摘要:  1982年宪法制定时，对于是否要写党的领导，在政治、思想领域曾经有激烈的交锋，因为邓小平的决断，党的领导最终由全国人大会议通过写入宪法。而在宪法中如何写党的领导，也经过了反复考虑的过程。彭真认为，在党的威信下降，党的领导受到怀疑和反对的情况下，就不能将党的领导写成一种主张，只有阐述党在20世纪领导中国人民所做的几件大事，才能寓理于实，统一思想。但由于以写历史代替写主张，又导致序言中党的领导缺乏确定的内涵，即便参与立宪的先贤们对其中的诸多问题在认识上也存在模糊和不统一的情况。不久前，中央公布制定党内法规五年规划纲要，决定以制定党内法规的形式将党的领导的各类事项予以制度化，这是落实1982年宪法中党的领导的重大措施，给人以新的期待。

关键词:  党的领导 交锋 统一思想 领导方式 法律效力 新期待

 

在1982年宪法的整体设计中，党的领导处于纲举目张、牵一发而动全身的核心地位。但30年来，对于党的领导写进宪法的历史背景，宪法体制内党领导的具体内容和方式，如何看待党的领导的法律效力等重大问题，无论在理论还是实践中，尚缺乏深入的实证分析，并存在这样那样的模糊和分歧。这种情况直接影响到我们对宪法文本的准确解读，影响到宪法的有效实施，包括一系列重大宪法制度的健全和完善。从历史背景和史料分析的角度，对宪法中党的领导的相关问题展开研究，具有十分重要的意义。

 

一、两种思潮激烈交锋中的决断

建国后的1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法，先后以不同的方式写入了党的领导。在特定的时代背景下，这几部宪法规定党的领导时，都没有遇到大的阻力和分歧。但是，1982年宪法制定时，历史发生了巨变，在涉及是否要写党的领导时，认识上的严重分歧发生了，宪法文本的最终规定是在两种思潮的激烈交锋中做出的决断。

为什么说有两种思潮的激烈交锋呢？这里有必要考察1982年宪法制定时的大背景。“文革”结束后，关于真理标准问题的讨论和十一届三中全会的召开，使全党全国人民空前解放了思想，并对建国以来的各种问题特别是“文革”浩劫展开了深沉的反思。这种反思产生的积极一面，用邓小平1978年12月13日在中央工作会议上讲话的标题，叫做“解放思想，实事求是，团结一致向前看”，就是继续在中国共产党的领导下，坚持马列主义毛泽东思想，走社会主义道路，将全党全国的工作重心转移到四个现代化建设上来。[1]

但是，解放思想和反思历史又带来了另一方面的思潮和现象。为避免叙述历史的错讹，这里还是用邓小平1979年3月30日在党的理论务虚工作会议上的原话来描述当时的情况。

邓小平说，现在，党内党外都存在反对四项基本原则的思想（四项基本原则中的核心，当然是党的领导），并造成了很大危害：

“社会上有极少数人正在散布怀疑或反对四项基本原则的思想，而党内也有个别同志不但不承认这种思想的危险，甚至直接间接地加以某种程度的支持。虽然这几种人在党内都是极少数，但是不能因为他们是极少数而忽视他们的作用。事实证明，他们不但可以而且已经对我们的事业造成很大的危害。”[2]

除了在思想上否定四项基本原则外，邓小平还尖锐地指出了社会上的一些严重行为：

“最近一段时间内，在一些地方出现了少数人的闹事现象，有些坏分子不但不接受党和政府的负责人的引导、劝告、解释，并且提出各种目前不可能实现的或者根本不合理的要求，煽动、诱骗一部分群众冲击党政机关，占领办公室，实行静坐绝食，阻断交通，严重破坏工作秩序，生产秩序和社会秩序。”[3]

“不但如此，他们还耸人听闻地提出什么‘反饥饿’、‘要人权’等口号，在这些口号煽动下一部分人游行示威，蓄谋让外国人把他们的言论行动拿到世界上去广为宣传。有个所谓‘中国人权小组’，居然贴出大字报，要求美国总统‘关怀’中国的人权。”[4]

“上海有个所谓‘民主讨论会’，其中有些人诽谤毛泽东同志，打出大幅反革命标语，鼓吹‘万恶之源是无产阶级专政’，要‘坚决彻底地批判中国共产党’。”[5]

邓小平的这些雷霆霹雳之语，十分清楚地反映了当时在思想领域乃至政治领域对于要不要党的领导、要不要坚持四项基本原则的激烈冲突和斗争。

为什么要怀疑、否定党的领导呢？这有相当复杂的历史和现实的因素，但从当时的情况看，以下几个原因恐怕是直接的、主要的：

第一，建国以后的三十年左右，特别是“文革”时期，中国共产党犯过不少错误，特别是毛泽东作为党的最高领导人犯了严重的错误，这些错误极大地损害、降低了党在人民中的威信。而“文革”结束后，党内的不正之风越来越严重，进一步侵蚀着党的威信。邓小平在1980年底的中央工作会议上就说：“极少数党员、干部的不正之风，非常不利于恢复党在群众中的威信。我赞成陈云同志讲的，执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题。”[6]

第二，在解放思想的大气候下，西方的所谓民主思潮迅猛地涌进中国，加上五十年代对政党问题不同意见的遗留和影响，都大大冲击了共产党永久执政的传统观念。邓小平意识到了这个问题，1980年1月18日，他在中央召集的干部会上说：

“我们已经说过，现在还有不安定的因素。”“还有公然反对社会主义制度和共产党领导的所谓‘民主派’??他们那个旗帜是相当鲜明的。尽管有时也说拥护毛主席，拥护共产党，实质上是要反对共产党的领导”。[7]

“确实，在这个问题上，现在也很有些思想混乱。有些青年，迷信资本主义社会的所谓民主。一九五七年就有个‘轮流坐庄’的说法，现在那些所谓‘民主派’，‘西单墙’那批人，也在做这个文章。所以，现在要把这个问题讲清楚。从根本上说，没有党的领导，就没有现代中国的一切。”[8]

第三，那时候，社会上产生了被称为无政府主义的思想。这种思想认为离开了党的领导，国家的各项建设和发展照样可以进行。无政府主义者觉得，1976年天安门广场悼念周恩来总理的群众运动，就是一个在没有共产党领导下的正确的群众运动。对此，邓小平就焦虑地批判说，这个运动“尽管不是党有组织地领导的运动，仍然是一个坚决拥护党的领导而反对‘四人帮’的运动，参加这个运动的群众的革命觉悟同党多年来的教育是不可分的，而且他们中间的主要积极分子正是党团员。”“因此，决不能把天安门广场那个群众运动看成为与党的领导无关的像五四运动那样纯粹自发的运动。”[9]

第四，在文艺领域，出现了一种被称之为“伤痕文学”的现象。“伤痕文学”用文艺作品反思和批判建国以来党的政策错误或失误给人带来的创伤和苦难，在社会上引起了强烈共鸣，不可避免地导致一些人对党的领导的怀疑。1980年秋，剧作家白桦创作的小说《苦恋》以及据此改编的电影《太阳和人》，曾被《解放军报》批判为违反四项基本原则。邓小平本人1981年7月17日在《关于思想战线问题的谈话》中，也对这两个作品进行了激烈批评：“无论作者的动机如何，看过以后，只能使人得出这样的印象：共产党不好，社会主义制度不好。这样丑化社会主义制度，作者的党性到哪里去了呢？”[10]

1982年宪法的修改就是在上述思想背景下启动的，其复杂性、斗争的尖锐性可想而知。

在政治上坚持党的领导无疑是正确的、必须的，但是，坚持党的领导是否要写进宪法，又是另外一个问题，因为写进宪法，就涉及国家领导体制、社会的认可度、党的领导方式和法律效力等问题。对此，相关各方持什么样的态度呢？

1、反对的声音。

如前所述，邓小平所批评的对党的领导持怀疑、否定态度者，当然是反对党的领导入宪的。党外姑且不论，党内的高级干部、知名人士中就不乏其人。共产党员、著名经济学家孙冶方就是公开的反对者。1980年10月13日，他专门致信宪法修改委员会秘书长胡乔木和宪法修改委员会，建议取消1978年宪法中关于党的领导的条文。孙冶方在来信中说：

“为了坚持和改善党对政权的领导，我建议取消一九七八年第五届全国人大第一次会议通过的宪法总纲部分第二条：‘中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。’”

为什么要在宪法中取消党的领导？孙冶方以惊人的勇气对党和国家的领导体制进行思考，提出以下三个理由：

“一、我们国家的一切权力应该属于人民，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。宪法第二条的规定却模糊了这个最基本的原则，使人民搞不清楚国家的主人是人民还是党员？国家最高权力机关是人大常委会还是党中央？同时，还会促进并加剧从上到下党政不分、以党代政的错误倾向。

二、只有中国共产党才能领导中国人民实现社会主义现代化，这是肯定无疑的。但是，领导权的最终实现不能靠法律来规定，而是要靠党的正确政策和党员的模范带头作用。但到一九五七年后，一些同志总以为领导就是发号施令，领导权的依据就是法律规定，硬是盛气凌人地要人民来服从我们，以至发展到后来林彪提出：‘领导班子就是政权’、‘政权就是镇压之权’，把党的政治思想领导和国家强制完全混为一谈，使党越来越脱离了人民。

三、一九五四年第一届全国人大第一次会议通过的宪法中没有类似的条文，只是一九七五年第四届全国人大第一次会议通过的宪法才加上了这一条，张春桥在他的‘修改宪法报告’中对此还特意作了说明。一九七八年第五届全国人大第一次会议通过的宪法，简单地继承了一九七五年宪法的上述条文。人人都知道，一九七五年时，‘四人帮’窃国心切，他们既采取‘挟天子以令诸侯’的策略，又以‘党的化身’自居，对全国人民颐指气使。宪法中的上述条文，正是他们窃取国家权力的护身符，在我们现行的宪法中继续保留这样的条文显然是十分不妥的。”

