［摘要］强有力的地方政府是维持西方世界民主治理的关键因素之一，美国的经验尤其能够表明这一点。分权运动历史悠久，许多国家和国际组织将地方政府发展作为分散政治权力的重要手段。某种程度上，分权是为了更加民主的政治、更多的公民参与、提供更好的公共服务和促进经济的发展。信息公开、问责制、发展公民权利、有保障的地方财政、民间组织的发展等，是建设和加强民主治理与地方治理的核心因素。

［关键词］ 政治分权； 分权运动； 地方治理； 民主治理

在过去的半个世纪，我们目睹了许多国家和地区在政治、经济和行政改革方面的尝试，在世界的某些地区，这些努力导致了一些深刻变化，许多国家的政府变得更加多元化和民主化。［1］同样，许多国家还出现了令人惊叹的情况，进行了非常成功的经济改革。政治和经济方面的许多相关改革，吸引了世界各国的高度关注，关注点普遍集中在中央政府权力下放和强化地方政府权力方面。从结合本地需求进行更核心的、参与性的和民主化的基层治理，到主要国际组织和国家援助机构的共同努力等诸多力量推动了这项运动，以鼓励正在经历政治和经济转型的国家加强地方政府治理。加强地方政府治理是政治和行政分权的一个关键因素，从过去三个世纪政治哲学家们提出的观点到许多西方民主国家的经验都说明了这一点。通常，这些分权的努力一直遵循一种理念，即强有力的地方政府是维持西方世界民主治理的一个关键因素，美国的经验尤其能够表明此点。在本文中，我们将研究全球视域下鼓励分权和加强地方政府治理的近期发展，从美国开始再转向世界其他地区，然后从中总结某些可资借鉴的经验。

一、地方治理： 美国及其他地区的经验

在一些方面，美国是寻求更好地理解分权和地方政府治理以及国家的政治和经济发展之间的逻辑关系的国家。美国与世界上任何其他国家相比拥有最发达的地方政府系统，除了它的50个州政府，美国还拥有约9 万个地方政府，其中约3. 9 万个是一般的多职能地方政府，另有5. 1万个是特殊的、往往是职能单一的地方政府。［2］这些就是独立政府和税务机关，并且在许多情况下，在其职能的地域范围内有相当程度的自主权。在职能上，5. 1万个特殊地方政府参与各种各样的活动，诸如控制或消灭蚊害、为儿童提供公共教育、制定广泛而成效显著的城市规划以及交通规范。非洲拥有大约1. 5万个地方政府，如果中国、巴基斯坦、印度的非正式乡村委员会不计算在内，亚洲拥有约2. 6 万个地方政府，而拉丁美洲拥有约1. 7万个地方政府。［3］这样算来，拉丁美洲、亚洲、非洲加在一起共有约5. 8万个地方政府。从比较的角度来看，美国的案例是有意义的。作为一个国家，美国一直非常专注于地方政府的发展是非常明显的，并且毫无疑问，在可预见的未来美国也将继续这样做。美国的州和地方政府是美国许多政策和政治制度创新的源头。

地方治理的重要性，从美国所依赖的、影响本国公民的一些重要的公共服务的提供方式和程度上也能够得到很好的证明。在2013年，由于党派之间的政治斗争，世界各地和美国国内的新闻都报道了美国政府被迫关闭，一些来自海外的更极端的评论甚至怀疑，没有一个运作良好的政府这个国家该如何生存。事实上，由于美国的政府结构严重依赖地方政府，2013年党派政治斗争对美国的影响远没有一些报纸头条报道的那么严重。这要从美国政府的结构说起。在过去的65 年中，美国联邦政府雇用了大约200万的美国人担任文官职位，其中有50 万人受雇于美国邮政服务，而另外150 万人受雇于国家的军事和安全机构。此外，另有700 万到1 000万美国人受雇于私营部门和非营利部门，参与到由联邦政府授权( 组织、资助或指导) 这些组织开展的活动中。 与此相对，有1 500 万到1900万美国人受雇于美国州和地方政府。此外，其他数百万美国人受益于非政府组织和私营部门与国家及当地政府签订的合同所创造的就业机会。因此，如果我们看一下政府在美国活动的全貌，就会看到有3000 万至4 000万美国人在从事地方政府组织的活动。因此，世界各地新闻媒体大量报道美国政府的“关闭”，实际只有约一半的联邦政府文职雇员被遣送回家。更重要的是，由于美国非常依赖州和地方政府，所以大范围的收缩联邦政府活动，“政府关门”实际上只涉及大约1/35 的在美国承担政府职能和责任的人。

