摘要：基于现代城市治理应有完整内部结构和确定边界的观点，区分城镇型城市和广域型城市。在逐步实现省直管县的行政体制改革过程中，地级市应由广域型城市逐渐转变为城镇型城市；地级市与相关的县（市）建立竞争及合作的府际关系，弱化甚至消除行政隶属关系。地级市内部扩大管理幅度，减少管理层级；地方政府进行自主的、多元的治理模式选择；地级市走市民广泛参与的个性化、内涵式城市发展之路。

［关键词］地级市；城镇型城市；城市治理；广域型城市

［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)03-0051-05

［收稿日期］2014-03-26

［作者简介］赵丽江，女 ，辽宁人 ，中南财经政法大学公共管理学院教授、博士生导师，法学博士；陈标，男，河南信阳人，中南财经政法大学公共管理学院博士研究生

百年来，中国地方政府的层级、结构、规模与中国社会一样发生了重大变化，最重大的变化就是伴着工业化、市场化进程，超级城市的出现和中小城市的兴起，改变了国家积乡而成的治理格局。国家政治经济的基础由农业社会快速进入到工业社会，由农村、农业、农民转变为城市、工业、市民（部分农民工）。在新一轮城市化浪潮中，作为各省经济发展支点的地级市，应依靠市场规律、民众力量和制度效应推进治理空间和层级改革，为国家城市化提供战略支持。

一、城市具有相对独立的治理边界及逻辑

城市是人类文明发展的产物，是人类努力创造的结果。“城市也代表着人类不再依自然界的恩赐，而是另起炉灶，试图构建一个新的、可操控的秩序。”［1］如亚里士多德所说:“等到由若干村坊组合而为‘城市（城邦）’，社会就进化到高级而完备的境界”，“城邦的长成出于人类‘生活’的发展，而实际的存在却是为了‘优良的生活’。” ［2］ 在一定区域中，城市在精神文明、政治安全、经济繁荣等方面都能起到引领作用。城市治理的逻辑与乡村治理有着很大不同，城市治理更加复杂、专业，更需要居民的智慧及参与。乡村“只需要最低限度的管理和统治”。［3］

不同的文明创造了不同的城市治理方式。西方文明孕育了如古希腊的城邦国家，或独立于国家权力之外的自治城市；中国的城市服务于国家的管理。如梁启超所说：欧洲国家积市而成，中国国家积乡而成。中国的古代城镇不设置独立的管理机构，京城隶属中央皇权，其他经济发达的城镇隶属州县。进入20世纪，中国的城镇开启了城市相对独立管理、治理的进程。北洋政府时期设立特别市和普通市，当时首都由内务部监督，特别市由地方行政长官监督，普通市由县监督。民国时期城市分设为特别市、直隶市、省辖市，特别市直属行政院，但由于战乱及激烈的社会变革，城市的治理的形态没有得到发展。

新中国建立后，重启了国家的工业化、现代化进程，城市肩负着多重的责任。由于政府干预，沿海地区的城市萎缩，工厂内迁，内地的城市如孤岛般屹立于农村的汪洋大海之中。到1984年，市的建制只有300个，包括京津沪和148个地级市、149个县级市。［4］近30年来，在经济高速发展的推动下沿海地区初步形成了城市群，这些地区城乡之间的差别缩小，城市化与现代化、工业化并行发展。截止2012年底，中国大陆包括港澳在内拥有各类城市659个，其中地级市289个，县级市368个，加上乡镇等有共40448个地方政府治理单位。［5］与有87525个地方治理单位的美国相比，中国的治理单位面积较大、人口众多，层级较多，决策层与基层民众的距离较远。