孙冶方最后得出结论说：

“因此，我认为从宪法中删除第二条及类似条文，有利于恢复宪法在人民心目中的威信，有利于改善党对政权的领导和转变党员的工作作风。”

“此议妥否，请考虑。”[11]

孙冶方的这封信至今读来都令人心惊不已。

2、叶剑英的态度。

叶剑英是五届全国人大常委会委员长，并兼任宪法修改委员会的主任委员，他虽然并不直接负责宪法修改的具体工作，但是，对宪法是否写党的领导这样重大的问题，他所持的态度是十分重要的。

已出版的《叶剑英选集》，收录了他从1978年12月到1983年2月间共14篇讲话、谈话或书信，其中多数篇目强调要加强民主与法制，但只有一篇，即1979年他所发表的《在庆祝中华人民共和国成立三十周年大会上的讲话》，几次强调要坚持党的领导和四项基本原则。[12]而根据《邓小平年谱》记载，叶剑英的这个长篇讲话，实际是在邓小平的多次过问和指导下起草完成的，而他最关注的又是党的领导和四项基本原则。1979年9月4日，邓小平同胡耀邦、胡乔木、邓力群谈话，对叶剑英的讲话稿提出修改意见时，特别强调“要在坚持四项基本原则的大前提下写这个讲话”，并对四项基本原则具体的写法提出详细意见。[13]

作为宪法修改委员会的主任委员，1980年9月16日，叶剑英在宪法修改委员会第一次全体会议上的讲话，对于宪法修改的方向和内容至关重要。但通读这个讲话就会发现，叶剑英强调修宪的必要性，是从国家领导体制和国民经济体制，特别是从“国家民主化的重大进展和进一步民主化的要求”出发的，没有提党的领导。在涉及新宪法所要规定的内容时，叶剑英强调，“法制的民主原则、平等原则、司法独立原则应当得到更加充分的体现”，“怎样健全和加强”人民代表大会制度，“也应当在修改后的宪法中作出适当的规定”，但他也没有提新宪法要体现党的领导问题。关于修宪的指导思想和方法，叶剑英强调了两点，一是“要坚持领导与群众相结合的正确方法”，再一个是“本国经验与国际经验相结合”的方法，这里，他仍然没有强调要坚持党的领导或者四项基本原则。[14]

所以，就笔者所阅，从已经公开的与宪法修改的相关资料看，尚不能得出叶剑英直接支持将党的领导写入宪法的结论。

3、邓小平的决断。

那么，是谁做出的决断呢？从前文所述的逻辑看，当然是邓小平。前不久，王汉斌在他的访谈录中也明快地给出了答案：“开始研究修宪，小平同志就明确提出，一定要把四项基本原则写入宪法。”[15]王汉斌的这个说法与1982年5月4日彭真在省级人大常委会负责人座谈会上关于组织讨论宪法修改草案的讲话正好互相印证。在这个座谈会上，彭真说：“去年七月，小平同志让我抓宪法的修改工作，当时即确定了四点：第一，理直气壮地写四个坚持??这是宪法修改的指导思想。”[16]而根据顾昂然的记录，1981年11月2日下午，彭真在玉泉山与胡绳、张友渔等谈话时也说，他就四个坚持等问题，“找小平同志谈过了”，“也与一些老帅交换了意见”，“小平同志说，坚持要写”。[17]

那么，邓小平本人有没有明确提出过这样的主张呢？提过。1980年12月25日，他在中央工作会议上做“贯彻调整方针，保证安定团结”的讲话时，就用不容动摇的语气说：“坚持四基基本原则的核心，是坚持党的领导。”“社会主义道路，人民民主专政即无产阶级专政，党的领导，马列主义、毛泽东思想，对于这四基项本原则，必须坚持，绝不允许任何人加以动摇，并且要用适当的法律形式加以确定。”[18]后来的情况证明，邓小平所说的“适当的法律形式”，就是宪法。

为什么要坚持党的领导并将它写入宪法？综合邓小平1979年3月30日关于《坚持四项基本原则》的专门讲话，以及1980年、1981年的相关讲话或谈话，他所持的理由主要有以下几方面：

第一、没有共产党的领导，就没有无产阶级专政，没有社会主义革命和建设。他说，十月革命以来的历史，“证明了没有共产党的领导就不可能有社会主义革命，不可能有无产阶级专政，不可能有社会主义建设。”[19]列宁关于无产阶级专政的理论，“现在仍然有效”。[20]

第二，中国共产党的领导是历史形成的。“在五四运动以来的六十年中，除了中国共产党，根本不存在另外一个像列宁所说的联系广大劳动群众的党。没有中国共产党，就没有社会主义新中国。”[21]

第三，没有共产党的领导和组织，国家就会四分五裂，社会主义的各项建设包括发展社会主义民主，就无法进行。邓小平说，“我们多次讲过，在中国这样一个大国，没有共产党的领导，必然四分五裂，一事无成。”[22]“肯定会天下大乱，四分五裂。历史事实证明了这一点。”[23]“事实上，离开了中国共产党的领导，谁来组织社会主义的经济、政治、军事和文化？谁来组织中国的四个现代化？”[24]那样，“只能导致无政府主义，导致社会主义事业的瓦解和覆灭。”[25]

邓小平还将离开党的领导搞民主与“文革”中的踢开党委闹革命相类比：“林彪、‘四人帮’踢开党委闹革命，闹出一场什么‘革命’，大家都很清楚。”“今天如果踢开党委闹民主，会闹出一场什么‘民主’，难道不同样清楚吗？”[26]

第四，党在历史上虽然犯过错误，但错误都是自己纠正的。针对党犯过错误就要取消党的领导的观点，邓小平反驳说：“党的领导当然不会没有错误”，“但是这决不能成为要削弱和取消党的领导的理由”。“我们党经历过多次错误，但是我们每一次都依靠党而不是离开党纠正了自己的错误。今天的党中央坚持发扬党的民主和人民民主，并且坚决纠正过去所犯的错误，在这样的情况下，竟然要求削弱甚至取消党的领导，更是广大群众所不能容许的。”[27]

邓小平关于必须坚持党的领导以及党的领导写入宪法的决断，对宪法的讨论和修改无疑起到了主导和决定作用。

胡乔木是宪法修改委员会的第一任秘书长，他用十分开放的态度对待宪法修改，根据顾昂然的记录，他甚至曾经考虑，宪法可以不必写序言。[28]但是，对于党的领导入宪这个问题，他是贯彻了邓小平的思想的，或者说，在修宪工作开始的时候，他的思想与邓小平是一致的。在宪法修改委员会成立的当月，即1980年9月的各省、市、自治区第一书记座谈会上，胡乔木写了一个“关于若干历史问题决议草案和宪法修改的一些设想”。其中，他专门提到了党的领导的法律地位问题：“党在整个国家生活中应有正确合法地位”。[29]胡乔木说的这个“正确合法地位”，无疑是宪法中的地位。到1981年4、5月，由他主持起草并报送中央的宪法修改草案第五次讨论稿（以下简称“第五次讨论稿”），对党的领导如何表述还设计了两种方案。这个问题下文还将述及。

邓小平的决断对地方也产生了重要影响。宪法修改委员会秘书处在1980年11月起向各地征求关于修改宪法的意见，到第二年的3月1日，秘书处整理的简报说，地方“普遍认为应明确规定中国共产党是中国人民的领导核心”。这从一个侧面说明，各地方从总体上说，是赞成和拥护邓小平的主张的。

4、彭真的态度。

在1982年宪法修改中，彭真处于非常特殊的地位，他是宪法修改委员会的副主任委员，1981年7月起又接替胡乔木担任宪法修改委员会的秘书长。虽然此前由胡乔木具体负责宪法的修改工作，但根据邓小平的安排，彭真早在1979年主持七个重要法律的制定和修改时，就已经着手考虑宪法的全面修改了。那么，彭真是什么样的态度呢？

根据顾昂然日记式的记录，从1979年到1981年6月，彭真主持或者参加的各种修宪活动有30多次，讨论的内容丰富复杂，但其中没有一次对宪法中是否规定党的领导问题表明态度，而与此相关联，前文所述叶剑英在宪法修改委员会第一次全体会议上的讲话，是由彭真代为组织起草的，所以，总体上可以得出一个判断：在这个阶段，彭真对宪法是否写党的领导问题，并没有提出倾向性的意见。

彭真没有公开对宪法是否写党的领导表态，是否意味着他对党的领导有什么不同甚至反对的意见呢？不是。阅读他1979年复出到1981年间的十多次讲话或谈话可以发现，他在很多场合都不断强调要坚持党的领导。强调坚持党的领导，但又不明确主张在宪法中写党的领导，是出于什么考虑呢？可能的原因不外乎两个：一是，宪法修改草案正在讨论中，彭真并不直接负责秘书处的具体工作，按照他注重倾听不同意见的一贯作风，就不便于过早发表倾向性意见。二是，在政治上坚持党的领导和将党的领导直接写进宪法，是有重要区别的，彭真深谙民主法制建设的规律，很可能正在谨慎地权衡是否写以及如何写的问题，而后来序言中对党的领导的艺术表述，正是他颇费思量的结果。

彭真明确主张宪法要写党的领导，是他在1981年7月接替胡乔木担任秘书长后，确切地说，如前所述，是在邓小平与他谈话要理直气壮地写四个坚持之后。从顾昂然的记录看，彭真在1981年7、8、9月与秘书处和身边工作人员讨论宪法修改时，曾多次强调，要在宪法中理直气壮、旗帜鲜明、堂堂正正、彻头彻尾地写党的领导，写四项基本原则。

但是，面对各种质疑和反对，彭真也不断地透出一些焦虑和犹疑。1981年10月3日上午，宪法修改委员会秘书处工作会议在人民大会堂225会议室召开，他就在会上说：

“这方面不是没有问题，批一个电影‘苦恋’，那么不一致，表现思想界对‘四个坚持’并不一致，有分歧，党内党外都不一致。??有人写文章、讲话，不提‘四个坚持’，有人公开讲不同意‘四个坚持’。??宪法（修改草案）提出后，围绕四个坚持，会有各种各样意见，最后由全国人大决定。‘四个坚持’请大家考虑，这是个关键问题，在宪法中怎样表达？是不是要表达？”

