保障经办机构资格的认定，确定其服务的基本职责和服务流程，建立经办机构经费保障机制等。最后，政府应负责对农村社会保障法律和政策的宣传，提高农民参保的积极性。一种制度的确立必须得到民众的认同，否则难以长久。农村社会保障制度尤其是社会保险制度的建立，意味着农村须从世代相传的传统保障意识转为现代保障意识。因此，政府加强宣传和引导，是促成农民观念转变，使其接受农村社会保障这一新事物强有力的手段。
三、当前农村社会保障体系建设中政府角色的偏离
改革开放后特别是党的十六大以来，党中央和国务院做出了一系列重大决策部署，着力推进农村社会保障工作。目前，以农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村社会保障体系初步形成，被征地农民、农民工社会保障工作取得了长足进展，一些地方还探索开展了农村养老保险试点，初步保障了农村群众基本生活[14]。但当前政府在农村社会保障建设中仍存在以下偏离现象，在一定程度上加重了制度本身运行的负担：
（一）政府参与不足，农村社会保障体系建设因缺乏政府推动严重滞后
无论是从道义上还是经济上讲，政府应当是公共产品和服务的提供主体。从我国社会保障制度60年来的实践看，国家关于社会保障的制度安排明显存在对农村的忽略。从建国以后到上个世纪90年代，政府对农村社会保障问题基本上持放任不管的态度。在中国广大农村地区，基本上不存在任何意义的社会保障制度，仅传统遗留下来的五保制度在一些地方发挥了一定的保障作用。90年代以后，随着中国经济的发展，农村社会保障制度建设虽然被提上了政府的议事日程，但并没有得到充分的重视。1991年1月国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点，一些经济较发达的地区成为首批试点地区。同年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（试行），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，开始在山东等地组织试点。1999年7月，国务院作出指示，明确指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。自此，我国农村社会保障工作便一直处于搁置状态。直到2003年以后，农村社会保障工作才再度开始引起各级政府的重视。但由于长期形成的城乡二元结构和传统观念的影响，一些地方政府在推进农村社会保障体系建设方面仍然积极性不高，我国农村社会保障体系建设严重滞后。8亿多农民这个最大的群体没有或很少享受社会保障，保障水平极低。60%的农民却只占有不足30%的国家公共福利资源，1.2亿进城农民工在城里无法得到住房，工资待遇不涨、连工伤保险都没有全覆盖，其生存状况早已成为社会和谐的隐忧[15]。
（二）政府间协调能力差，致使农村社会保障事业扭曲、变形
与城市相比，农村的社保对象人数更多、分布区域更广，政府机构的管理工作量更大，任务更复杂，这对政府的协调能力无疑是一种严峻的考验。政府只有有效地协调好各方面的关系，才能保证农村社会保障体系建设在全国范围内有条不紊地推进并均衡发展。现实的情况是，由于政府在农村社会保障体系建设方面的职责界定不清，信息沟通与协调机制欠缺，在农村社会保障体系建设的过程中，各级政府各行其是、互相推委的现象极为普遍。一些地方政府在农村社会保障体系建设过程中遇到疑难问题，请示上级部门长期得不到答复，不得不将相关的工作搁置下来；一些需要统一口径的问题，由于找不到统一的协调机构，只能由各地自行处理，其结果是各行其是，五花八门，农民无所适从，怨声载道；一些地方政府在遇到困难时则采取武断的、简单化的处理方式进行处理，导致社会保障工作严重脱离其原有的方向。