在社会经济力量与政治行政力量双重塑造下，目前我国的城市来到了一个历史选择的节点。一方面，在市场、权力、资源、人才的高度聚集的条件下，形成了京津沪及省会城市为代表的超级城市，它们成为经济的增长极，但也是雾霾频发，水体污染严重，交通堵塞，人满为患的大都市；另一方面，1982-1984年间，全国撤销36个地区行署，设立126个地级市实行广域型的城市体制，辖546个县；在广大的区域内，由原来上级机关指派、委托的分治、办事机构——地区行政公署，转变为一级地方政府层级，管理着区、市、县，打破了宪法规定的地方政府的层级“省县乡”，使地方政府由三级变为了四级。

人为地设置了较大的城市管理较小的城市的行政隶属关系，较大的城市管理拥有较广阔地域的县，形成了城镇型与地域型相结合的行政区划，即有中国特色的市制——广域型城市。形式上，这些广域型的地级市与昔日省政府派出机构的地区行署有较大的不同，有完整的“四大家”领导机构及局委办，在行政体制上实现了城市农村一体化，用行政手段解决了地市之间的矛盾。在现实中，广域型城市并未看到地市合并后的繁荣，反映出来很多是地级市内部治理的矛盾，如地级市与所辖县（市）的矛盾；省与县的之间由于地级市横亘难以沟通；地级市本身经济发展的有限性难以带动整个区域的发展，小马拉大车的局面难以改变；地级市与省会城市的差距越来越大，省会城市在各种特殊政策关照下一骑绝尘，地级市相形之下发展较慢，失去了往日省域经济中的支点地位。因此，地级城市的治理边界及规律问题，提到了中国城市发展路径选择的日程表上。

二、实行地级市与县的分治，建立城市

治理的完整结构地级城市在中国的行政体系中是一级政府，是高于县（市）的行政区划层级，其领导地位和方式一直受到多方质疑。在理论上，城市管理本身是一种内部结构，一个城市是不能领导或治理另一个城市的。在现行体制下广域型的地级市持有自上而下的权力，对于所辖县（市）掌握着人事权、相关的行政审批权、监督权、一定的财权及信息权等行政权力，地级市政府权力的来源一方面是法律的规定，另一方面是省级党政部门的赋权。而地级市由下而上的权威则相对缺乏，如湖北黄石市与所辖的大冶市之间长期存在着较为尖锐的竞争关系，最终以大冶市为省直管市而又由黄石市托管而告终；湖南省怀化市在地市合并过程中，由于区划与隶属关系的变更，引起群众的不满，酿成“洪江事件”。

20年来各省实行强县扩权、省直管县，以限制地级市的权力。形式上是减少行政层级扩大县的自主权，而本质上是限制地级市对于县（市）的经济、政治干预，使县（市）政府更贴近群众，更好地与有资源支配权的省级政府沟通，以促进县域经济发展。1992年以来，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省对经济发展较快的县（市）进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。2003年，湖北省将原属于地级市的239项权限，下放至大冶、老河口等20个县（市）。2007年，安徽在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作，至此全国有近20个省进行了省直管县的行政体制改革。2013年，十八届三中全会的《决定》提出：优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。［6］中央与地方在互动中，就省直管县的改革方向、方法达成基本共识，也有较大规模的试点行动，但是离规范化、法制化尚有距离。

地级市重归城镇型城市，把县（市）从地级市的行政管理体制中剥离出来，省政府直接管理地级市和县（市）。广域型城市经过20年的发展，完成了它的使命，解决了地区行署与城市政府之间的矛盾，城乡之间有了一定程度的融合。然而，世界城市历史表明：中国不同于7143平方公里的新加坡或者10万平方公里的韩国，960万平方公里的广大国土不可能全部变为城市。即使是在高度城市化、现代化的美国也存在着乡村治理与城市治理的区别，分了3000多个县，19，000多个市，16，000多个镇和乡，［3］每个基层的政区都有独立的自治权，是富有活力且个性化的治理空间。城市应该有“Downtown”即中心城区、有商业闹市区。一个由历史中走来的城市，有着自然形成传统的疏密形态和肌理，富有魅力的空间，连续性的街道、丰富的市民生活、悠久的历史、多元的功能、旺盛的活力、联系紧密的社区，而不是仅由资本和行政力量打造的城市或大型建筑群构成的“城市综合体”，城市综合体(Urban complex)，就是将城市中的商业、办公、居住、旅店、展览、餐饮、会议、文娱和交通等城市生活空间的三项以上进行组合，并在各部分间建立一种相互依存、相互助益的能动关系，从而形成一个多功能、高效率的综合体。这种综合体或有一时繁荣，但很快就会变为人迹稀少的鬼城、废都。不应迷信资本的力量，也不应崇拜政治行政的权力，城市有其自然的发展规律，如果想当然地去改造、打造城市，往往就会产生丑陋的城市、没有灵魂的城市。

