全球化、多元化、信息化和网络化催生出的全新治理时代，使现代公共部门在新公共管理改革之后又掀起了第二次改革浪潮，其核心特征就是伴随治理理论而兴起的各种“跨界”协作。从一般概念上讲，治理指的是管理的行为，既可以发生在私人部门，也可以发生在公共部门。其主体不仅包括传统的权威主体，即国家和政府，而且还涵盖企业、社会组织等新的治理角色。为了实现公共利益最大化，满足公众日益增长的物质文化需求，治理要求综合运用行政、市场和社会动员等多种手段，建立呈网络化布局且上下、左右、内外联动的权力结构。

随着实践的不断深入，治理逐渐发展出了整体治理、横向治理、协作治理、网络治理等模式。其中，整体治理着眼于政府部门间、政府间的整体性运作，强调公共管理与服务机构为了完成共同目标而展开跨部门协作，主张政府管理“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，政府所运行的文化、结构和能力不是以管理过程而是以问题为取向，不是按照管理职责而是公民需求提供服务，按照公民的生活轨迹整合服务职能，从而建立起纵横交错、内外联结的协作机制，统一设计服务路线，系统配置服务资源,力求从根本上解决政府管理碎片化和服务空心化问题，提升政府部门整体治理能力。为此，整体政府跨部门协同治理被誉为“当代政府改革的重要趋势”、“公共部门的新形态”、“公共行政的未来”、“公共行政的一个永恒主题”、“是21世纪公共服务改革最鲜明的特征，就像20世纪末‘新公共管理’或‘政府再造’所带来的变革一样。”

整体政府跨界协同治理的内容

整体政府跨界协同治理是一个含义广泛的概念，凡政府组织通过“联合”、“协调”、“协同”和“协作”方式，实现国家政策和政府管理功能与活动的整合，都属于“整体政府跨界协同”的内容。其所研究的领域纷繁复杂，范围宽泛，形式多样，主体多元。在内容上包含中央政府和地方政府之间的“上下合作”，中央或地方同级政府之间的“水平合作”，同一政府不同部门之间的“左右合作”，政府与企业和社会之间的“内外合作”。在形式上又分跨界政策议题下多个政府部门之间的合作，同一政策下不同政府之间的合作，同一政策同一政府中不同层级之间的合作，不同政策同一服务提供机制下的政府部门之间的合作，同一政策或不同政策下的政府与企业和社会组织之间的合作。在主体上既有中央政府和地方政府及其所属部门机构，也有私人部门、非营利部门、公民社会或志愿组织。在政策领域上涉及国家治理的方方面面，特别是在应对环境、社会、发展等复杂棘手的问题上，需要政府统筹一切可利用的资源和力量予以综合协调运行。

作为政府管理碎片化和空心化的根治之道以及社会复杂性问题的应对逻辑，发端于1997年英国行政现代化进程的整体政府跨部门协同改革，顺应了经济全球化和政治民主化潮流，认为公共行政的最佳目标不是“小政府”，而是“好政府”。改革的方式已经不是政府从各领域的全面撤退，而是选择适当的作用领域，不仅要肯定新公共管理改革所倡导的效率价值，也要关注民主价值和公共利益，希望通过协调、整合等手段促进公共服务主体之间的协同合作，在广泛应用信息和网络技术的基础上，建立起跨组织、跨部门、跨机构的治理结构，最大可能地避免职能交叉或利益冲突，推行政府行政业务与流程的透明化、整合化，进一步发挥中央政府在整体战略协作中的纽带作用，提高各部门应对复杂问题的综合能力，借助打造合力来实现协同各方的“共赢”。

继英国之后，以跨部门协同为核心价值的整体政府改革迅速在世界范围兴起与发展，已然成为现代政府改革的普遍实践。应该说，建立并逐渐完善政府跨部门协同机制是当代政府现代化进程的核心，因为解决社会排外、提供一站式服务或保护环境等问题，都需要跨越政府部门的界限进行跨部门协同。尽管强调组织整合、跨界合作、网络化运作和多元主体共治是各国的一些共同举措，但在实际操作过程中，不同国家在选择不同途径的同时，不同力量的交织又会把它们拉向不同的改革方向。在跨部门协同的机制、工具以及服务供应的原则、责任和相应的保障措施等方面，也会在共性之下呈现出一定的国别特色，相继出现了英国的“协同治理”、澳大利亚的“整体治理”、加拿大的“横向治理”和美国的“协作治理”等实践模式。