例如，农村社会保障工作必须有农民的积极参与，因此，农民缴纳适当的费用是其应尽的义务。但是，在新农合的推行过程中，由于一些地区外出打工的农民较多，因而向农民收取费用的难度较大，于是，不少地区干脆放弃做这方面的努力，由财政直接替代农民交纳。尽管这可能省很多事情，也可能得到农民的欢迎，但是，这种作法可能使新农合的制度变形，长期如此，农村合作医疗就不再是真正意义的“合作”医疗，而是政府包办的医疗保障。考虑到政府的财政能力和农民的数量，这种作法虽然可以使农民暂时获得一点好处，但可能会严重影响农民医疗保障水平的不断提高，城乡医疗保障的差距也会因此而越来越大。
（三）政府立法工作滞后，农村社会保障制度供给严重不足
从制度供给的角度看，立法工作滞后、相关法律制度的缺乏是农村社会保障体系建设落后于城市的重要原因。首先，政府对农村的社会保障责任仍多见于政策性文件中。这些文件对政府的农村社会保障责任的描述多用概括性语言，导致各地政府在责任承担上具有较大的随意性，缺少依法行政和有效监督的机制，给农村社会保障体系建设带来一系列问题，如保障对象不明确、资金来源不稳定、保障标准不一致、管理方面的随意性和盲目性等。其次，农村社会保障法律体系不健全。除《农村五保供养工作条例》这一部专门法规外，中央和地方行政机关出台的大量涉及农村社会保障条例、政策、法规等，绝大多数仍未上升到国家法律规范层面，农民享受社会保障的权利也因此没有细化的法律规范而显得概念化。2010年《社会保险法》的通过为新型农村社会养老保险制度的构建形成一个全国性的指导意见，但其相关规定仍过于原则。例如，第95条规定，“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，并未明确界定“进城务工”的准确含义，因此，可能导致如下问题：进程务工1天的农民都可以参加，还是进城一定时间的农民才可以参加；农民如何证明其进城务了工，有参加社会保险的资格；农民如何参加社会保险，参加社会保险应通过什么途径提出申请；农民工是否和城镇居民一样享受社会保险；等等。由于规定过于笼统，执行起来必将困难重重，农民工参加社会保险可能会因此而大打折扣。
此外，一些授权性立法将很多保障项目由各地区通过规章制度加以确立，在一定程度上大大降低了立法的层次和约束力，将会给全国范围内农村社会保障制度的建设和统一带来障碍。因此，要实现城乡社会保障的统筹，政府必须结合农村的经验和农村经济社会发展的新情况、新特点，制定专门的适合农村实际情况的社会保障法律法规。否则，农村社会保障政策、制度、目标等就难以定型、固化、统一和完善，农民的保障权也难以保证。
（四）政府财政投入不足，农村社保资金落实难到位
社会保障包括资金保障和服务保障两大系统，其中资金保障具有关键作用[16]。受城乡二元社会经济结构的影响，政府的公共财政资源在向工业和城市集中的同时将农村推到了社会保障体系的边缘，且在社会保障资金投入上城乡很不平衡。近年以来，中央财政对农村社会保障的投入虽有大幅增长，但相比政府的巨额财政结余，投到农村社保领域的资金却很少，而且这种增长没有一种固定的机制保障，无形中带有很大的随意性。例如，国家在“十五”计划中曾提到社会保障支出在财政中的占比要达到15%-20%，但从实际支出看，该比例仍仅为12%左右。而且在这些支出中，对占全国总人口75%左右的农民的社会保障支出仅占社会保障总量支出的13%，比例明显偏低[17]。相比城市而言，农村社会保障事业发展因而明显滞后，社会福利服务设施严重匮乏。由于各地区经济发展水平的不平衡，各地政府的财力存在较大差异，各统筹地区之间的缴费率、待遇标准和具体管理方式也不尽相同，由此导致根据各地财力所制定的社会保障的差距更进一步地扩大，加上一些地方政府重经济发展轻社会保障投入的现象严重，长期忽视社会保障体系这一影响社会稳定的因素，地方财政因此常处于缺位状态，农村社会保障资金因而更难以落实到位。
