营业税改征增值税是当前结构性减税的一项重要内容，是推动产业结构升级、促进经济发展方式转变的一项重要改革，也是健全有利于科学发展的财税体制的必然选择。目前营业税改征增值税成为财税体制改革的突破口。“营改增”后必将对中央与地方之间财政体制产生影响，必须建立和完善地方税体系，进一步改革与完善现行财政体制。
2013年4月10日召开的国务院常务会议决定，进一步扩大营业税改征增值税(以下简称“营改增”、试点范围，自2013年8月1日起将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开。目前“营改增”成为财税体制改革的突破口。“营改增”前营业税①主要属于地方财政收入，而增值税属于中央与地方的共享税，其中75%属于中央财政收人，25%属于地方财政收入，“营改增”后意味着原属于地方财政收入的营业税没有了，地方财政收入占全国财政收入的比例将大幅下降，所以“营改增”后必将对中央与地方之间财政体制产生影响。财政部与国家税务总局下发的《营业税改征增值税试点方案》明确指出“试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库”。2013年8月1日起将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开后，按照《关于营业税改征增值税试点有关预算管理问题的通知》(财预[2013]275号)精神，也是“试点期间收入归属保持不变”。按照试点方案因为改征增值税后的收入仍全部归属地方，所以目前对地方财政收入影响不大，但笔者认为，这种安排是属于试点改革期间的一种过渡性政策安排，不可长此以往。如何进一步改革与完善现行财政体制，这都是需要认真思考的重大问题。
一、我国财税体制及其演变
财政体制是处理中央与地方政府间财政关系的基本制度，包括中央与地方政府间支出责任划分、中央与地方收入划分以及中央对地方的财政转移支付等内容。新中国成立后到改革开放前我国的财政体制基本属于“统收统支”的财政体制。它们共同的特征是：在财力和财权过于集中的同时，中央与地方之间并未严格地划分开来(所谓“一灶吃饭”)，在这种财政收支关系下，地方财政往往没有实际的资金支配权，这就严重束缚了地方的积极性，障碍了经济的发展。
改革开放后我国财政体制逐步由“统收统支”过渡到“分灶吃饭”的财政体制。主要经过以下几个阶段：
第一阶段从1980—1985年，我国实行的是“划分收支，分级包干”的财政体制。主要按照企事业单位的隶属关系明确划分中央与地方财政的收支范围，权责分明，便于分级管理，特别是扩大了地方的财力与财权，促进了地方经济的发展。但这种体制下中央财政负担过重，需要进一步调整中央与地方收支关系。
第二阶段从1985—1988年，我国实行的是“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。这个体制最大的特点是以税种作为划分中央与地方收入的主要依据。把财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央与地方共享收入三大类。打破了以企事业单位的隶属关系划分收入的做法，在体制上迈出了很大的一步，但由于当时整个税制还不健全，实际上这个体制未能全面推行。
第三阶段从1988—1993年，我国实行的是财政包干体制。当时在全国实行六种形式的财政包干体制，这是向分税制迈进的过渡性体制。这种包干体制的优点是调动了地方各级政府的积极性，促进了地方经济的发展，增强了地方对各项改革的承受能力，而且也有利于财政收入的稳定增长。但在执行过程中也存在一些问题，比如，中央所得份额太少;地方包而不干，中央与地方互相挤占收入;中央与地方分配关系不够统一规范，等等。
第四阶段从1994年至今，我国实行的是分税制财政体制。按照统一规范的基本原则，划分中央与地方财政收支范围，并逐步建立起中央财政对地方财政的转移支付制度。我国的分税制具有“三分一返一转”的特点。“三分”即分支出、分收入、分设税务机构，“一返”是指税收返还，“一转”是指转移支付。
实行分税制，首先应确定各级政府各自的职能范围即事权，在此基础上确定各自的支出责任和支出范围。中央财政主要负责国防、武警经费、中央级行政管理费、外交支出以及中央本级的文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要负责地方行政管理费、地方公检法经费以及地方本级的文化、教育、卫生等各项事业费和其他支出。