就政治权力分散而言，一个重要途径是观察美国地方政府所涉及的人数。几乎所有的地方政府选举中都会有5 到15 个执行官或议会的人( 当地立法者)及其他成员，甚至多达五六十人，这导致很多人都承担当地政府的政治职务。此外，美国政府不仅选拔出很多人到地方政府部门工作，还在地方政府活动中任命更多当地公民，几乎每届美国政府都会任命许多公民到各地方议会及委员会工作。例如，在南佛罗里达的一个大城镇迈阿密戴德地区，人口不到250万人，它的政府约有200 个公民委员会，均为方便市民在许多非常重要的公共政策领域提出公众意见而创建。这些公民委员会可能会有10 到25人，委员会中许多人确实长期致力于公共政策服务并取得了显著效果。例如，其中一个委员会负责设置和确定地区医院系统的年度预算。这个委员会的15 名公民(成员由选举产生的地区委员会任命) 负责有效地确定并监督每年15亿医院系统资金的使用情况。如果我们想理解为什么美国有这么多的地方政府，并在地方政府中十分强调重要公共服务的提供，我们就必须承认这样一个事实： 美国是汇聚了13个殖民地而成为一个国家的，其中每一个殖民地都拥有相当独立的、独特的和自治的政府机构。虽然它们都曾受到英国的统治，但在它们自己运转的地区内确实有着相当大的自主权。伴生的特定后果就是也许在很多方面，这13个殖民地并不完全互相信任。［4］南部殖民地的代表认为，北部联邦尤其是新英格兰人，只要有机会就会迅速设法取缔繁荣南部经济所依赖的奴隶制。此外，最终所有的殖民地的反抗都被认为是对一个高度集权的英国政府压迫的反抗。因此，可能使这些殖民地联合起来的最好的方法，是在13个殖民地之间构建一个强调并支持分权且实现本地自治的宪法和政治体系。

时至今日，仍可见这个新国家创始人的智慧，甚至在240年后，一项调查也显示美国公民对其地方政府的信任也远高于他们对联邦政府的信任。尽管美国的联邦中央制度占据中心地位，但是分权的结果和意义仍然是解决这个大国诸多管理问题的重要手段。当然，分权的相关效果和好处至少部分依赖于它所处的环境，美国历史上提供了很多这方面的例子。虽然分权治理体系的结果成为美国取得非凡繁荣的显著手段这一事实能够获得强有力的论证，但是一些最糟糕的事情也发生在这个国家，例如奴隶制和种族隔离，几十年来一直在因为分权使州和地方政府能够立法允许这样的行为。显然，在政府的任何方面，无论结构还是机构，如果没有有效的监督和内置在相关的体制框架的有实际意义的问责，就可能存在坏的甚至邪恶的行为。