一个月后的11月12日，彭真在玉泉山与胡绳、王汉斌、顾明等讨论宪法修改问题时又忧心忡忡地说：

“五四年时党威信很高，党员、团员在群众中真正起模范作用，那时党的领导要怎么写就怎么写。现在不同，北京选举时，有的学校学生以非党员作为竞选纲领，这在五四年、六四年不可能发生。‘苦恋’小平讲了，还批不下。务虚会时，小平讲‘四个坚持’。有些文艺界负责同志一直到鲁迅纪念会前，（都）不讲‘四个坚持’。不能说现在是‘信仰危机’，但党的威信大大下降了。??张群（台湾）提要搞两党制，联合执政。你讲社会主义优越，他（持反对意见者）讲三个小老虎（台湾、新加坡、南朝鲜）比你收入多，比你发展快。你讲党的领导英明正确，党员起模范作用，他（持反对意见者）说，‘文革’不是你提的方针政策？！??这些问题要解答。”[30]

那么，彭真是怎么解答的呢？他显然动了意气，也沿用了前述邓小平回答的逻辑：

“如果有人讲‘文革’党犯了错误，回答是犯了错误，太平天国没犯错误？！孙中山没犯错误？！法国资产阶级革命没犯错误？！只要革命就会犯错误。共产党犯了错误，但是自己纠正的！”[31]

从上面的叙述可以发现，坚持党的领导所以能写进1982年宪法，是邓小平是在两种思想激烈交锋中做出的坚定的决断，而彭真实际是邓小平这一主张的支持者、贯彻者和发挥者。

 

二、表述的方法和艺术

接下来的问题是，采用什么方式在宪法中写党的领导。

1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法对党的领导各有不同的表述，但那些表述无疑不适用已经变化了的形势。所以，各方面在讨论要不要写党的领导的同时，也在紧张地思考和权衡不同的表述方式。

从技术上看，写党的领导，首先涉及的问题是，放在宪法哪个部分表述。宪法有四个部分可以写党的领导，一个是序言，一个是总纲，一个是国家机构，一个是公民的基本权利和义务。如果放在公民的基本权利和义务中写，就可能出现1975年宪法中公民有服从共产党领导的义务这种极不正常的规定。如果放在国家机构中写，就可能出现1975年宪法中“全国人民代表大会是中国共产党领导下的最高国家权力机关”的规定，出现1975年宪法和1978年宪法中全国人大“根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员”或“决定国务院总理的人选”的规定，而这样的规定显然混淆了党和国家机关的区分，不符合国家的一切权力属于人民、人民当家作主这个人民代表大会制度的基本要求。总结前两部宪法的教训，第一个写法和第二个写法在宪法修改的讨论中首先被排除了。

那么，是否可以写在总纲中呢？当然可以。但总纲都是以具体条文规定的，不能有叙述、铺陈的内容，写在总纲中，就可能出现1975年宪法和1978年宪法中“中国共产党是全中国人民的领导核心”、“工人阶级通过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导”这样的规定。但是，在党的领导受到怀疑和反对的情况下，以这样简单的方式强调党是国家的领导核心，不仅不符合人民代表大会制度的体制，也有失之武断之嫌，缺乏必要的说服力，还无法像1954年宪法那样，叙述共产党的历史功绩。显然，在总纲中写党的领导亦非上策。

这样，只有写在序言中可能才是比较适宜的。但是，在讨论宪法的结构时，不少意见主张宪法不要序言，如前所述，胡乔木本人就曾经倾向于不写序言。但不写序言又出现了党的领导只能写进具体条文中的问题。为这件事，彭真和胡乔木颇费踌躇后才做出了选择。彭真说：“序言要不要？还是要。不然，历史、任务、党的领导等都不好写。”[32]

为了写党的领导等内容，胡乔木也选择了要序言的写法。1981年6月15日，他在向中央汇报前述“第五次讨论稿”的一些问题时，专门提了这一考虑。他说，讨论稿“提出了有序言和无序言的两个方案”，“在征求意见中，有些同志主张不要序言，因为序言缺乏规范性，最好把一切要写的内容写进条文。”“但是，有些内容不可能写入条文”，“有些内容纵然可以写入条文，但还是以写在序言中比较适当（如党的领导，各民主党派的地位，统一战线组织，外交政策的原则等），所以我们倾向于采用有序言的方案。”[33]

有序言的方案又是如何表述的呢？序言中一共写了三处。[34]第一处即序言的第一段落：

“中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党的领导下，在一九四九年推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了人民民主专政的中华人民共和国。从此，中国成为独立自主的国家，中国人民成为国家的主人。”

这个表述与1954年宪法序言中第一段落的表述基本相似，在叙述历史的过程中简略地概括了党对建立国家的历史作用。其中，“从此，中国成为独立自主的国家，中国人民成为国家的主人”一句，是在1954年宪法基础上新加的，意在强调党对于建国的历史作用。

第二处表述是序言的第四段落：

“中国共产党是领导中国人民事业的核心力量。中国共产党在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，从实际出发，提出符合人民利益的纲领、政策和行动方针，进行宣传、组织工作，并且通过自己党员的模范作用，在国家生活和社会生活中起领导作用。”

这个表述是1954年宪法所没有的，但“中国共产党是领导中国中国人民事业的核心力量”一句，类似于刘少奇关于1954年宪法草案的报告中“中国共产党是我们国家的领导核心”的表述。[35]其他内容实际是对党的领导方式的界定，这个问题下文还将述及。

第三处表述是第五自然段中有关统一战线的内容：

“我国全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者的广泛的统一战线将不断巩固和发展。中国共产党和各民主党派将长期共存，互相监督。中国人民政治协商会议是统一战线的组织形式，它对于国家事务和现代化建设事业进行协商，提出建议，在国家生活和社会生活中发挥重要的作用。”

这个表述与1954年宪法中有关统一战线表述的差别是，后者强调了中国共产党在统一战线中的领导作用：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。”而“第五次讨论稿”这个表述非但没有强调党在统一战线中的领导作用，反而规定党要和各民主党派长期共存，互相监督。这种写法显得不同寻常。

除了序言的三处规定外，这个讨论稿总纲中的第六条还有这样的规定：

“一切国家机关、政党、社会组织和公民都必须遵守宪法和法律，不允许有超越宪法和法律的特权，任何破坏社会主义法制的行为都应当受到法制的制裁。”[36]

这种写法实际是积极地回应了有关方面要求对党进行监督的意见。

从上面的抄录可以看出，“第五次讨论稿”虽然有四处关于党的领导的表述，但是，核心的、最重要的内容显然是第二自然段关于党是领导核心和有关党的具体领导方式的表述。这样写党的领导是否可行呢？

这个问题不仅与三中全会以后的大气候有关，更与1981年春夏的形势有特别的关联。进入1981年后，坚持和反对党的领导的斗争进入尖锐、激烈的阶段。2月20日，中共中央、国务院发出的《关于处理非法刊物非法组织和有关问题的指示》，严厉批判“以反对四项基本原则为宗旨的”非法刊物和非法组织，“打着‘民主’、‘自由’、‘人权’、‘改革’等旗号，进行反党反社会主义的活动。”[37]隔了4天，即24号，邓颖超在中纪委全体会议上发表的《坚定不移地搞好党风》中要求，领导干部一定要带头并教育好子女，自觉坚持四项基本原则。[38]6月下旬的十一届六中全会虽然通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，但党内党外怀疑、反对党的领导的思想并没有熄灭。继前述7月17日邓小平在关于思想战线问题的谈话中批判《苦恋》反党反社会主义后，8月3日，胡耀邦也发表《在思想战线问题座谈会上的讲话》，要求对《苦恋》这类“脱离党的领导、搞自由化的错误言论和作品”，“必须进行严肃的批评而不能任其泛滥”。[39]8月8日，胡乔木又发表《当前思想战线的若干问题》的讲话，批评反对党的领导的资产阶级自由化思想的泛滥：“一些同志由于党曾经犯过错误特别是犯过‘文化大革命’这样的全局性、长期性的错误，对于党能否继续领导人民建设繁荣富强的国家缺少信心，并且向群众散布他们的这种缺少信心的情绪。”[40]

从上述党中央、国务院的发文以及领导人如此密集的措词严厉的讲话，可以想象当时政治、思想领域斗争的波涛汹涌。宪法在这种情况下如何写党的领导，就变得十分敏感。而“第五次讨论稿”中甚为关键的第二自然段所写的党的领导，实际是一种主张，一种不容置疑的判断式的规定，而这种主张和规定当时正是受到不少人怀疑和反对的。

彭真接手宪法修改委员会秘书长后很快意识到了这个问题。他提出，宪法修改只写能定下来的，不写有争论的问题；宪法不搞争论，要以理服人。但是如果把党的领导写成一种主张和判断，就会面临各种争论。经过反复权衡后，彭真认为，党的领导必须写，但写党的领导，不应当是写一种主张，而是写历史事实。

为什么说不应当写主张，而应当写历史事实呢？1985年5月6、7日，顾昂然在法工委、司法部举办的立法工作干部培训班上介绍宪法起草的一些情况和问题时，曾有专门的解释。他说：“对四项基本原则，当时并不是所有的人都认识一致，特别是四项基本原则在宪法里写不写，分歧就更大了。如何统一思想呢？能不能说，因为这是中央提出来的，就必须写到宪法里呢？这样并不能真正统一思想。那么，统一思想靠什么呢？当时反复考虑这个问题。实践是检验真理的唯一标准，从总结历史的经验入手。”“宪法序言对坚持四项基本原则问题，不是写主张，不是写人民应当如何，而是叙述历史事实”，“说明四项基本原则是不以人的意志为转移的客观规律，是中国人民总结历史经验得出的基本结论，是亿万人民在长期斗争中作出的决定性选择。”[41]