在划分事权与支出责任的基础上按照事权与财权相对应的原则划分收入。税收是财政收入的主要来源，财政收入的划分主要是税收划分。分税即按照税种(或税源)将全部税收在中央与地方之间进行划分。纵观世界各国，分税方法往往有两种：一种是完全按税种划分中央与地方之间的收入，其中又分完全形式分税制与不完全形式分税制。完全形式分税制是把全部税种分为中央税和地方税两类，不设共享税。不完全形式分税制是把全部税种分为中央税、地方税和共享税三类，完全形式的分税制称为“完全分税制”，通常联邦制国家采取这种类型，不完全形式的分税制称为“适量分税制”，通常单一制国家或中央集权制国家采取这一类型。另外一种是按税源实行分率征收，即各级政府对同一税源按不同税率征收。根据我国的国情，我国采用的是“适量分税制”。1994年我国实行分税制时将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，主要有关税、消费税、海关代征消费税和增值税等，各保险公司总公司、各银行总行等集中交纳的收入也纳入中央固定收入;将与经济发展直接相关的税种作为共享税，主要有增值税、资源税、证券交易印花税。增值税中央分享75%，地方分享25%。对资源税的划分，考虑资源是国有的，应该把它作为中央财政收入，但另考虑资源大都集中在中西部地区，为了把中西部地区的资源优势变成经济优势财政优势，应该把资源税主要归地方，所以分税制初期除了海洋石油资源税划为中央收入外，其余资源税为地方收入。证券交易印花税中央与地方最初分享比例是50:50，后逐步调整到中央97%、地方3%。将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。2002年1月1日起国务院决定，改革分税制初期按企业隶属关系划分所得税收入的办法，除铁路运输②、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外，其他企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享，其中中央分享60%，地方分享40%。划归地方所有的税种主要有营业税(不含各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税)、城镇土地使用税、房产税、印花税、车船使用税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税、城市维护建设 税(不含各银行总行、各保险公司总公司集中交纳 的部分)等。地方企业上缴利润和国有土地有偿使 用收入也纳入地方财政收入。
分设税务机构是指分设了两套征收机构即国家税务局和地方税务局。国家税务局主要负责中央税和共享税的征收，地方税务局主要负责地方税的征收。共享税中地方分享部分由国家税务局直接划入地方金库。
在分税制改革初期，为了保持地方的既得利益不变，实行了税收返还制度。目前税收返还主要有“两税返还”(两税即增值税、消费税)、所得税返还以及成品油税费改革税收返还。中央财政对地方的“两税返还”的数额以1993年为基期年核定，按照1993年中央从地方净得到的收入数额(即100%的消费税+75%的增值税一中央下划收入)全额返还给地方，以保证地方原有的既得利益，并以此作为以后年度中央对地方的税收返还基数。1994年之后，两税返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率先按全国两税(增值税和消费税)平均增长率的1:0.3系数确定，后改为按各地两税f增值税和消费税1平均增长率的1:0.3系数确定，即上述两税平均增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。以江苏为例，2012年消费税和增值税税收返还数额=2011年消费税和增值税税收返还x[1+(2012年两税上划收入-2011年两税上划收入)÷2011年两税上划收入x0.3]。实施成品油价格和税费改革后，新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税不计入对地方“两税”返还。改征增值税收入也不计人中央对试点地区增值税和消费税税收返还基数。2002年进行所得税改革时将所得税纳入共享范围，为保护地方既得利益，对原属于地方的所得税收入因为按比例分享减少地方收入后，对地方给予补偿，从而有了所得税基数返还。所得税返还以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，那么差额部分由中央作为所得税基数返还给地方。中央因改革所得税收人分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。