可以说，美国作为一个国家可能在强调分权方面有些过多，这既体现在政府机构上也体现在政治制度方面。例如，因为美国有这样一个分散的体系，它往往会导致少数人容易阻止政府行为或促成重要领域的政府活动和政策。［5］如果看一看在过去的半个世纪美国对古巴的国家政策，可以得到一个经典的例子。过去50年中，美国一直希望利用封锁和贸易禁运的方式来推翻卡斯特罗政权，然而，事实证明，美国的策略并未收到良好的效果。这是美国历史上的一次分权，它使一个由具有高度积极性的人们组成的相对较小的群体获得了某个政策领域的控制权，特别是当它是大多数美国公民没有注意到的问题。也许过于强调分权的另一个例子是在观察政党制度方面。通常认为美国有两个主要政党，然而，在真正意义上并非如此，事实上，美国有102个主要政党，这是因为美国有在它们各自的边界内通过制定规则来组织政党和进行选举的50 个州。因此，除了两大全国性政党与它们的规则和程序，还有50 组单独的规则(和经常相当不同的政治优先事项)厘定每个州的民主党和每个州的共和党的组织和运作。实际上，在一些情况之下，一个地区的政党在某一特定问题上会反对它的全国性政党，并且这一地区政党组织总是以胜利告终。这都归结于这样一个原因：政治权力高度分散在美国各地政府的政治制度。

分权近几十年来已经成为一个世界范围内非常重要的议题［6］，一个重要原因就在于中央政府和中央集权的经济系统都普遍失效，从苏联的解体尤其能够看出这一点。在苏联衰落以前，分权为重塑拉丁美洲提供了助力。20世纪60 年代大多数拉美国家受到高度集权的管辖，在很多情况下无论在军事还是民事方面都表现为高度集中的独裁统治。在20 世纪70 年代末或80年代，许多独裁政权受自身经济效率低下和专制的影响开始崩溃［7］，这引起了某些国家和国际社会对中央集权政府越来越多的反对。在接下来的几十年，特别重要的组织，如世界银行、联合国、联合国发展计划署、美洲开发银行和美国国际开发署等在该领域中开始积极促进和鼓励分权。

此外，分权运动还来源于悠久的历史和传统，从古希腊到意大利城邦，地方治理社区显示了良好的生活和显著的经济发展。法国哲学家让·雅克·卢梭论述了关于瑞士各州在瑞士的分权制发展方面的重要性和对民主与经济发展的重要意义。［8］英国政治评论员阿克顿勋爵强调政府分权的重要理由时指出：“权力使人腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，这一直是支持分权和鼓励政治权力分散的一个非常有力的论据。事实上，它的核心是能够使许多国家和各种国际组织，将鼓励分权和推进地方政府的发展作为分散政治权力的重要手段。正是政治权力的分散及其为民间社会的出现提供的机会，过去40年间世界各地普遍加强了分权运动，这项运动在许多方面取得了重大成功。例如，大约40 年前，世界上最大的45 个国家只有不到10个选举出了地方政府官员，时至今日，45 个国家几乎全都实施了这项举措。30 年前拉丁美洲只有3个国家政府选举了地方政府官员，而今，除了古巴外的所有国家都开展了这项活动。同样，许多不久前还没有地方政府的国家也开启了选举地方政府的行动。［9］尽管如此，仍有部分国家对分权和地方政府运动并未有积极响应，在这方面，特别值得注意的是中东和中亚地区。这些地区虽然采取了一些分权的举措，但并没有像世界其他地区发展的那样显著［3］，并且在某些方面还出现了分权和民主化努力的下滑。有一个国家在这方面显得尤为突出，那就是俄罗斯。［10］

二、为什么要分权

关于为什么分权运动在过去几十年里已在世界许多地区发生的问题，可以在许多方面得到解答。当然，在某种程度上，这是为了更加民主、更多的公民参与和更好的公共服务。在过去的几十年里，世界各地的许多国家都利用各种手段来减少日益严重的不平等。最近，针对分权可能发挥的作用再次得到了密切关注，因为它对促进当地经济发展的潜在作用十分显著。