（五）政府的社会保障管理体制混乱，基金监管易失控
首先，在农村社会保障的横向管理上，各相关职能部门职能交叉，管理体制不顺。例如，农村低保、五保等社会救助归属民政部门管理，新农合归卫生部门管理，社会养老又归人力资源和社会保障部门管理，呈现互相掣肘、多龙治水的格局，管理成本偏高。因为从某种角度上讲，政府也是经济人。只要其行动超出保护财产权、人身和个人权利等范围，政府分配不管在多大程度上介入经济活动，都会导致寻租活动，都会有一部分社会资源用于追逐政府活动所产生的租金，从而导致非生产性的浪费[18]。其次，从纵向管理上看，在农村社会保障实践中，中央政府和地方政府的责任未能明确，存在错位及社会保障事权和财权的脱节。例如，在农村社会保障的财政投入上，哪些项目归中央政府负责，哪些归地方政府负责及各自财政的分摊比例仍然处于模糊状态，且财权和事权严重不对称。当社会保障事权层层下放时财权并未随之增加，很不利于调动各级政府发展农村社会保障事业的积极性。再次，当下我国农村社会保障资金的使用和管理最终落实在基层，而且在大多数地方是征缴、管理与使用三权集于一身，很多项目实际上处于政府部门自我监督的状态，缺乏有效的监控管理，致使基金的保值增值及使用面临诸多风险。一些地方政府或经办机构的管理人员素质较低、法律意识淡薄，只考虑自身利益、地方利益、小团体利益而随意挤占、挪用甚至贪污、挥霍社会保障基金的现象时有发生，严重影响了基金的正常运转，在农民心目中造成极坏的影响。
（六）政府的服务提供工作滞后，农村社会保障制度的推行缺乏良好环境
由于旧体制的长期影响，“养儿防老”的传统观念在我国农村仍旧根深蒂固，广大农民更多关心的是能否生儿养老，而对社会保障的认识并不明确，对社会化养老也不在意。何况农村地域广阔，距离社保经办机构较远，农民获取社会保障的成本偏高，大多数农民的参保意识很差。据中国社会科学院的一项调研结果显示：被调查的农民中，32. 2%的人知道农村社会养老保险，67. 5%的人不知道。在回答知道的人中，24%的人参加了社会养老保险，73. 1%的人没有参加[19]。由于政府对农村社会保障法律和政策的宣传不到位，农民普遍存在犹疑怕变心理，而且感觉政府在逃避自己的责任甚至在放弃兑现过去的承诺，由此导致农民对政府的未来承诺信心不足，参与社会保障的积极性并不高。
在广大农村建立社会保障体系是一项具有开拓性的社会事业，服务网络建设是有效推行社会保障体系建设的基本工作。首先，从目前的情况看，由于农村地域广阔、农民居住分散、国家投资少等原因，农村社会保障服务平台的覆盖范围太小，很多农民不能方便地获取社保服务。其次，信息化管理手段非常滞后。很多地区的工作仍停留在手工操作层面，使得各项统计数据的可信度较差，给社会保障管理和决策造成不少困难和失误。再次，农村社会保障经办机构不健全、工作力量薄弱、设施条件简陋、管理分散、工作人员办事拖拉、态度不好等问题也比较突出。据统计，目前全国平均每名县级新农合经办人员要负责3万名左右农民的参合经办工作，许多乡镇没有专门的社会保障机构，负责多项社会保障工作的民政岗位仅配备1名助理员，有的还是兼职[20].一些地方的社保经办机构甚至连电脑都没有，要查清下个月有谁年满60岁以便发放养老金，还需要工作人员动员自己的孩子帮着检索。而且，现有工作人员大多不具备社会保障、财务管理方面的专业知识，在信息分析、方案制定等方面力不从心，致使农村社会保障在资格审核、资金发放等方面存在不够规范、随意性较大的问题，难以很好地为农民提供社保服务。
四、政府主导下的农村社会保障体系建设应着力解决的几个问题