不同的实践模式

协同治理模式。英国1997年开始的协同治理改革，充分利用了公共部门和私人部门的优势，在不取消部门界限的情况下，按照共同目标的指引实现了政府跨部门的“上下”、“左右”和“内外”合作。改革的重点不仅通过设立政策中心、绩效与创新小组、管理与政策研究中心等直属首相办公室或内阁办公室的综合性决策机构以及各种特别委员会，进一步实现了决策统一，而且通过《公共服务协议》，在内阁、政府各部门和执行机构之间实现了战略方向和组织目标的有机整合。另外，通过框架性文件和独立委员等制度安排，实现了大范围的组织整合，通过观念更新、合作意识增强、新的参与机制和适当的人员招聘及培训实现了全面的文化整合。与以往的改革相比，协同治理改革一是反对政府退却，主张某种程度的政府回归；二是提倡多元合作，创建新的组织类型、寻找新的跨组织合作途径、建立新的责任机制和激励机制、提供新的服务供应方式；三是强调决策统一、目标整合；四是突出信任，建立新的绩效管理制度，更加注重公共服务的整体性成果；五是力求以公民需求为导向，在协调、整合和责任机制下，运用信息网络技术对碎片化的治理层级、功能、信息系统进行有机整合，在整体政府的视角下为公民提供无缝隙服务。（英国政府FEMA平台是协同治理的典型实例）

整体治理模式。澳大利亚整体政府建设由来已久，其特点就是重视实现跨越组织界限的共同目标，反对在组织内孤立作战，认为在采用整体政府模式的时候，应该认真考虑建立支持性文化和技能基础；建立适当的治理、预算和责任性制度框架；最大程度地提升信息互通能力，提高个人和社团的参与能力，建设快速有效应对新兴问题和未来危机的能力。整体治理强调宽度（“整体”）和政府（特别是内阁和部委），强调宏观决策协同、中观政策协调和微观政策执行或服务提供的有机整合，特别是在发挥中央政府作用和大部门体制建设方面经验丰富。在发挥中央政府作用方面，澳大利亚于1992年成立了由联邦总理和各州州长、地区首长共同组成的政府理事会（COAG），通过政府间协议制度以及部长委员会和国家评估监管这两个机制推动改革，有利于国家治理体系的整体建构和国家改革政策的协调推进。1997年成立的联络中心（Centrelink），曾是澳大利亚整体治理的成功典范，为了满足行政改革要求，适应民众服务需求，澳大利亚政府2011年又重新组建了一个综合性部门——人类服务部（DHS），将国家所有公民服务全部汇聚于此，搭建出庞大的内、外联结的跨部门治理结构。这种将所有服务集中于同一个政府部门的做法，不仅可以减少以往结构分散的资源浪费和协调成本，贴近公民生活和实际需要，合理整合和配置服务资源，还能实现决策与执行的政令统一，加大行政监管力度，提升政府整体治理效力。

横向治理模式。加拿大提倡协作性联邦主义，强调各级政府是相互平等的伙伴。横向治理重点集中在联邦政府内的横向性，尤其重视中央机构的作用，提出利用横向管理进而是横向治理的方式，针对共同的问题寻找集体的解决办法，并在行政层面实现更多的合作与和谐。横向管理是跨越组织界限的协同合作，可以发生在一个组织的各个层面，也可以通过共同的目标和共享的文化，将来自不同组织和职业背景的人集合进各种不同的团队和网络，在实践中注重发扬团队合作精神、共享领导力、开发共同文化和建立充分信任。横向治理是一种伞的概念，可以涵盖大量政策开发，服务供应问题以及管理实践，可以在各级政府之间、一个部门或机构部门单位之间、多个部门或机构之间产生，还可以在公共部门、私人部门和志愿部门之间发生。它用协作、协调取代了等级性领导，在决策和成果方面实行责任共享，愿意通过共识精诚合作；其特点是在等级制中通过网络开展合作，通过内部相互依赖性而不是权力关系进行合作，通过谈判而不是控制进行合作，通过推动而不是管理开展合作。横向治理比较突出的典范实例是跨部门协同的绩效监督与责任机制建设。

协作治理模式。美国的私有化和分权化程度一直以来就很高，所以针对因政策不一致和执行机构分散化而造成的政府机构执行不力和监管吃力等困境，美国整体政府和跨部门协同的改革重点是在进一步的市场化和民主化进程中，强调所有利益相关主体集体参与决策、执行和监督，在综合复杂性问题上突出跨部门、跨地区、跨领域的协同合作，逐渐形成了多元共治的协作性管理或协作治理模式。协作治理是为了回应自上而下的执行失败以及监管的高成本和政治化而逐渐产生的，它是一种对抗利益集团多极化和管理主义责任失灵（特别是专家权威受到挑战）等问题的替代方法，是民主制度下的政府管理新范式。这一点在美国国家海洋政策的制定与推行中略见一斑。美国总统奥巴马于2010年签发行政命令，成立了国家海洋理事会在全国统一推行国家海洋政策。国家海洋理事会是一个二元首长制的代表级委员会，在总统的直接领导下主要负责履行协同决策和系统执行两项职能，力求在协作治理过程中实现最高层领导的权力平衡，更好地促进跨部门协作与协同。国家海洋协作治理架构中不仅包括治理协调委员会、咨询专家委员会、国家信息管理系统平台以及各种伙伴关系，还专门成立区域规划办公室，负责与政府、企业、社会和专业团体建立广泛的跨界协作网络，从整体协作治理的角度，共同解决政府面临的海洋生态建设与保护问题。