在促进民主和公民参与方面，在许多不同领域已经进行了一系列的制度安排，绝不仅仅是选举地方政府官员。这些措施包括参与式预算的发展，更多市民参与的战略规划活动，地方公开档案法的建立等等。尽管备受瞩目，但这些方法往往会出现不被广泛使用的情况。拉丁美洲的许多国家，也许有三四十个城市已经广泛地尝试了各种方法来进行分权，并将它作为一种提高公民参与的手段。在参与选举方面，拉丁美洲和世界上许多地方已经出现了一种新型模式，最初的地方选举明显地吸引了部分公民的关注，但是，一旦建立这种模式，关注选举投票的人数却逐渐减少。最重要的是，在地方政府创新和提高公共服务质量方面，许多情况下新兴的地方政府很少被控权或财政能力的提高已成为事实。

玻利维亚是拉丁美洲一个非常引人注目的例外，它在分权上的尝试是非常成功的，部分原因是因为重大财政分权伴随着重大的政治分权。数百年来这个国家一直有着压倒性多数的土著人口，却由少数族裔欧洲精英通过历史的影响，垄断了国家的政治和经济权力及土地、财富，统治精英们往往通过政策剥夺土著人民的基本人权和政治权利。1994年的玻利维亚，虽然是一个相对保守的政府，却颁布了《公众参与法》。这项法案有两个重要意义：第一，在不存在地方政府的区域建立了新的地方政府，与此同时，向它们提供了大量的财政资源。根据新的法律，国家预算的20%移交给地方政府使用。第二，同样重要的是，它创造了强大的体制机制，确保该国的土著人口在新成立的地方政府中的参与机会。［11］这项新法律创建了所谓的警戒委员会，这些地方委员会是由民选的本地代表组成的，如果它已经存在，则由中央政府任命的人来主导。这些新的地方机构有权力来规划和监督从国家预算进入地方政府的资金支出。［12］《公众参与法》的颁布取得了一个非常意外但并不出人意料的成果，它催生的土著政治动员在构建政治基础方面发挥了重要作用，这使埃沃·莫拉莱斯成为第一个当选玻利维亚总统的土著人。民众参与法帮助土著居民首次进入玻利维亚的政治进程，为必要而深刻的政治变革提供了政治基础的一个关键部分。

回顾拉丁美洲，其他国家也有类似情况，自发组织起来的反对派政党以地方政府为平台，开始认真地参与国家领导职务的竞争。［10］在某些情况下这已取得成功，而在其他情况下并不尽如人意，但无论如何这种发展改变了许多国家政治局势的基本状态。同样的，地方政府运动提供了许多新的组织———尤其是民间非政府组织发展的机会，这往往对这些社区内的民主制度产生了深远的影响。举例来说，作为国际支持地方治理计划的一部分，智利民间社会的出现加速了残暴的皮诺切特独裁统治的下台，这导致了几个非常重要的以地方为基础的非政府组织的建立和发展，它们在反对智利军事政权的政治斗争中发挥了重大作用。

这也推动了分权运动的第二个主要问题： 改善公共服务的提供。有多少分权实际上改善了公共服务的提供？答案似乎是复杂的。在某些情况下，有力的论据可以给出肯定的答案。［13］然而在许多情况下，虽然已经有政治分权，但由于财政资源的原因，改善公共服务并没有取得足够进展。［14］此外，在大多数情况下，大量的财政资源已提供给当地政府，这通常以从中央政府转移资金的形式显现，但是地方政府对这些资金的使用往往都只有非常有限的控制权和裁量权。事实上，在更多情况下，国家法律要求中央政府的做法是不向其地方政府提供资金。在大多数情况下，特别是在西方民主国家，地方政府有良好的成功记录，它们在征税、基本建设债券的发行等各方面拥有很强的自主性，这是有效提供公共服务的核心能力。在某种情况下，伴随分权会产生服务质量下降的问题，事实上这往往是由于中央政府降低了给地方政府的拨款，承担提供服务责任的地方政府专门用于地方公共服务的实际收入就会大幅度下降。在过去的十年中，减少不平等现象成为各国际开发银行分权工作的焦点。当然，有一些国家如巴西、中国和波兰，在同一时间都集中力量鼓励政府分权以及努力提高公民的基本收入。其他国家，如智利一直努力改善教育质量并鼓励政治分权。不过，目前尚不清楚这些举措对收入的减少或财富的不平等是否产生改变。事实上，在许多情况下，如巴西和智利在大幅度减少贫困和不平等的指标上一直呈上升趋势。同样的现象也在中国真实发生，在过去的三四十年，分权为促进国家经济的繁荣发展做出了贡献。［15］然而，它也产生了越来越多的不平等现象，如大城市的居民已变得富裕，他们与农村和小城市居民之间的收入和财富差距大大增加。