对于纳入中央与地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，地方分享部分如何在总机构所在地和分支机构所在地之间划分，按照《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理办法》(财预[2012140号)的规定，25%由总机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分享，25%按各地2004—2006年企业所得税占全国地方企业所得税的比例进行分配。2008年成品油价格和税费改革后，地方原有公路养路费等六项收费没有了，为了保证地方利益，成品油价格和税费改革税收返还用于替代地方原有公路养路费等六项收费的税收返还。具体返还数额以2007年的养路费等六项收费收入为基础，考虑地方实际情况按一定的增长率确定。
转移支付是各级政府(主要是中央政府和地方政府)之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿性转移，目的是为了实现基本公共服务的均等化。我国地区间发展差异较大，经济发展不平衡，社会发展水平差距较大，自然条件也千差万别。以2011年为例，东部地区人口占全国的32%，公共财政收入占全国的56%;中西部地区人口占68%，公共财政收入仅占44%。在中央财政适度集中财力后，通过转移支付有利于实施有效的地区均衡政策，推动基本公共服务均等化，促进区域协调发展。我国的转移支付主要包括两大类：一类是一般性转移支付(General Purpose Transfer);另一类是专项转移支付(Special Purpose Transfer)。一般性转移支付通常是为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排，一般中央不指定转移支付资金的用途，也不需要地方提供配套资金;专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策目的而给予地方的补助资金，需按规定用途使用。一般性转移支付与专项转移支付各有优缺点。
一般性转移支付便于地方政府根据本地居民对公共服务的实际需求，因地制宜统筹安排财政支出;专项转移支付则能够更好地体现中央政府的政策意图，保证相关政策的落实，且便于财政资金的监督检查。2012年中央财政支出为64148.27亿元，其中，中央本级支出18764.8亿元，中央对地方税收返还和转移支付为45383.47亿元，中央本级支出占中央财政支出的比例只有29.3%，中央对地方税收返还和转移支付占中央财政支出的比例为70.7%，也就是说，中央财政支出大都用于对地方的税收返还和转移支付;2012年地方财政收入总量为106460.8亿元，其中，地方本级收入为61077.33亿元，中央对地方税收返还和转移支付收入为45383.47亿元，中央对地方税收返还和转移支付收入占地方财政收入总量的42.6%，⑧也就是说，地方收入总量将近一半来自于中央对地方的税收返还和转移支付。
二、“营改增”对财税体制的影响
“营改增”是当前结构性减税的一项重要内容。财政部测算显示，预计2013年8月1日起“1+6”行业“营改增”试点扩至全国后，全年减收规模为1200多亿元，全部推开“营改增”后，全年预计可减税约两三千亿元。“营改增”有利于保持增值税链条的完整，发挥增值税的中性效应;有利于减轻中小企业税负，推动产业结构调整、促进经济发展方式转变;也是健全有利于科学发展的财税体制的必然选择。分税制财政体制下，营业税是地方财政的主体税种，而增值税是国税的主要税种。2012年全国税收总收入(财政部口径)是100600.88亿元。其中，国内增值税为26415.69亿元，营业税为15747.53亿元，增值税是国税的第一大税种，营业税是地税的第一大税种，2012年国内增值税和营业税占全国税收总收入的比重达41.9%。“营改增”前营业税主要属于地方财政收入，而增值税属于中央与地方的共享税，其中75%属于中央财政收入，“营改增”后意味着原属于地方财政收入的营业税没有了，地方财政收入占全国财政收入的比例将大幅下降，中央财政收入将急剧增加，使原本就已经十分尖锐的地方财权与事权不相匹配的矛盾更加突出，进而引发其他一系列社会经济问题。所以“营改增”后必将对中央与地方财政体制产生影响，而且对国地税的税务管理也带来很大的影响。
(一)“营改增”对中央与地方财政收支关系的影响
“营改增”有两种方案可以选择：一种是“渐进式”改革。“渐进式”改革主张先将矛盾最突出的交通运输业、服务业、建筑业等纳入增值税征收范围，以后再逐步扩大到其他行业，最终消除营业税，以增值税取代营业税。另一种是“彻底型”改革，即“营改增”与分税制改革同步进行，在顶层设计的基础上按照新一轮税制改革的总体要求，在原有分税制实践经验的基础上，重新设计，明确中央、地方的收入归属，规范国税、地税系统的职责分工。“渐进式”改革的优点是对财政收入归属和税务机构的职能