综上，整体政府跨界协同治理不仅在治理设计上注重正式结构的刚性严格，也强调非正式结构中相关利益主体的广泛参与和磋商，依靠人员间和组织间的诚信关系，在一致同意的基础上开展跨部门合作，但在实践中采用的都是正式和非正式相结合的混合结构，按照不同层级的职能特性、任务要求和资源组合需要，在正式结构和非正式结构的种类和数量上进行灵活搭配。此外，跨部门协同过程并不是各发展阶段的线性组合，而是一个循环往复的动态发展过程，需要各阶段要素之间按照环境变化灵活互动，在不断建设和持续学习的过程中予以完善。成功的跨部门协同治理需要领导力，需要适应参与者的情绪变化以及政治环境的变化，需要持续不断的信任文化，需要共同的承诺和理解，需要扎根于原有组织的利益、任务和资源，需要有效的绩效问责机制。

对中国的启示

自建国以来，为了顺应经济社会发展的现实需要，实现执政党的政治诉求和行政管理体制改革的目标，我国政府部门协调机制的形式已经由单一转向了多元与灵活，部门协调的主体由中央各部门之间扩展到了地方政府之间，部门协调所依赖的法律法规正在逐步健全，部门协调的运转机制正在走向制度化、程序化和规范化。特别是2008年“大部制”改革后，中央政府重新整合组建了33个分别由有相关职责的一个或多个部委组成的议事协调机构。这些机构在法定地位、业务性质、相互关系等方面存在很大差别，加上中央政府和地方政府的关系、国务院各部委与地方政府各部门的关系、近年来垂直管理体制形成的特殊关系等，中国政府已然构成了一个高度复杂的政府间关系网络。

与发达国家相比，中国政府应急管理系统在经过非典疫情、汶川地震等紧急突发事件考验之后，在职责分工、领导体制和运作方式等方面已经逐步走向明晰化和精细化，紧急状态下跨部门协调机制也得以逐步完善，有助于克服危机管理过程中的多头管理，保障信息的通畅和指挥有力。但是中国政府常态跨部门协调机制的运行尚不健全，主要存在政府职能定位不清、部门间职责关系界定不明确；缺乏跨部门协同意识，宏观制度建设滞后；部门权力化和利益化的限制和约束；协调机制规范化、制度化不足；管理细节化和精致化不足；缺乏跨部门绩效评估和评估结果的刚性问责等问题。应该说，中国政府跨部门协调机制所面临的诸多问题既有世界普遍性成因，也受到自身政府组织结构、权力格局、行政文化、绩效评估和问责制度的影响，具有一定的特殊性，解决这些问题需要经过长期艰苦的努力，不能期望一蹴而就。

随着中国行政体制改革的不断深入，简政放权、整体政府的顶层设计和系统推进以及建立和提升跨部门协同治理能力，都是本届政府改革的重点目标，也是实现国家“五位一体”建设和“新四化”发展的关键。为此，笔者建议在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，一要推动观念变革，树立整体政府观，大力推进政府行政审批现代化改革，通过系统设计、依法行政，提高整体治理效能。二要确立纵横交叉、分层运行的整体政府跨界协同机制。在宏观决策协同层面，致力于着眼国家全面发展建设战略的顶层设计，强调中央政府对全面或重点改革领域的集权控制，将宏观设计、战略决策、整体运行和全面监督过程进行有机集合。在中观政策协调层面，面向同一政策领域跨部门协同的决策、执行和监督全过程，制定各方协调一致的政策制定计划以及翔实的政策执行规划、计划和实施阶段，重视发挥中央政府核心作用，同时在政策执行和推广过程中注重发挥地方政府和非政府组织的力量。在微观政策执行或服务供应层面，面向同一部委不同职能和政策之间的协调合作，强调改革具体的服务手段，创新各种服务工具，加大与社会组织建立伙伴关系的合作力度，更好地履行政府服务职能，提高社会服务的协作效能。三要注重协调好跨部门协同纵向和横向结构之间的关系，在跨界协同治理中灵活选择纵横结合的方法。四要综合运用领导力、文化、人事、财政、法律、网络技术等跨部门合作辅助工具，尽力发挥整体政府跨界协同治理的最大效力