分权与经济发展之间的关系，是一个还没有被充分研究的问题，因此，往往不能得到充分的理解。虽然大多数研究没有产生明确的结论，但这可能是分权运动的一大好处。研究人员已经做了定量分析———利用世界银行的数据和其他数据———并得出结论，不断加强地方政府和权力下放会产生积极的经济效果，然而，其他研究人员做了类似的研究，却得出相反的结论。尽管如此，关于权力下放和经济发展之间的关系的一个基本事实是，世界上某一地区越富裕，重要的公共服务的提供就越依赖于地方政府。事实上，如果我们根据富裕程度对各国分组观察，我们会注意到，各国对各级地方政府的重视程度有所不同，用在各级地方政府的支出比例和在各级地方政府工作的公职雇员所占的比例可以表现出来。这方面的差异是惊人的，各级地方政府在公共支出和公共就业的数据在富裕国家达到40%到60%，在经济较为落后的国家仅达到10%。因此，美国、加拿大、西欧国家和日本是在各级地方政府中拥有公共支出和公共部门雇员比例很大的国家，这一现象也表现在经济发展水平次高的东亚国家(中国、韩国、马来西亚等)。如果我们再观察经济发展程度较低一些的国家，如拉丁美洲国家，各级地方政府支出和地方政府雇员比例为20%。而非洲经济最不发达的国家，地方政府雇员和各级地方政府支出比例为10%。相比之下，西方经济高度发达的国家各级地方政府公共雇员和公共支出比例为50%到60%。

中国是一个特别能说明问题的例子，从20 世纪70 年代到80 年代，我们看到中国为地方政府放权和下放经济资源做出的努力。取得的结果是，中国现有80%的国有工业事实上归地方政府所有。地方政府的开发和支持加之中国经济的蓬勃发展，使这些工业的经济发展实力得到提升。因此，尽管因素复杂，中国过去30年政府分权特别体现在民主发展方面，还是为经济发展做出了突出的贡献。［16］产生这一结果的原因比较简单，地方经济发展需要支持和维持它的地方政府能力。一个有效的私营经济部门的重要前提必然是一个有效的公共部门，公共部门通过提供基础设施和最关键的资源，支持地方经济发展活动。基础设施需求包括充足的交通设施、水电、称职的员工和一个支持性的法律框架，此外，还需要重要的地方权力和自治能力、训练有素的工作人员、足够的财政资源等。

三、构建民主的地方治理的八个建议

在许多国家，努力建立和加强民主的地方治理已经进行了一段时间，因此，有越来越多的就如何更好地做到这一点的理论产生，最重要的经验启示如下：

1.问责制和透明度对于公民的信心至关重要在世界各地，越来越多的公民要求政府是负责任的和透明的。在地方层面尤其如此，满足公民需求并以开放的态度允许公民的参与直接影响公民对政府的信心。要让公民有效参与政府，他们必须既能够理解这一点又对此有足够信心。世界上许多国家的地方政府还是相对较新的机构，仍有机会对问责制和透明度设置新的更高的标准，这样做有助于扭转公民对政府机构日益增长的失望。