对我国来说，农民社会保障需求的全面增长与政府公共服务的滞后和不到位已是一个相当突出的矛盾。在现代社会，国家对社会权的保障绝不是单纯地对市民社会的让步，而是一种积极主动的社会措施[21].社会保障是关乎全体社会成员的一项长期的基础性制度安排。面对人口老龄化、城市化和劳动力市场一体化等趋势，政府应当树立社会保障利益公平分享、社会保障权利平等保护的理念。一方面，把建立全体国民能够享受的基本保障项目作为努力的方向，通过合理的制度安排与政策措施的实施，努力实现社会保障资源在城乡居民之间的合理分配，让农民群体能够享受到国家发展进步的成果。另一方面，应当根据经济社会发展的状况，不断缩小城市与农村居民在社会保障待遇方面的差别，通过合理的制度设计，使农村居民在社会保障权利方面能够获得平等的保护。我们认为，从法律的视角出发，在政府主导的农村社会保障体系建设中，目前应着力解决以下几个方面的问题：
（一）加强政府组织、领导能力建设
为提高政府对农村社会保障体系建设中的组织和协调管理水平，应当根据适应、精简、统一、效能的原则，结合政府机构改革的实践，从中央下至地方组建一个权威性的专门负责农村社会保障组织管理的机构—农村社会保障委员会，把相应的农村社会保障事务统筹起来，理顺农村社会保障各方面的关系，从总体上领导和协调农村社会保障工作。委员会可由当地政府牵头，由财政、民政、银行、税务、审计等各部门负责人、社保问题专家及农民代表组成，对农村社会保障进行有序管理。其次，在农村社会保障委员会的统一协调下，各级政府之间和民政、财政、人力等相关职能部门之间的管理职能必须明确并有所侧重，通过各司其职、各负其责、分工合作的协调机制，协调各参与方的关系，促使各级政府和各职能部门有效地履行职责，避免农村社会保障体系建设中各种利益纠纷的产生或恶化。
（二）加快农村社会保障制度供给
基于建立与社会主义市场经济相适应的全国统一的社会保障制度的长远需要和目前城乡差距的现实以及我国农村社会保障内容的特殊性等情况，笔者认为，政府应当加快农村社会保障的立法进度，尽快建立起与农村经济发展和农民需求相适应的农村社会保障法律体系。首先，全国人大常委会应当制定出农村社会保障制度的整体立法规划，为农村社会保障立法工作规定具体步骤和一定的时间期限，并针对农村社会救济、社会福利、社会优抚与安置等保障项目提出总体性方案和指导意见，督促国务院或地方政府适时先行制定相应的法律规范，逐步实现与城镇社会保障立法的接轨。其次，国务院应当根据全国人大常委会的立法意见，尽快制定《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》等条例，同时完善《农村五保供养工作条例》，使农村社会保障的实施过程能够真正实现有法可依。最后，根据各地农村的实际情况，应当抓紧地方立法。各级有立法权的地方人大或人民政府可根据全国人大常委会或国务院的立法方案和意见，结合本地实际，制定出适合当地情况的地方性法规或规章，使农村社会保障事业在法制轨道上全面健康地发展。
（三）落实政府在农村社会保障资金筹措方面的该当责任
发展农村社会保障事业需要大量的资金。建立健全农村社会保障体系的关键在于要有稳定的资金来源，筹资问题是核心问题。笔者认为，政府应当逐步建立起以财政支出为主体、以多种渠道筹资为辅的农村社会保障资金支撑体系和常态化供给机制，使农村社会保障体系建设有持续可靠的资金来源。首先，中央和地方政府应明确自己的财政保障责任，将农村社会保障支出纳入各级财政预算，调整财政支出结构，压缩部分行政事业性经费支出，加大对农村社会保障的投入。各级政府应逐年稳步增加农村财政性社会保障支出占国家财政支出的比重，兑现国家对农村社会保障的财政转移支付承诺。例如，对农村社会保险和社会救助窗口服务、医疗设施、养老设施等建设的支持；承担农村社会保障基金保值增值的部分责任等。其次，根据我国国情和农村不同社会保障项目的特点，应明确各级政府的社会保障事权，并保障其履行相应事权的财力需要，提高资金的统筹层次，变目前农村社会保障县市级统筹为省级统筹。