顾昂然在这里解释的正是彭真修宪时的考虑。从当时的档案看，在7月31日到11月20日不到4个月的时间内，秘书处对“第五次讨论稿”的序言部分先后修改了13次。其中，彭真则连续对10月27日稿、10月30日稿、11月10日稿亲自做了三次修改，而他修改的关键性内容又是党的领导。从彭真当年亲笔写下的诸多语句可以看出，他的出发点就是，必须在统一思想的前提下写党的领导：

第一，他强调，对党的领导的表述要有针对性。要统一思想，必须考虑反对者的意见。在11月10稿的背面，彭真用毛笔对写序言提了要求：“万勿轻敌，有的放矢，即说针对性”。[42]“敌”者，持反对意见者。这实际是提醒秘书处在写党的领导时，一定不要轻视反对者的意见，要针对他们的意见而写。

第二，要充分考虑到当前的形势。彭真在11月10稿的背面断断续续写下了这样的语句：“形势是好的，存在着困难，但潜在着危机”，“虽不能（说）信仰危机，（但）群众对党的信仰（降低了）”，“干部群众的风气（变化了）”，“马列主义毛泽东思想，连资本主义（还是）社会主义优越都成了问题，连党能否领导中国（都成了问题）”，“大学竞选（竟然为）以不是共产党员为纲领拍手？是什么性质”？“政治学习、理论学习，不少人没兴趣，十亿人怎样同心同德”？[43]这些语句与本文第一部分所述彭真的一些忧虑之言正好相应，说明他对当时形势特别是对社会上的思想状况，有清楚的认识，所以，他要求写党的领导不能简单武断，而应当充分考虑当时的形势和情况，只有这样，才有利于统一思想。

第三，要充分写历史，该长则长，不能用做论文的方法写序言。“第五次讨论稿”的序言总体上较短，经过多次修改后的11月10稿，则是一个更短的方案。其中，只有两处写到党的领导，而第一自然段仿照1954年宪法和“第五次讨论稿”的第一段，写了中国人民推翻三座大山，建立国家，但却删去了两者中“在中国共产党的领导下”的重要表述！

彭真对这个被称为“较短的方案”显然不满。他在首页的上方批了这样的话：“是严肃的宪法！不是什么论文！1954年的形势、背景、党的威望，1981年的形势、背景、党的威望一样吗？”“不是文字简练，是内容（要）改变”！并在“内容（要）改变”下划了粗线。[44]他认为，宪法序言不能像写论文一样可长可短，1954年的情况和1981年的情况，特别是党的威望，已经大不一样了，不能单纯追求文字简练，要改变现在所写的内容，特别是要写历史。为此，彭真在第一自然段左右两侧的空白处分别写道：“二十世纪，四件历史意义（的大）事（哪里去了）”？“辛亥革命不提？历史从自己起？”[45]

为什么彭真如此强调在序言中写历史以至不厌其长？因为在他看来，只有写历史，特别是揭示中国共产党在历史中所起的领导作用，才能用无可争辩的史实来统一思想。

那么，如何写历史？彭真觉得，1954年宪法只写中国共产党领导人民推翻三座大山，建立新中国，写得不够，应当把二十世纪中国发生的大事列举出来，总结党在其中发挥的领导作用，才有说服力。有哪些大事呢？根据顾昂然的记录，彭真在1981年7、8、9月的谈话要点中，提出本世纪至少有三件大事：一是孙中山领导辛亥革命，推翻了几千年封建帝制，开创中华民国；二是共产党运用马列主义、毛泽东思想，领导人民推翻三座大山，建立中华人民共和国；第三件大事是建国后建立了社会主义制度，废除了中国历史上几千年的剥削制度。到了10月27日，彭真在前面三件大事的基础上又提出，本世纪发生了四件大事，第四件大事就是，建国后我们建立了社会主义的比较独立、完整的国民经济体系。他认为，应当从这四件大事中看党的领导作用。1981年12月28日，彭真在写给邓小平、胡耀邦和中央《关于宪法修改几个问题的报告》中说，二十世纪中国发生的四件大事，“只有辛亥革命是孙中山领导的，而革命成果被反动势力篡夺了”，另外三件大事“都是在中国共产党的领导下，在马列主义、毛泽东思想指导下取得的。这些都是历史事实??是无可争辩的。”[46]

第四，要寓理于实，以理服人。彭真认为，写党的领导，只有将道理寓于事实中，以理服人，才能统一思想。他在11月10稿的背面写道，要“虚实结合，寓理于实，勿搞务虚会”。[47]在首页关于党的领导方式一段的左侧写道：“务虚会议”，“以实定虚”，[48]意即写党的领导，不能搞成务虚会议那样，而要“以实定虚”，从事实中得出结论。为用这种方法统一思想，彭真颇费了心血。在1981年10月16日稿叙述中国共产党领导的三件大事后，彭真曾亲笔加了一段话，试图从事实中得出结论：“同时，历史事实证明，只有用马克思列宁主义武装起来的中国共产党能够领导中国各族人民推翻压在自己头上的‘三座大山’，推翻一切剥削阶级和剥削制度；只有社会主义才能救中国。这是我国各族人民已经用实践检验过的真理。”[49]当然，后来几经考虑，彭真又决定删去了这段话，因为通过完善事实的叙述，本身就得出坚持党的领导的结论了，这比在叙述事实之外再另加一段主观结论要好。

彭真认为，要以理服人，就不能脱离实际将党的领导单纯写成一种主张。这样，“第五次讨论稿”中“中国共产党是领导中国人民事业的核心力量”一句，很快被删去了。但11月10稿中对党的领导还有这样的表述：“提出符合人民利益的纲领、政策和行动方针，并且通过自己的党员的模范作用和积极工作，实现对国家生活和社会生活的领导。”彭真在前一句下划了一条粗线，在后一句下划了两条粗线，并在左右两边分别写了不少语句：“四个坚持，现在群众相信吗？自己相信吗？！根据有力？”“文化大革命，社会主义优越？以非共产党员为竞选纲领？”“1954年、1981年，党的威信，是领导即反对，打倒′′′、′′′，口号几乎无人管”。“四化成败决定于放弃马列程度、两党制、多党制、多主义制”。[50]从彭真这些并不完整的语句可以推测到他心中的复杂、矛盾乃至波澜翻滚。可以肯定的是，他认为，在特定历史时期党的威信大大下降，很多人不相信党的领导甚至不相信社会主义的情况下，在宪法中写党通过纲领、政策和行动方针，通过自己党员的模范作用实现对国家的领导，已经失之简单和理想化了，很难起到统一思想的作用。所以，宪法序言最终并没有对党的领导方式进行具体的表述。

在彭真的主导和亲力亲笔下，到1982年春，序言中对如何写党的领导已大体有定数了。方法是，以叙述历史的方式，得出过去的成就是在党领导下取得的这个结论，再过渡到国家的根本任务，进而顺势笔锋一转说，“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下”进行各项建设。这个写法既在语法上顺势造成过去党领导取得的成就与将来继续领导之间的因果关系（用彭真自己1981年7、8、9月的谈话要点来说，就是“过去历史证明了这一点，现在也证明了，将来还会证明”），又巧妙地回避了对党的领导方式的具体表述。在那个特定的历史环境下，这算得上一种高超的写作技巧了。

而对于如何看待党犯过错误这一问题，彭真主持起草的序言没有正面回答。但在1982年4月22日的全国人大常委会会议上，他在所做宪法修改草案的说明中作了回应。而这个回应与前述邓小平和他本人的回应有类似之处，但又更完整、更严密：

“当然，坚持党的领导，决不是说党不会犯错误。过去，党犯过大大小小的错误，但是每次错误党都自己纠正了。错误被纠正的结果，革命事业都得到新的、更大的发展。建设社会主义这样伟大的、崭新的事业，党和人民是边摸索边前进的，今后在前进道路上还可能犯这样那样的错误。但是，为最大多数人民谋最大利益的中国共产党，一定能够在实践检验中，同人民一起，总结经验，坚持真理，修正错误，不断改善党的领导，加强党的战斗力，把我们的事业推向前进。”[51]

仔细分析这段话可以发现，彭真这里对党可能犯错误这个问题所做的是正面的回答，即党过去和今后都会犯错误，但自己会改正错误，而没有直接回答一旦犯了错误还能不能领导的问题。如果一定还要追问的话，宪法总纲第6条的规定或许算是给出了答案吧：各政党“都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。”

但是，正反两方面的意见依然比较激烈。

一种意见认为，注重写历史而不是主张，特别是不写党是各项事业的领导核心，就在宪法中弱化了党的领导。1982年3月9日、10日，在宪法修改委员会第二次全体会议上，民主党派的孙起孟委员就提出：“中国共产党是中国人民的领导核心，它的领导地位和作用，在中国人民的现实生活中，已经完全得到肯定，但这不等于说，在宪法中不需要用明文给以明确的反映。对中国共产党的领导地位和作用，序言只是作为历史过程来表述是不够的，应在宪法中庄严地作出明确的规定。”[52]3月10日，孙晓村委员说，马列主义、毛泽东思想的指导作用在序言中已经写了，但党的领导没有写明确，建议参考1978年宪法，把“中国共产党是全中国人民的领导核心，工人阶级通过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导”，写进第一条第二款。[53]3月12日，全国政协在京常委讨论宪法修改草案的总纲部分，刘瑞龙委员建议，第一条中应当加上党的领导。虽然序言中已肯定了党的领导，但仍有必要在总纲中明文规定，因为我们同资产阶级自由化斗争的焦点就在党的领导问题上。[54]

这些主张初衷是好的，但没有被接受，党的领导问题还是按照彭真的意见表述的。

但另一方面的反对声又来了，这个声音不仅来自境内，还来自境外。1982年4月底，宪法修改草案向社会公布征求意见后，全国人大常委会办公厅连续编印了各方面的反映和意见。其中，7月30日和8月2日编印的两期《法制委员会简报》，就反映了香港《明报》、《中报》、《七十年代》、《争鸣》等报刊对党的领导和四项基本原则的妄评和诬蔑：四个坚持只是80年针对自由化提出的一个有具体时空条件限制的政策性原则，不适宜写入宪法；不应把序言写成党的功劳簿以及继续掌权的保证书；中国不存在威胁共产党领导权的政治党派，党应强调精神领导而放弃权杖领导；在序言里面载明共产党的领导地位，就和总纲里有关人民主权及公民权的规定互相抵触；“党的领导”语焉不详，容易造成“一党专政”，又往往变成“一人专政”、“领袖专政”。值得注意的是，《法制委员会简报》还专门登载了日本在华专家川越敏孝的反对意见：强调党政分开，又强调党的领导，对党和国家的关系应如何理解？在党犯错误的时候，人民应该怎么办？是应该老老实实地服从，等待党改正错误，还是批评党的错误？采用什么方法批评，批评者受保护吗？[55]