2.公民权利是有效的地方治理的先决条件地方治理的一大优点就是能与所辖地区的公民保持亲密的关系，但实际上经常是极少数人能够有效参与或真正影响到地方政府的决策。社区内的穷人和边缘化的群体往往无法有效影响到地方政府的决策，这种情况从长远来看将会削弱地方政府的效力。因此关键在于建立和加强地方政府，包括赋予公民权利———特别是穷人和边缘化群体，为城市贫困人口提供足够的信息以了解参与地方治理的机会和责任至关重要。许多发达国家的经验表明，不采取这样的举措将会产生民间骚乱、政府异化、政府公信力下降，导致巨大公共成本的浪费。

3.认识到充足和有保障的财政基础的中心地位许多情况下在发达和发展中国家、地区，地方政府只有有限的财政提高能力———因此他们高度依赖中央政府补助。附加在地方政府的新要求越来越多，它们变得越来越依赖于中央政府通过常规的基金或特定的拨款提供资金。这种依赖不可避免地限制了地方政府提供公民所需服务的能力，也限制了它在民主制度建设过程中发挥的作用。权威和提高财政收入的能力，无论是通过征收税费，还是利用合理的债务，对加强地方政府建设至关重要。这不仅是因为财政收入是提供有效且适当的公共服务的先决条件，也因为财政收入的提高能够促使地方政府官员对其行为负责。向公民征税的公职人员都会走向竞选，无论公私时间他们都更可能对选民和自身行为负责。不具独立性但负有职责的政府官员将继续依赖征税，因此，他们必须为自己不负责任的行为埋单或将重要的执政权责拱手让人。

4.与民间组织建立联盟过去十年间，还有一个关系到民主和善治的未来非常重要的发展，即民间社会组织和草根运动在许多国家出现。它们凭借自身能力越来越能够通过独立的活动影响其他机构，民间社会和其代表逐渐在一些重要的方面影响地方政府和中央政府的政策制定与执行形态。在许多情况下，当地的民间社会组织可以发挥重要作用，它们能够协助新兴的当地政府确定公民所需的服务并有效地满足这些需求。另一方面，无论中央还是地方政府，能够创造有助于鼓励和支持民间社会成长或有碍于这种成长的环境。通过对基本权利的保护以及通过各种具体的立法行动(包括税收、财政支持和监管活动)，政府———无论中央还是地方———可以深刻地影响民间社会机构发展的能力。在某些情况下，我们还能看到地方政府与民间社会组织竞争与冲突的出现，关键是民间社会组织和当地政府合作探索提供服务的最有效手段。在某些情况下，很可能是民间社会组织提出一个能够满足公民基本服务要求的更有效的方法。另一方面，在民间社会组织提供公共服务的同时，政府必须不放弃为公民提供所需服务的责任。向公民提供所需服务的最有效的方式是民间社会和地方政府的合作。

5.认识到改革过程的复杂性和脆弱性改革的过程必然是复杂而困难的，必须与带有强烈的需求或欲望的既得利益者频繁谈判来维持现有的改革实践，这些群体经常大力抵制为改革做出的努力。处于过渡期和发展中的国家制度化改革问题可能更为复杂，通常情况下，政府没有足够强大的机构实施重大改革，即使他们想要这样做。在其他情况下，改革一旦实施，恢复到过去的安排和做法的压力往往是非常强大的，许多支持并鼓励改革的组织经常以非常短期的视角看待这件事情，这会使体制改革的进程变得更为复杂。改革的主要倡导者和支持者离场太早，给那些希望限制或避免改革的人提供了机会。在某些情况下，经济或政治情况的变化远远超出任何改革进程中参与者的控制，环境复杂变化频繁，甚至会破坏精心策划和组织的改革举措。因此，至关重要的是使那些参与建设和改革地方治理机构进程的人们认识到这项改革需要极强的耐心和长久地坚持，并且会有成功和胜利，也会有损失和失望。但是历史经验表明，持续的努力和坚守，地方治理改革就会实现。