在推进国家治理体系现代化的过程中，初步具备了建设众多城镇型城市的条件。（1）技术进步为省直接管理市县等下级政府提供了可能。信息化、网络化、高速公路、高速铁路等，为政府行政层级的减少，政务数据的获得，政令的畅通创造了前所未有的便利条件，省级政府政令可以同时到达地级市和所辖县（市），信息不会因为多层传递而失真。（2）全知全能的政府正在退出历史的舞台，减少审批成为行政改革的趋向，政府职能是“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。” ［6］制定政策与标准是中央和省级政府的职能，监管市场、提供公共服务是地级市政府和县级政府的工作。（3）“市场在资源配置中起决定性作用”， ［6］是依靠无形的手和市场规律。依靠市场规律构建地级城市与县（市）平等互利互惠的府际关系，减少体制性的摩擦，增强民间实质性合作，共创区域繁荣。（4）基层政府公务员行政能力的提升，民众参与治理热情趋高，为地级市及县政府的完整治理结构的形成提供了人力资源。从中央到地方的各级公务员都是通过统一公务员考试录用，越来越多的高层公务员来自基层，县级与地级市公务员都具备相应的政治素质和行政能力。地方民众通过微博、微信、QQ等关注、商讨本地区的政治经济文化发展，从而有助于促进地方政府提升服务于民众的能力。

着力建设城镇型城市是对地级城市的保护和信任。中国的城镇化是以人的城镇化为核心，城镇型城市就可以在自己有限的空间里，集中注意力，精心安排，细致规划城市的内部的发展，发挥自己的城市特色，关注市民的生活，真实地解决居民的城市化问题，追求卓越。香港、澳门、新加坡、威尼斯、佛罗伦萨正是人类倾注自己的智慧所创造的珍珠般的城市。广域型城市型则难有这样的成果，如中国苏州、福州、汉口、宁波、洛阳、开封、桂林、襄阳等城市，曾经在相当长的时间内有自己独特的文化内涵，但在构建广域型城市的过程中，历史的文脉被打断，传统城市固有的肌理碎片化，城市中只剩下了无生机的、孤零零的旅游景点。城镇型、紧凑型城市通过经济、文化协同合作，发挥城市的辐射作用；同时，可以使地级市有一定的空间约束、不盲目地圈地造城，从而走上更经济、更集约、更环保的城市建设之路。

三、地市级内部治理层级的扁平化

对于地级市内部的层级进行适当的调整，形成信息化条件下合理的治理单元。地级市的治理结构：地级市——区（县或县级市）——街道——社区。当把地级市下属的县（市）交由省级政府直接管理之后，地级市所管理的区的数量就很少了，平均为３个区，管理幅度过窄，大大地低于副省级城市平均管辖９个区的水平。

扩大城镇型地级市的管理幅度，缩小行政管理主体与客体的距离是地级市内部治理结构调整的重要环节。地级市在调整管理幅度方面有三个方案可供选择：

方案一，扩大市辖区范围，将临近乡镇或县可改为市辖区，通过这种形式增加的管理幅度必须有限制，如果增加的过多，城镇型城市又会走上广域型城市的老路。这个方案是变动较小的方案，不必撤销任何一级的管理层级，将一两个县改为市辖区。