当然，疑虑、妄评乃至诬蔑，最终也没有能阻止我们将党的领导写进宪法。

 

三、党的领导方式和法律效力

关于党的领导方式问题，前文实际已有涉及，但这里仍有进一步展开的必要。

从前面的叙述可以发现，1981年的“第五次讨论稿”和此后几个月的修改稿，都曾力图对党的领导方式做明确的界定，但彭真将重点确定为写历史，用历史来说明党的领导的合法性来源，而领导的内容和方式最终被淡化回避了。但是，当时的人们，特别是重要政治人物以及参与宪法修改的相关人士，是如何思考这一重大命题的呢？

1、邓小平的想法。

邓小平在前述1979年《坚持四项基本原则》的著名讲话中，虽然强调要坚持党的领导，但是，对于党如何实行领导，他留下的是一个有待解决的问题：“党如何才能密切联系群众，实施正确的和有效的领导，也还是一个必须认真考虑和努力解决的问题”。[56]邓小平这里没有对党的领导方式提出具体的想法，但是，他将党的正确和有效的领导与密切联系群众联系起来，是很值得注意的，或者可以说，在他看来，密切联系群众是党实施正确和有效领导的条件。除了将联系群众与党的领导联系起来外，从发表《四项基本原则》的讲话到1982年宪法通过前，邓小平还多次旗帜鲜明地强调要坚持党的领导，也强调要改善党的领导，但他在这些讲话，包括他1980年那篇震撼历史的《党和国家领导制度的改革》，以及前述同年12月要求以“适当的法律形式”写进党的领导的讲话中，都没有对党的领导方式进行阐述，更没有对写进宪法后的党应当如何实行领导的问题进行阐述。

2、胡乔木的设计。

实际上，胡乔木的态度开始就明朗了。在前述1980年9月《关于历史决议（草案）和宪法修改的一些个人设想》中，胡乔木强调党应有正确合法地位后就提出，“党必须是国家的领导力量”，但“这种领导是经过一定方法和途径实现的”。哪些方法和途径呢？胡乔木提出了很具体的内容，包括“干部的分配；对党内的决定和对党外的建议、协商；宣传和模范作用等”，但他也强调，党的领导“不是漫无边际和不受约束的；党的任何活动不能违反自己所领导制定的宪法和法律，党必须尊重其他组织（政府、立法司法机关、人民团体、其他党派等）。”[57]这说明，胡乔木对党的领导方式有明确的设想，虽然他没有将设想的内容作为修改宪法的建议，但这个设想与他主持对宪法中党的领导的设计必然有重要关联，因为从时间上看，就在他提出“设想”的这个月，中央任命他为宪法修改委员会秘书长。

第二个月，即1980年10月7日下午，胡乔木召集宪法修改委员会秘书处全体会议，讨论宪法修改征求意见的重点问题。在这个会上，党的领导被列为重点问题之一，而准备进一步重点讨论的又是两个问题：一是在宪法中如何准确地体现党的领导作用；二是如何明确区分党和政府的关系。显然，胡乔木是倾向于在宪法中明确写出党的具体领导方式的。

而前述由他主持起草的“第五次讨论稿”序言第四自然段的内容，正是党的领导方式的表述。根据这个表述，党的具体领导方式有三个：一是，“从实际出发，提出符合人民利益的纲领、政策和行动方针”；二是“进行宣传、组织工作”；三是，“通过自己党员的模范作用，在国家生活和社会生活中起领导作用”。仔细分析下来，胡乔木主持设计的领导方式实际上包括四种，即：路线、方针、政策（纲领、政策和行动方针）的领导；意识形态（宣传）的领导；组织的领导；党员先锋模范作用的领导。这个范围是相当广泛的。但是，1975年宪法、1978年宪法国家机构一章中有关中共中央向全国人大建议国务院及其组成人员的规定，在这个讨论稿中没有出现，这一内容是否已包含于序言中的组织领导之中呢？胡乔木的报告中没有留下任何说明，迄今不得而知。

而在胡乔木卸任宪法修改委员会秘书长后，“第五次讨论稿”的序言部分几经修改，到前述11月10稿，党的领导方式中“进行宣传、组织工作”的表述被删去了。可不能小看这八个字的删除，它实际意味着删除了意识形态的领导和组织的领导这两个重要的领导方式。

需要说明的是，这里所说胡乔木关于党的领导方式的个人设想和宪法设计，包括前述他对党的领导应当写入宪法所持的态度，仅仅是笔者从已有史料出发，揭示的他在宪法起草那一特定历史时期的思想和态度，至于后来他的想法是否改变以及如何改变，那只能用后来的史料去证明，所表明的也只能是历史人物后来的思想了。

3、彭真的考虑。

前文的叙述表明，基于统一思想的考虑，彭真不主张将党的领导方式直接写到宪法中。有意思的是，翻看顾昂然对彭真修宪活动的详细记录就会发现，对于党的领导入宪，他不厌其烦地强调的就是必要性，以及如何通过叙述历史来揭示这种必要性，而对于党如何在宪法框架内具体实行领导，彭真在公开甚至内部的讨论中似乎从未提及。

但是，从彭真当年留下的笔迹和相关报告，还是能捕捉到他对这个重大问题的思考。

在前面所说1981年3月1日宪法修改委员会秘书处整理的地方对修改宪法意见的简报上，彭真留下了多处笔迹。

简报中，地方提出，“不要笼统讲‘党领导一切’，要克服和防止以党代政，要明确执政党也要接受人民监督”。彭真在这句话下面划了粗线，特别是在“执政党也要接受人民监督”下面划了两条粗线，并在左侧写道：“党的领导（1）路线、方针、政策性；（2）通过民主讨论协商及党员的模范作用和同群众商量”。他还从“监督”二字向右下方拉下长箭头，写道：“领导核心，领导者，既领导人民又受人民（监督）”，并在下一页写了这样的眉批：“执政党的经验教训。党群、干群、政群、官兵、上下、来去、群众观点、群众路线”。[58]

四川省提出，“应把人民群众对党的监督写进宪法，不然党错了，九亿人民都跟着错了”。彭真在这句话下面又划了很重的粗线，并在旁边写道：“人民群众监督党写入宪法”。

黑龙江、上海等十一省市认为，群众、阶级、政党和领袖四者关系到底怎样提，要摆正位置。对人民群众的作用要突出地写，彭真在旁边写道：“十亿人民当家作主和监督党”，“领导和被领导的关系”、“领导和监督的关系”，“监督，人民，人民是主人，人民也受监督，都各有其畅通的法定渠道”。[59]

从彭真的上述批注可以看出，他所考虑的党的领导应当有这些特点：第一，应当是路线、方针、政策性的领导；第二，应当注重民主协商特别是同群众商量；第三，应当通过党员的模范作用实现领导；第四，要特别注意总结执政党的经验教训，强调群众对党的监督。

除了上述简报上的笔迹外，彭真在前述胡乔木1980年9月“关于历史决议草案要点和宪法修改的一些个人设想”上，也留下了重要的批注。在胡乔木关于党的具体领导方式中的“建议、协商；宣传”的用语下，以及“党的任何活动不能违反自己所领导制定的宪法和法律，党必须尊重其他组织”一句下，彭真划了粗线，并在旁边写道“靠正确、不靠命令”。[60]短短七个字，反映了他对党的领导靠正确、不靠命令的重要主张。

而彭真对宪法中党的领导的具体含义的正面和直接的解释，是在1982年4月22日全国人大常委会会议上所做的关于宪法修改草案报告的说明中。当然，这个说明他在此前就已报送中央并获同意。在这个说明中，他专门用了一整自然段的篇幅来阐述这个问题。他说：

“坚持党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确；是靠党和人民群众的密切联系，党的主张经过反复和群众商量，集中群众的意见，反映最大多数人民的利益；是靠广大党员的带头和模范作用。”[61]

在正面阐述上述领导方式后，彭真话锋一转，说：“同时，共产党在国家生活中的领导和活动，都是在宪法和法律的范围内进行的。”[62]这实际是给党的领导方式加上了明确的限制，即党的领导必须在宪法和法律的范围内进行。不仅如此，彭真紧接着说：“宪法修改草案规定，一切权力属于人民，人民行使权力的机关是人民代表大会。”[63]这是从正面强调，虽然强调坚持党的领导，但国家的一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使权力的机关，党不是行使国家权力的机关。那么，党的领导和人民代表大会之间是什么关系呢？彭真马上又说：“党和人民的意见只有经全国人民代表大会和它的常委会通过和决定，才能成为法律，成为国家意志。”[64]在这个基础上，彭真最后总结说：“党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守宪法和法律。在我国，宪法和法律是党的主张和人民意志的统一。”[65]

反复咀嚼彭真的这段阐述，就能体会到其用语的审慎精准，逻辑的前后相因，环环相扣，体会到一种高超的政治智慧和表述技巧。由此联系到前面所述彭真不同意将党的领导写成一种主张，写成一种具体的领导方式，除了特定历史背景下统一思想的需要外，是否还有一种考虑：孤立地将党的领导方式写成宪法主张，就不利于人们正确地、全面地认识党的领导与人民、与人民代表大会以及与宪法和法律之间的关系呢？彭真的上述说明显然给出了肯定的答案。所以，从这个角度看，与其将党的领导方式直接写入宪法，还不如以说理的方式在宪法修改的相关说明文件中加以解释来得妥当。