6.加强地方政府和中央政府之间的合作关系环顾全球，地方政府的出现和发展无疑是最引人注目的成就之一，过去几十年间，民主制度建设和地方治理不断得到加强。草根活动家、地方领导人、国家领导人和国际组织都对加强地方治理发挥了积极的作用。但是，近十年我们也确实看到了很多政府改革活动努力程度的下降。我们也能看到世界许多地方发展形势严峻，某些情况下地方政府特别依赖中央政府。各国政府———通过立法和财政政策———塑造地方政府的运作环境，可以有效地限制或支持地方政府的行动能力。有意义的分权需要国家决策者和机构的大力支持，这可能需要有力的立法形式。同时也要支持中央政府，如果孤军奋战并不能充分保证进行有意义而充满活力的分权。出于政治目的，经常会听到国家领导人谈到需要鼓励权力下放、地方政府能力建设和加强公民参与，但现实是只有当有强烈的来自地方社区的压力时，这些频繁出现的话语才显得有意义。因此，中央和地方官员以及社区和民间社会的代表通力合作对地方治理的未来至关重要。在这方面有一点特别重要，地方和中央政府需要认识到加强一个或另一个层面的政府并不代表一种“零和游戏”，即如果加强一个级别的政府，另一个将不可避免地被削弱。事实上，很多当代的经验尤其是在那些高度发达国家的政府机构，表现得却恰恰相反：当一个级别的政府在体制上变得更强和更有能力时，其他现有各级政府会形成压力从而根据自身特点提高执政能力。

7.有效的预算和规划是地方政府的核心政府每年的文件中没有比它的预算案更重要的了，财政预算案反映了所涉及的时间段的具体优先事项和总体目标。这就是为什么市政预算过程的公开、透明并具有较高专业水平如此重要，预算办公室或机构的工作人员也将致力于这种目标。有效的预算不仅指导地方治理和服务提供，它也是维持有效的问责制的基础。与地方政府预算过程同样重要的是规划活动，当本地的规划活动涉及广泛的全体公民的利益时尤其如此。以社区为基础的规划，反映了整个社会的需要———妇女、儿童、老人、穷人、少数民族和青年———也许是真正反映整个社会重点发展需要的唯一最有效的手段。因此，参与战略规划的实施对地方政府的发展越来越重要，更重要的是这个发展过程的结果与预算优先事项的衔接。

8.加强管理能力和信息系统建设没有一个固定的解决结构分散的治理体系的最佳方式，已采用分散治理制度的国家发生了显著变化，在地方治理的正式结构及在中央、区域、地方或社区的服务水平等方面有所表现。尽管在政策领域变化很大，也有将教育和卫生服务下放到地方一级的一般倾向。在几乎所有情况下，地方政府治理的组织结构(以及解决问题的服务将达到何种水平)是一种由公民的需求、当地历史、行政能力、机构自身利益、效率和政治谈判混合的产物。此外，这些决定一旦做出，几乎从来没有一成不变的，事实上，中央和地方政府会对这类事项频繁做出调整。然而，虽然没有地方政府的最佳结构安排，但是当务之急是大多数地方政府的管理能力必须加强。不仅在高度发达的国家如此，在转型期的国家也是如此。在许多情况下，地方政府缺乏训练有素的工作人员，也往往缺乏对公民必要需求有效回应的信息。在许多社区，基本的人事管理实践既缺乏有能力的人员又缺乏稳定性。一个公平、透明的人事制度的有效实施，在许多情况下是维护公众对政府信任的关键。

综上所述，在过去几十年里，鼓励分权、建设和加强地方政府已经成为一个全球现象。虽然美国仍然是世界上最强调政府分权的国家之一，但是其他国家已经开始采取措施分散它们的政府和政治体系，它们借鉴美国经验选举产生地方政府官员并加强地方政府机构。这些发展的主要驱动因素基于一个根本信念，即政治权力的分散和地方公共服务的加强都是建设和加强民主制度的重要步骤。近来，世界各地实践表明强大的地方政府也是一个国家经济发展的重要因素。

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