方案二，地级市撤销或不设立市辖区，使地级市政府直面街道或乡镇，使地级市成为一线政府。从本质上“市分设区是出于市行政需要，在市政府能直接承担城市治理职责时，无需分区设一级政府。”而且“市辖区就其初设的意图而言，是为市的一种内部结构，协助市政府完成对城市的管理与服务。”［7］全国目前有五个不设区的地级市。广东省中山市和东莞市、海南省三亚市、三沙市、甘肃省嘉峪关市。中山市和东莞市是在1988年由县级市升级为地级市，是对这两个区域经济发展成就的肯定，赋予两地更重要的位置。东莞市2465平方公里，825万人口，下辖4个街道办事处、28个镇；中山市总面积178367平方公里，常住人口31423万，下辖1个国家级火炬高技术产业开发区，5个街道办事处，18个镇。25年来东莞和中山保持了良好的社会经济发展势头，2012年广东省辖市中GDP分列第四、第五名，仅次于广州、深圳、佛山，可见这两个市的行政治理结构有效地促进了两市的社会经济发展。三亚市是由县级市升格而来，2012年成立的三沙市是由于特殊重要地理位置而定为地级市。嘉峪关市是由酒泉钢铁厂在甘肃的重要位置而定为地级市。这几个市的实践表明，市辖区对于地级市的并非必备层级。在未来对我国成长中的县级市进行评估，给予更多县级城市以地级市的行政位置，这样成长起来的地级市内部结构自然没有市辖区这一层。不设市辖区的地级市可能会成为未来城市行政层级发展的方向，有利于广域型城市向城镇型城市发展。

方案三，地级市的部分街道升格为市辖区或撤销地级市的街道，市辖区直接面对社区。街道办事处是分治机构，在设立之初的任务有三项：反映居民的意见和要求，指导居民委员会的工作，办理上级部门所交办的有关居民的事项。现在街道的任务越来越多。近年来，湖北省的黄石市、安徽省的铜陵市采取了撤销街道办事处的做法。2010年8月19日，铜陵市的中心城区铜官山区撤销了6个街道办，整合成了18个社区公共服务中心。区里的事务直接与社区对接，没有街道这一层级了。2012年黄石市在撤销原来两个区的街道办事处的基础上，又撤销了另外两个区的街道办事处，至此黄石整个城区都没有街道办事处。从地理空间上考虑，这两个城市都是城区面积较小的地级市，铜陵市面积237平方公里，黄石市本市城区面积227平方公里，这些改革措施均没有扩大地级市的管理幅度，但减少了管理层级，在基层管理环节上实现了组织的扁平化。

方案二、方案三都是基于减少行政层级，扩大管理幅度，缩短行政距离的考虑。从推行难易程度而言，可能第三个方案更容易执行，在法律上也有法可依，2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过废止《城市街道办事处组织条例》；同时将街道升格为区，干部的职级也较容易安排。

国家面临着整个社会转型时，行政区划的变动是不可避免的。省级行政区划不应有大变，地级城市的治理空间及层次则可以进行多元选择，切不可强求一致。

四、探讨地级城市空间及内部治理的原则

发展城镇型、紧凑型地级城市的改革是一项系统的工程，是省直管县之后，地级市行政管理体制、行政权力调整的必然选择。以往广域型地级市的建立，多数是自上而下的行政命令的结果。目前要对成长中的城市的行政地位进行综合评估，在条件成熟的情况下，分步对地级市治理空间和层级进行改革。在地级市空间及层级的多元选择中，应遵循以下诸原则：