彭真的这个说明连同当时宪法修改草案中对党的领导的表述，直到宪法最终通过时，都没有出现改变性的说法，所以，他的这个说明当然就是立宪的原意。

这里有必要回头专门分析上述楷体字中彭真对党的领导方式具体种类的表述，因为这个问题太重要了。

按照彭真的阐述，党的领导有三种方式：一是思想政治领导和路线、方针、政策的领导；二是密切联系群众反映最大多数人的利益；三是党员的模范带头作用。值得注意的是，第一种领导方式，着力点并不在方式本身，而是方式的正确性，即思想政治和路线、方针、政策的领导，必须是正确的领导，正确是前提，决不是错误的领导，更不是强加于人。第二种和第三种领导方式，讲的就是党的群众路线。实际上，第一种领导方式也是一种群众路线，要求党从群众中来，到群众中去，以正确的路线、方针、政策和思想政治工作去取得群众的认同。说到底，这三种方式实际并不是什么领导权，而是一种群众路线的工作方法。

对立宪原意中这种群众路线的工作方法，彭真在宪法通过后的不少场合都曾反复强调。比如，1986年6月27日，在省级人大常委会负责人座谈会上谈到党的领导与人大常委会的关系时，彭真重述了上述三种领导方式后，随即强调和总结说，要“靠党和群众的密切联系”，要使“党的主张经过从群众中来，到群众中去，集中起来，坚持下去”，“全心全意为人民服务是我们党的唯一宗旨，群众路线是我们党一切工作的根本路线”。[66]1987年11月23日，彭真在全国人大常委会会议上谈到党的领导与发展基层民主的关系时说：“党的核心领导靠什么？第一，靠党的路线、方针、政策的正确；第二，靠共产党员对党的事业、人民事业的无限忠诚；第三，群众通过切身体验，认为党的路线、方针、政策是正确的。”[67]随后，他又总结说：“我们在延安时期就明确了，党在一切工作中的根本路线是群众路线，从群众中来，到群众中去。”“总之，办什么事都要??依靠群众，为了群众”。“‘文化大革命’中这一优良的传统受到严重破坏，我们要恢复并加以发扬。”“党的领导做到这样，我相信基层工作的许多困难就可以减少，可以克服。”[68]

为了突出群众路线的领导方式，彭真在这两次讲话中还谈到了与群众路线相对立的发号施令问题。在1986年的讲话中，他说，“坚持党的领导，不是简单地由党下命令。”“不是说党委说句话就是‘最高指示’。那样，还有什么民主？”[69]在1987年的讲话中，他又说，国家政权机关是“体现国家意志，发号施令的”，“党的决定在实质上是完全为了人民，代表人民的”，“但它要经过国家的法定形式，才能成为国家意志，由政权机关向人民发号施令。”[70]

所以，从上面的分析可以得出一个基本结论，即按照彭真的理解，宪法序言中党的领导方式，从根本上说就是一个群众路线的工作方法，而不是其他。这与前面邓小平在《坚持四基本原则》中“党如何才能密切联系群众，实施正确的和有效的领导”的表述，正好吻合。大概可以说，在通过群众路线来实现党的领导这个问题上，彭真与邓小平的思想是相通的。

4、进一步的考察与问疑。

那么，有了彭真的上述说明和讲话，是不是就意味着各方面对序言中党的领导方式和内容达成共识了呢？似乎远没有。姑且不论三十年来理论和实践中对党的领导的认识与运用的歧见，翻检当时参与宪法修改工作的一些先贤们的讲话、报告或者文章，就会发现，认识和理解上的不一致似乎从宪法修改时就已存在。

（1）彭真自己对党的领导方式和内容的表述就有不完全一致的地方。

前面所述彭真对党的领导方式的表述，围绕和体现的都是他1982年4月22日有关立宪原意的说明文件，但是，在宪法通过后甚至通过前，彭真还多次在不同的场合从宪法序言中党的领导出发，就不同领域或不同方面的事项谈到了党的具体领导方式问题，而他的这些说法似乎又与先前他对立宪原意的表述不尽一致：

第一，关于民主集中制问题。1985年11月24日，彭真在省级人大常委会负责人座谈会上强调党必须在宪法和法律的范围内活动时说：“新宪法与党的十二大通过的党章是完全一致的。党内的民主集中制和国家的民主集中制是联系在一起的。”[71]这实际透出一个明确的含义：宪法中作为国家机构组织原则的民主集中制，是根据党内的民主集中制确立的，或者说，党把作为党内组织原则的民主集中制运用于宪法的国家机构之中。那么，在这种情况下，党对国家机构的领导是否又超越了立宪原意中彭真所说的领导范围了呢？

第二，关于党能否下命令的问题。如前所述，彭真对胡乔木有关党的领导方式的设想，曾批注：“靠正确、不靠命令”。而在1986年同省级人大常委会负责人的谈话中，彭真在说完党的领导“不是简单地由党下命令”后，又紧接着说：“党对党员是要下命令的，但对人大、政府不是靠直接下命令。”[72]在这次谈话中，他还说到了党在选举中的提名和人大任免权的关系问题：“你有权提这个人，但大家??不赞成，怎么办？不赞成当然不通过，你能强迫我举手？”[73]联系到1980年4月彭真在同省级人大常委会负责人座谈时，还讲了这样一些精彩之语：“法律是党领导制定的，但是，必须经过全国人民代表大会或全国人大常委会审议通过。”“党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人民。”“有人问：是法大，还是哪级党委大、哪个党委书记大？法大。不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。谁都得服从法律。”[74]彭真在这里说到的党的领导靠正确、不靠命令，不能直接对人大、政府下命令，选举中党的领导，以及“党委大”还是“法大”等问题，强调的都是党要实施正确领导，要依法办事，但他还说了一句十分要害的话，即“党对党员是要下命令的”。现在的问题是，如果这些被命令的党员又是权力机关或者政府的组成人员和工作人员（实际上，他们绝大多数都是党员），也就是说，他们具有双重身份，在这种情况下，“党对党员是要下命令的”这一领导方式还符合立宪原意中的领导方式吗？而这种“命令”一旦违背了宪法和法律又怎么办呢？

第三，关于中央军事委员会问题。1982年宪法修改时，对于是否成立国家的中央军事委员会以及成立这个军事委员会后，党如何实行对军队的领导，曾经有过争论。后来采取的策略是，国家的军委成立后，党对军队的领导不变，党的中央军委和国家的中央军委实行两块牌子，一套班子的领导方式。[75]实际上，党对军队的领导是绝对的，与对其他国家机构的领导有很大的不同，对这个问题，彭真在1982年11月26日宪法修改草案的报告中专门做了解释。他说：“在国家的中央军委成立以后，中国共产党对军队的领导不会改变。《序言》里明确肯定了党在国家生活中的领导作用，当然也包括党对军队的领导。”[76]但这样又出现一个问题：党对军队的这种领导是否属于彭真在立宪原意中所阐述的领导范围呢？

第四，党对国有企业的领导问题。1984年3月彭真在浙江调研国营工厂法时，谈到了国营工厂中党的领导方式。他说，“国营工厂是社会主义经济的主导，怎么能不要党的领导？”[77]“党委在思想政治方面负领导责任，这包括：提出或参加决定工厂行政的主要领导人??”。[78]这里，“提出或参加决定工厂行政的主要领导人”，是直接的人事权力，实际属于一项重要的组织领导方式，也明显不属于彭真立宪原意中所说党的领导方式的范围。

彭真是党内深谙民主法制规律的杰出政治家，他在宪法修改草案的说明中对党的领导方式是一种表述，但在其他场合又时有并非一致的表述，决不可能是他的疏忽和未加深思。那么，是他认为，立宪原意的说明只是一种应然和追求的目标，是通过政治体制改革不断改善党的领导而要达到的未来目标，而其他一些说法又是一种实然和现在只能做到的？或者还有其他什么原因？

（2）彭真以及其他几位修宪参与者关于党的领导方式的表述也不尽一致。

第一个问题：能不能说党的领导从根本上说就是群众路线的工作方法？

如前所述，彭真围绕他1982年4月22日立宪原意的说明，多次直接点明、强调或者总结领导方式中的群众路线，要知道，是否点明群众路线，对认识党的领导的性质，以及如何引导人们正确理解党的各种领导方式都至关重要。而孤立地讲思想政治的领导和路线、方针、政策的领导，甚至强调这种领导的正确，都不易让人直接联想到群众路线。翻阅当年修宪参与者的各类文章、报告、讲话、访谈等，即可发现，先贤们要么围绕立宪原意重复列举党的领导方式，要么对一些领导方式进行正反两方面的其他阐述发挥，但是，直接以群众路线来对党的领导进行概括、升华的，似乎只有彭真。这又是什么原因呢？

第二个问题：党的领导是否包括组织的领导？

前述顾昂然在1985年的立法干部培训班上说：“党的领导作用如何实现呢”？其中之一，就是“靠党组织的工作。”[79]而这个“党组织的工作”，范围是相当广泛的，是否包括组织的领导呢？顾昂然没有回答这个问题。

与此相联的是，彭真前面不同场合的讲话似乎也令人产生一些疑问。他1982年4月22日关于宪法修改草案说明中所列举的党的领导方式，显然不包括组织的领导，但他在其他情况下所说的民主集中制、党对党员下命令、党对国家军事委员会的领导以及对国营工厂中行政领导人的任免，则是完全的和明确的组织领导。

而时任宪法修改委员会副秘书长的张友渔，在1983年7月的省级政法干部轮训班上所做的宪法辅导报告中，对党的组织领导的表述又存在不易理解之处。他首先批评了1975年宪法关于组织领导的规定。他说，1975年宪法规定“中国共产党是全中国人民的领导核心”，全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关，国务院总理要由中共中央提议任免，中共中央军委主席统率武装力量等，“这些都是事实，但是写在宪法里就不符合国家体制”。[80]他的这个表述既可以理解为，1975年宪法关于党的组织领导的这些规定，是过去的事实，现在写在宪法里就不符合国家体制了，因此不能写；但这个表述也可能让人产生另一种理解，即党的这些组织领导都是事实，是实际做法，因为不符合国家体制，就不能写到宪法里。而说完上面的话，张友渔随即说：“党的领导是政治上的领导，不是组织上的领导”。[81]这又明确地否定了组织的领导。那么，结合张友渔前面批评1975年宪法的内容，他所说的“不是组织上的领导”，又应当如何理解呢？