对于地方承担的项目，中央财政可根据需要，通过规范、透明的专项转移支付给予支持，增加地方投入的积极性。最后，农村社会保障资金的充实仅仅依靠财政投入和农民缴纳是不够的，政府还必须多渠道筹资。中央和地方政府应当从企业税收和其他收费（如部分罚没收入、土地的转让费、彩票公益金收入）中提取一定的比例，设立农村社会保障专项基金，并将其收支纳入预算体系，接受人民代表大会的监督，使其运作更为规范。此外，政府应发挥导向作用，吸引市场力量和社会资本投向农村社会保障体系建设，比如通过引导社会各界人士对农村社会保障事业进行捐助来补充社会保障公共资源的不足，扩张社会保障制度的福利性。
（四）推进农村社会保障服务体系建设
首先，政府在维持目前几大部门横向分工管理格局的基础上，应当从农村的实际情况出发，整合利用现有的管理服务资源，加强农村社会保障服务网络建设。中央应设专项投入，尽快开发研制社会保障管理和服务软件，运用电子技术手段，建立覆盖全国的农村社会保障信息网络，推进社会保障卡的应用，建立农民个人终身社会保障号，使社保资金的缴纳、记录、核算、转换、支付以及查询等服务都纳入计算机管理系统，逐步达到全国联网和信息互通共享，实现农村社会保障的一卡通和精细管理，方便农民参保者随时随地查询自己的权益记录。各级地方政府按照全覆盖的要求，应增加农村社会保障服务的基础设施，依托县、乡（镇）、村三级信息服务网络，建立农村社会保障工作片站来综合承担社会保险、社会救助等各项事务性工作，为农民提供方便快捷的社会保障服务。其次，政府应提升农村社会保障经办机构的管理服务能力。从制定农村社会保障经办机构的服务标准和改善服务设施入手，以规范化、信息化和专业化建设为核心，完善管理制度，优化业务流程，改善工作环境和条件，进一步充实工作人员队伍，提高人员素质，为农民提供优质的社会保障服务。最后，各级政府应当通过灵活多样的宣传形式，让广大农民群众充分认识到农村社会保障体系建设的重要性，了解并熟悉农村社会保障的相关法律和政策规定，增强其社保意识。例如，根据农村的特点，各级政府应制定出适合农村的宣传教育规划，按照舆论先行的原则，通过电视、广播、网络等媒体对农民进行社会保障理论教育；建立社会保障宣传日，确立宣传主题，充分发动村委会、社会组织、社会工作人才队伍、志愿者队伍进行广泛的社会保障政策及优越性的进村宣传，扩大宣传效果，从而让农民充分认识到社会保障将给他们带来的实惠，提高他们主动参与农村社会保障体系建设的积极性。
（五）强化督促机制与问责制度建设
首先，各级政府应当将农村社会保障体系建设的情况写入政府工作报告，向人民代表大会报告，接受它的监督。人大有权通过审查报告或者质询、检查政府工作或者罢免政府组成人员以及受理群众对政府及其工作人员的检举控告等方式进行监督；在人大开会期间，人大代表还有权提议组织农村社会保障特定问题调查委员会，以敦促和推动政府履行其社会保障责任。其次，应当将农村社会保障体系建设的成效纳入政府绩效考核体系，根据科学考核指标对政府和工作人员参与农村社会保障体系建设的整个过程进行客观全面的考核，并将考核结果定期公布，以其作为政府是否合格或工作人员是否升迁的一项重要依据。对于考核中发现的问题，应当根据法律法规和合法程序进行严格的官员问责，使其承担相应的否定性后果。例如，一旦发现政府和职能部门的工作人员因故意或者过失不履行或者不正确履行农村社会保障职责或者履行职责不到位，造成农民社会保障权益受到损害的，或者产生不良社会影响的行为，行为人应当对其行为及行为的后果进行自我反省或悔过；同时，国家权力机关或上级行政机关可对其进行道义上的公开谴责；涉嫌犯罪的，还应移送司法机关追究其刑事责任。
【作者简介】
葛庆敏，单位为重庆大学法学院；许明月，单位为西南政法大学。
【注释】
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