中央和省级政府制定的城乡一体化的整体规划，建立公平的公共制度，推动城乡一体化进程，而不仅仅依靠广域型地级市的带动。中央政府、省级政府要为各地城市的发展提供方向和制度支持。在国家经济及国民生活基本摆脱匮乏之后，中央和省级政府不应考虑空间的区别，应向所有国民提供福利设施，“制度”隐含着普适性的意思，包括司法管理、公共安全、土地、劳务、资本市场管理、初等教育和健康、水电和卫生等基本福利设施的资金筹措和提供。［8］减少对于特大城市的诸种优惠政策及待遇；加大对不发达地区特别是那些不发达地级城市的支持；省级政府加大对于省会城市以外城市发展的支持；建立沿海地区与内地的联系，强化省会城市与一般地级市的产业联系。日本在经济高速发展之初的1962年，就制定了《全国综合开发计划》、《新产业都市建设促进法》指定地区开发的核心区域为新产业都市，促进产业基础、都市设施的完备；在既存大都市地区之外形成工业开发据点，谋求日本经济平衡。［9］在相当长的时间里与地域开发相关的行政资源由中央政府掌控，地区间进行大规模的财政转移支付，从而形成了世界上少有的经济密集区和非密集区的生活水平趋同发展局面。

通过制度化的方式，促进城市的自主性发展，增强城市自身的活力，淡化城市的行政级别，运用市场规律治理城市。大小城市应处于平等状态，建立竞争、双赢式的府际关系。“应该废除‘以大管小’的城市财政管理层级。不论规模大小，每个城市都应该有界限明确的行政区划并能够自主管理。通过改革创造一个公平的环境，使得无论是世界性的超大型城市还是小型的纺织业城市，所有城市都按其经济条件平等竞争和发展”。 ［10］中国已有各种级别的城市，如副省级城市、地级市、省直管市等，现在就是要给各类城市设立标准及发展目标，而不是互相统辖，最大程度地激发城市进步的活力及动力。民政部明确提出：“修订城镇型政区设置标准，稳妥推进具备行政区划调整条件的县有序改市，优化大中城市市辖区规模结构，继续配合开展好省直接管理县（市）、经济发达镇行政管理体制改革试点。”［11］城市区划变动已经提到了国家改革的日程表上，关键是如何探索有效性和正当性的适当标准。

在地级市逐步成为城镇型城市之后,其管理将更为精细、具体，与市民的利益休戚相关，要求更大程度的公民参与，要求城市管理有更大的自主权。调动市民参与城市治理的积极性，真正做到人民城市人民建，人民城市人民管，使人民在城市生活中体会到城市公共生活的乐趣，形成独特城市风貌和市民文化。现在虽然在各种正式的代表会议上依然缺乏市民之声，但是在网络上、微博、微信中都能体会到市民对自己所居住城市的喜爱，渴望诗意的栖息之地，这些正是建设独具特色城市的动力。其关键是如何动员和组织市民的参与，而不是榨取式地使用本地人力和财力资源。

市场规律、民众力量和制度效应是推进地级市空间和层级改革的基本力量，也是推进高效率低成本的行政体制关键力量。行政区划的调整是个持续不断的过程，服务于行政管理的目标。把各类行政区按其本身不同的特点排列在不同的层级上，形成国家行政管理的基本体系，保证国家治理的稳定性和高效性，从而使中国的城市散发出璀璨的光芒。

［参考文献］

［1］ ［美］乔尔·科特金全球城市史［M］王旭（译）北京:社会科学文献出版社，20061

［2］ ［古希腊］亚里士多德政治学［M］吴寿彭（译）北京:商务印书馆，19817

［3］ ［美］理查德D宾厄姆美国地方政府的管理实践中的公共行政［M］九洲（译）北京:北京大学出版社，199751，3

［4］许崇德城市政治学［M］北京：光明日报出版社，198822

［5］中华人民共和国民政部中华人民共和国行政区划简册［M］北京:中国地图出版社，20131

［6］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过

［7］田穗生中国行政区划概论［M］北京:北京大学出版社，2005124

［8］世界银行2009年世界发展报告重塑世界经济地理［M］胡光宇（译）北京:清华大学出版社200938

［9］［日］金井利之日本地方自治［M］张青松（译）北京:社会科学文献出版社，201020

［10］［美］弗农·亨德森中国的城市化：面临的政策问题与选择 ［J］王培国（译）城市发展研究，2007，(4)：22

［11］李立国深化民政改革开创民政事业新局面［EB/OL］. 民政部门户网站， 2013-12-27