第三个问题：党的领导中的“党”是指什么范围的主体？

按照彭真在不同场合的表述，这个范围从党中央到国营工厂的党委，是相当广泛的。

但是，修宪时任彭真秘书的项淳一却把“党”的范围限定在党中央。他认为，“只有中央的领导才是代表党的领导，任何一个党组织或者领导人如果离开了党的路线、方针、政策，都不能代表党说话，不能说反对支部书记或者某个领导人就是反党。”[82]为什么说只有中央的领导才代表党的领导呢？项淳一从民主集中制的理论来阐述这个问题。他说：“党的领导是民主集中制的领导”，“根据民主集中制产生的党中央，代表中国工人阶级集中全中国人民的利益和意志来实施领导，而不是任何个人或某个领导自己的主张。”[83]项淳一这样论述当然符合党的民主集中制理论，但是，除了党中央以外，其他的各级党组织和个人又以什么样的名义才能实行领导呢？项淳一的解释是：“当然，党的组织和个人在执行党的正确的路线和政策时，他是整个党的一部分，是代表党的。” [84]可是，这显然又产生了这样的逻辑悖论，即一个党支部或者党支部书记只要正确执行了党的方针政策，那么，他实际上就可以说是在代表党中央实施党的领导！这是否符合我们日常政治生活中的“代表”伦理呢？

（3）对党的领导的法律效力问题，修宪参与者们的认识与说法似乎也不完全一致。

彭真在公开的讲话中没有直接回答这个问题，但他多次说四项基本原则是宪法的指导思想，并在上述1984年的国营工厂法调研中明确说，党的领导“在宪法的序言里作了明确的肯定并贯穿于全文之中”。[85]这大体应当理解为，彭真认为序言中党的领导是有法律效力的。

顾昂然在前述1985年的立法工作干部培训班上则明确说：“有的同志讲，序言有没有法律效力？序言是有法律效力的”，“序言里规定了一些根本的问题，如坚持四项基本原则”，“怎么能说没有法律效力呢?”[86]按照顾昂然的说法，党的领导当然有法律效力，但他没有回答这是一种什么样的法律效力以及如何体现这种法律效力。

而不久前，王汉斌在他的访谈录中则有一句很有意思的话。他说：“有一次，一位领导同志问我：宪法‘序言’有没有法律效力？我说，宪法‘序言’是有法律效力的，只是宪法‘序言’对四项基本原则使用的是叙述性的语言，不是规定性的语言，在适用时就有灵活的余地。”[87]王汉斌的用语很巧妙，提出了“叙述性”和“规定性”两种语言的区别问题，那么，这是否意味着宪法内容的法律效力可以分为“叙述性”内容的法律效力和“规定性”内容的法律效力？两者在强制力等方面又有什么区别？王汉斌没有正面回答，只是说，叙述性的语言与规定性的语言相比，“在适用时就有灵活的余地”，但是，这种“灵活的余地”是什么，王汉斌还是没有进一步解释。

再看看张友渔在1983年宪法辅导报告中的说法。他明确地说，序言中党的领导，“主要是依靠正确的路线、方针、政策，政治思想工作和党员的模范作用，不是依靠法律的强制力来领导”。“不能像公民的基本权利和义务一章里规定的那样，拥护中国共产党的领导是公民的义务。这样反到容易引起人们的反感，不愿接受领导。”[88]他反问并自我回答说：“我们党在没有取得政权时，不是得到人民的拥护吗？那并不是因为我们有一条什么法律要强制人民接受我们的领导。”“我们党所以能成为中国人民的领导核心，决不是依靠法律强制人民来服从。[89]说到这种程度，张友渔似乎还意犹未尽，他拿出了毛泽东的原话来论证：“毛主席过去讲过：‘我们所谓领导权不是要一天到晚当作口号去喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议’。”[90]在张友渔看来，宪法中党的领导显然是没有强制性的法律效力的，这个表述不仅与上述彭真对一些具体领域中党的领导方式的表述明显不一致，也与王汉斌的表述不一致。

而项淳一对党的领导的法律效力则另有一番独特的表述。他说：“序言和条文都有法律效力，但是条文不可能从历史讲到今后，将党的正确路线讲得如此清楚。当然，条文的表述更具有强制性。”[91]项淳一这里提出了一个法律效力的强制性问题，他认为，序言中党的领导有强制性，但比写在条文中的强制性要弱，这不同于张友渔的没有强制力的说法，似乎与王汉斌“叙述性”、“规定性”语言不同法律效力的说法相近。

但是，项淳一旋即说：“但是如果领导不正确，即使用宪法条文规定了领导地位，也有可能丧失领导权和领导地位。”“如果路线和方针政策错了，党的领导也就不存在了。”“党的领导错了，不为广大人民所接受，即使宪法条文上写得很强烈，也是空的，而且会很快被修改掉。苏联的解体和东欧的巨变也证明了这一点。”[92]

项淳一的这些话令人震动。他实际又提出一个重大问题，即从事物的应然性来看，党的领导的法律效力是以其领导的正确性为前提的，正确的领导才有法律效力，错误的领导本身就不应当有法律效力，但问题是，党的领导的正确与否，很多情况下不是当时就能判断的，只有经过人民和社会实践的检验才能得出是否正确的结论，那么，在得出正确与否的结论之前，又如何看待党的领导的法律效力呢？

 

四、遵循立宪原意与落实宪法的新期待

1982年宪法将党的领导写入序言，是在特定的历史条件下由特定的历史人物做出决断后，最终由全国人大会议表决通过的。从二十世纪中国共产党领导人民建立的历史伟绩来看，在宪法中写党的领导反映了历史的必然性，但是，在党的领导受到怀疑，党的威信已经下降的历史背景下，邓小平的决断和彭真采取的表述技巧，又使党的领导载入宪法具有很大的偶然性，使宪法在很大程度上打上了一些重要政治人物的烙印。

党的领导载入宪法已经三十年多了。三十多年来，中国共产党按照宪法序言确立的基本精神，领导全国各族人民推进改革开放和现代化建设，取得了举世瞩目的成就。历史实事证明，1982年宪法冲破各种阻力和怀疑，将党的领导以及四项基本原则确立为指导思想，是必要的，正确的，是党领导人民在新的历史时期做出的规律性选择。

回顾历史，是为了照应现实。

虽然党的领导已入宪三十全多年，但是，仅从本文所披露的情况看，修宪时用以统一思想的基础是二十世纪党建立的历史功勋，而对于写入宪法后的党的领导，在性质、方式、主体和法律效力等方面，很难说一开始就取得了共识。这种情况直接影响了宪法的实施。三十年来，在理论和实践中，对于党如何实施领导一直存在不少认识不清楚、不统一的问题，这不仅在理论中使人们对党的领导产生了这样那样的非议，也在实践中削弱和消极影响了党的领导。理性、科学地认识党的领导的宪法含义，总结各种经验教训，在宪法体制内对党的领导进行方方面面的细化，是需要我们深长思索和回答的重大课题。

笔者认为，以叙述历史为线索，将党的领导写入宪法，是完全正确的。而党的领导一旦成为宪法的重要内容，就必须科学界定它的确切含义。党的领导究竟是指什么？还是前述彭真在1982年4月22日全国人大常委会会议上所做的说明最有说服力，即：党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确；靠党和人民群众的密切联系和反映最大多数人民的利益；靠广大党员的带头和模范作用。彭真的这个解释不仅经过中央的同意，而且是在全国人大常委会会议上发表的，此后也收入他的《论新时期的社会主义民主与法制建设》一书，应当是反映立宪原意的最为权威的解释。而另一方面，按照彭真对党的领导含义的解释，党的领导非但不会削弱，而且会进一步得到加强，因为如果党的领导体现了彭真所说明的性质和内容，那么，党在意识形态领域占据的主导地位，党对国家机关的组织领导，人民群众对党的领导和执政地位的自觉自愿的拥护和支持，就必然是水到渠成、人心所向了。所以，从这个意义上说，宪法中写入党的领导，是对党的组织和党员个人的十分崇高和严格的要求，是人民的向往和期待。将党的领导界定为彭真所说明的这个含义，党的领导就不需要靠法律的强制力来实现；不靠法律的强制力，而党的领导却具有强大的生命力和号召力，这样的领导是最高境界的领导，是最先进的领导，正符合马克思主义的建党宗旨和中国共产党党章的宗旨。

如果对党的领导的含义不作上述彭真在立宪说明中的理解，或者偏离了彭真的上述说明，理论和实践中就必然会产生各种歧见和争论（前述修宪参与者们的各种分歧就是典型），特别是容易出现两种错误的倾向。一种倾向是，错误地否定党的领导。这种观点简单地、机械地认为，党的领导不能靠宪法和法律规定，党不能通过宪法和法律规定获得永久的领导执政地位，党的领导也不能靠法律的强制力来实现。但是，这种观点却容易忽视问题的关键，即要害不在于宪法能不能规定党的领导，而在于党的领导在宪法中究竟是什么含义。如果将党的领导含义界定在彭真所说明的范围，那么，可以肯定地说，在宪法中序言中写入党的领导，是完全正确的、必要的。长期以来，有的观点或明或暗地否定宪法中党的领导的表述，或者有意无意地将宪法的这一表述视为所谓学术讨论的禁区，从根子上说，都是没有抓住这个要害问题。客观地说，这种错误的认识倾向在理论中比较多见，值得警惕。

而另一种错误的倾向是，以宪法序言中写入了党的领导为由，认为有了宪法的这个内容，党就具有了一劳永逸的领导和执政地位，党的领导就具有了法律的强制力，党就可以代替国家机关行使职权，就可以随意对国家机关和人民群众下命令，甚至错误认为，党的领导就是任何一级党的组织和党组织负责人可以随意发号施令。这种错误的倾向在实践中比较多见，同样值得警惕。由于1982年宪法对党的领导的含义没有明确的规定，客观上导致了不少党的组织和个人对党的领导方式理解的随意性，而从宪法解释学的角度看，既然宪法规定的内容具有不确定性，宪法的实施和遵守者当然就有了自行理解和解释的空间。实践中，一些党的组织和个人不重视通过正确的路线、方针、政策实现领导，不重视通过贯彻党的群众路线和党员的先锋模范作用实现领导，而是片面强调人民和国家机关对党组织以及党组织负责人的服从，片面强调通过党对人民和国家机关的发号施令来实施领导，这些不适当观念和做法的产生，都与对宪法中党的领导含义作随意理解有关，其后果不是加强了党的领导，而是削弱和损害了党的领导，降低了党的威信。

那么，如何看待党对国家机关实行民主集中制的组织领导，如何看待党对党员下命令的做法呢？笔者认为，宪法规定国家机构实行民主集中制的组织原则，而民主集中制当然首先是党内的组织原则，但写入宪法，也就成为国家机构的组织原则。这时候，党内的民主集中制与国家机构的民主集中制发生了重合，党通过党内的这一组织原则来领导国家机构，当然是符合宪法的。但是，按照党内民主集中制的组织原则来组织国家机构，并不意味着党的组织就可以代替国家机构行使各项职权，党的组织如果成为国家机构的一部分，也就必须以国家机构的名与实，在宪法和法律的范围内行使职权。党内的民主集中制原则还要求党员坚持个人服从组织，下级服从上级的原则，这时候，即使在国家机构内部，党的组织也是可以对党员下命令的。但是，党组织对党员下命令，必须以符合宪法和法律为前提，也就是说，党组织对党员所下的命令一旦违背了宪法和法律，这个命令就是无效的，党员有权不服从，也不应当服从。

重要的是，按照立宪的原意，党的领导，最根本、最主要的还是前述彭真所阐述的含义，理论和实践中，都不应当片面强调用党内的民主集中制去代替国家机构的组织，不应当片面倚重党的组织对党员下命令，更不能把党的领导错误地理解为发号施令。如果按照彭真的阐述，党的路线、方针、政策正确，党深入贯彻了群众路线，党员发挥了先锋模范作用，那么，党在国家机构内部实行的民主集中制原则，就必然会产生好的效果，党即使不对党员下命令，它的主张在国家机构内部也能得到贯彻，并顺利地上升为国家意志。从根子上说，就是，党应当以立宪原意为宗旨，并由此不断提高自身的先进性，通过自身的先进性来促进民主集中制原则在国家机构中的顺利贯彻，使党的主张通过法定程序自然地上升为国家意志，而决不是说可以放松乃至放弃立宪原意的要求，被动地通过民主集中制的组织原则，通过对党员下命令的方式，来掌控和代替国家机关，这样，只会削弱而不会加强党的领导。进一步分析就会发现，抓住和实现了彭真所说明的立宪原意，在认识上，本文第三部分所述宪法制定后对党的领导的理解的分歧，包括长期以来对这一问题的各种不同观点，都会得到统一；在实践中，党的各种领导意图和方式，就不需要通过任何法律强制而顺理成章、纲举目张地实现了。

令人欣慰的是，前不久，中共中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，这是落实宪法序言中党的领导的一个重大的措施。这个纲要提出，要在五年内，“完善党的领导和党的工作方面的党内法规，进一步改进党的领导方式和执政方式”。根据这个纲要的规划，中共中央将要制定的党内法规的范围，包括党如何实施政治领导、思想领导和组织领导，以及如何加强作风建设等方面的内容，特别是明确提出要规范和完善党对立法机关、政法机关的领导制度和对军队的政治领导制度，规范和完善党对意识形态的领导制度以及党密切联系群众的制度。这个纲要还明确提出，制定这些党内法规，要“以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求”，“确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动”。[93]

可以清晰地预见，中央决定用党内法规的形式，将党的领导的各类事项制度化、规范化，有以下重要特点：第一，它直接与宪法序言中党的领导发生了衔接，将会解决几十年来宪法序言中党的领导缺乏系统性、规范性落实措施的问题。第二，它解决了宪法和法律不能规定或者不适宜规定的诸多重大问题。党的领导中有很多内容涉及政党自身的建设问题，不适宜由宪法和法律予以规定，只有用党内法规的形式规定下来，才是适宜的，也才能体现民主政治的基本原则，使党的组织与国家机构具有适当的区分。第三，它既抓住了立宪原意中党的领导的关键问题，也回答了立宪原意中党的领导所没有回答的重大问题。比如，它力图对党密切联系群众、加强自身思想政治建设特别是加强党员先进性建设等事项做出制度性的规定，就会回答立宪原意中的关键问题。比如，它要规范和完善地方党委的工作制度、国家机关内部的党组工作制度、党领导意识形态的工作制度，以及领导立法机关和政法机关进行法治建设的工作制度、加强对党员干部管理的制度，等等，都是立宪原意中党的领导所没有回答而又急需回答的重大问题。第四，它特别强调，将要制定的党内法规应当体现宪法和法律的精神，确保各级党组织和党员个人在宪法法律的范围内活动。

以上四个方面的重要特点，给人以落实宪法序言中党的领导的新期待，意义十分重大。

 

注释:

本文系作者主持的国家社科基金项目《改革开放条件下立法的预见性研究》（项目批准号12BFX001）的阶段性研究成果。

[1] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第140页以下。

[2] 《邓小平文选》第2卷，第167页。

[3] 《邓小平文选》第2卷，第174页。

[4] 《邓小平文选》第2卷，第173页。

[5] 《邓小平文选》第2卷，第174页。

[6] 《邓小平文选》第2卷，第358页。

[7] 《邓小平文选》第2卷，第252页。

[8] 《邓小平文选》第2卷，第266页。

[9] 《邓小平文选》第2卷，第170页。

[10] 《邓小平文选》第2卷，第391页。

[11] 1982年宪法修改档案。

[12] 《叶剑英选集》，人民出版社1996年版，第515页以下。

[13] 中央文献研究室编：《邓小平年谱》（1979—1997）上，中央文献出版社2004年版，第552页。

[14] 《叶剑英选集》，第560-562页。

[15] 王汉斌：《王汉斌访谈录》，中国民主法制出版社2012年版，第65页。

[16] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第116页。

[17] 参见顾昂然笔记（顾昂然，原全国人大常委会法制工作委员会主任，曾担任彭真秘书）。

[18] 《邓小平文选》第2卷，第358页。

[19] 《邓小平文选》第2卷，第169页。

[20] 《邓小平文选》第2卷，第169—170页。

[21] 《邓小平文选》第2卷，第170页。

[22] 《邓小平文选》第2卷，第358页。

[23] 《邓小平文选》第2卷，第391页。

[24] 《邓小平文选》第2卷，第170页。

[25] 《邓小平文选》第2卷，第171页。

[26] 《邓小平文选》第2卷，第171页。

[27] 《邓小平文选》第2卷，第170页。

[28] 参见顾昂然笔记。

[29] 《彭真传》档案。

[30] 顾昂然笔记。

[31] 同前注。

[32] 顾昂然笔记。

[33] 1982年宪法修改档案。

[34] 1982年宪法修改档案。

[35] 《刘少奇选集》（下卷），人民出版社1985年版，第168页。

[36] 1982年宪法修改档案。

[37] 中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第702-703页。

[38] 中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），第712-713页。

[39] 中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），第897页。

[40] 中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），第924页。

[41] 顾昂然：《宪法起草的一些情况和问题》，法工委、司法部立法工作干部培训班1985年编印，第13页。

[42] 1982年宪法修改档案。

[43] 1982年宪法修改档案。

[44] 1982年宪法修改档案。

[45] 1982年宪法修改档案。

[46] 1982年宪法修改档案。

[47] 1982年宪法修改档案。

[48] 1982年宪法修改档案。

[49] 1982年宪法修改档案。

[50] 1982年宪法修改档案。

[51] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第103页。

[52] 1982年宪法修改委员会第二次全体会议简报。

[53] 1982年宪法修改委员会第二次全体会议简报。

[54] 1982年宪法修改档案。

[55] 1982年宪法修改档案。

[56] 《邓小平文选》第2卷，第170页。

[57] 《彭真传》档案。

[58] 《彭真传》档案。

[59] 《彭真传》档案。

[60] 《彭真传》档案。

[61] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第103页。

[62] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第104页。

[63] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第103页。

[64] 彭真：《论新时期的社会主义民主怀法制建设》，第103-104页

[65] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第104页。

[66] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第327页。

[67] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第369页。

[68] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第369-370页。

[69] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第327页。

[70] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第370页。

[71] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第291页。

[72] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第327页。

[73] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第330页。

[74] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第62页。

[75] 参见陈斯喜、刘松山：《宪法确立国家中央军事委员会的经过》，载《法学》2001年第2期。

[76] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第161页。

[77] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第227页。

[78] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第228页。

[79] 顾昂然：《宪法起草的一些情况和问题》，第16页。

[80]《张友渔文选》（下卷），法律出版社1997年版，第244页。

[81]《张友渔文选》（下卷），第244页。

[82] 项淳一：《关于学习宪法的几个问题》，载《人大工作通讯》1995年第19期。

[83] 项淳一：《关于学习宪法的几个问题》。

[84] 项淳一：《关于学习宪法的几个问题》。

[85] 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第227页。

[86] 顾昂然：《宪法起草的一些情况和问题》，第14页。

[87] 王汉斌：《王汉斌访谈录》，第67页。

[88] 《张友渔文选》（下卷），第244-245页。

[89] 《张友渔文选》（下卷），第245页。

[90] 《张友渔文选》（下卷），第245页。

[91] 项淳一：《关于学习宪法的几个问题》（上）。

[92] 项淳一：《关于学习宪法的几个问题》（上）。

[93] 参见新华网2013年11月27日的相关报道。

 

刘松山，江苏如皋人，华东政法大学法律学院教授，博士生导师。

来源：《河南财经政法大学学报》2014年第3期。