项目 2012年执行数 2013年预算数
一、中央对地方转移支付 40262.70 43804.21
1.-般性转移支付 21471.18 24538.35
2.专项转移支付 18791.52 19265.86
二、中央对地方税收返还 5120.77 5052.79
1.增值税和消费税返还 38 88.14 3967.00
2.所得税基数返还 910.19 910.19
3.成品油税费改革税收返还 15 31.10 15 31.10
4.地方上解 -1208.66 -1355.50
中央对地方税收返还和转移支付合计 45383.47 48857.00
影响不大，有利于平稳过渡，缺点是中央与地方的 收入分配关系、国税与地税系统的职能分工将变得 更加不规范。此外，如果只针对某些行业进行试点， 而其他的行业暂时不纳入，由于产业间存在关联 性，势必会导致行业间税负不公平、增值税抵扣链 条混乱以及产生避税空间。而“彻底型”改革方案的 实施难度更大，因为会引起整个财政收入格局的调 整，要在现行分税制财政体制彻底改革的前提下方 可进行。如果选择“彻底改革型”思路，将增加改革 的难度，延缓改革进程。在目前地方财力已经比较 紧张的情况下，“营改增”应该以不减少地方财力为 前提，这样才能减少“营改增”的阻力，调动地方政 府参与“营改增”的积极性，所以我国“营改增”选择 的是“渐进式”改革方案。“营改增”试点对地方财政 的影响主要来自两个方面：一是“营改增”试点直接 导致的税收增减变化，包括试点纳税人税收增减变 动额和下游企业增加的抵扣税额;二是对试点后税 负增加的纳税人可能支付的财政补贴。目前，营业 税已占地方税收的40%以上，占地方财政一般预算 收入的四分之一左右，已成为地方财政收入的重要 支柱，“营改增”后必将影响地方财政收入。由于营 业税是地方财政收入，全部归地方，而营业税改征 增值税后地方分享增值税的比例是25%，即使“营 改增”后这部分税收收入不变，地方财政收入也必 将减少四分之三。而且“营改增”是作为结构性减税 的重头戏，“营改增”后大部分企业税负降低，这才 符合“营改增”的初衷之一，税负降低意味着现在改 征增值税后与原来征营业税相比，税收收入减少 了，那意味着地方分享的25%的总量部分更少了， 即地方财力大大减少。1993年实行分税制时把增 值税作为共享税，中央与地方分成比例是75:25， 增值税归国税局征管，营业税主要是地方税，由地 税局征管，而现在按照试点方案营业税改成增值税 后这部分增值税由国税征管却属于地方收入，这就 形成增值税在全国的不统一，一部分增值税属于共 享税由中央与地方共享，同时另外一部分“营改增” 后的增值税若说它是增值税却成为地方财政收入， 若说它是地方税收却又由国税局征管，“营改增”后 的这部分增值税变成“四不像”，这将使分税制变得 更加不规范。
(二)“营改增”对国地税的税务管理的影响
1993年分税制后增值税一直由国税进行征管，营业税由地税局征管。而且按照国地税局业务及职能相应配置了征管力量。现在“营改增”后地税局不仅失去了营业税征管权，而且还失去企业所得税征管权。因为按照目前税法规定，应缴纳增值税的企业，其企业所得税由国税局管理;应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地税局管理。“营改增”后将交通运输业和六个服务行业的纳税人纳入国税局征管，给国税征收管理与纳税服务带来很大的挑战，特别是运输业专用发票的代开，对于国税部门是一项全新的工作。对这些“营改增”的纳税人来说，他们以前由地税征管，可能对国税征管流程并不熟悉，对增值税专用发票及金税系统并不了解，所以“营改增”后对国税的征收管理及纳税服务都带来很大的挑战。
三、“营改增”改革后的对策建议
(一)“营改增”后对中央与地方收支关系影响的对策
“营改增”后对中央与地方收支关系的影响到底多大现在还很难论证，需加强“营改增”后中央与地方财政收入分配关系的分析与测算，为下一步“营改增”在全国全部推开并彻底理顺中央与地方的财政分配体制创造条件。如前所述，我国“营改增”选择的是“渐进式”改革方案。“渐进式”改革模式下对中央与地方财政收入的划分可以采取三种方案：一是为了保障地方财政收入，保证地方政府履行其职能的需要，重新划分中央与地方增值税分享比例，主要是提高增值税给地方的分成比例;二是维持目前增值税在中央与地方之间75:25的分享比例，但通过加大转移支付或者税收返还等方式，来保证地方既得利益;三是“营改增”后的收入暂时仍归地方，保证地方既得利益不变。从我国“营改增”试点方案来看，我国选择的是第三种方案。但这种方案毕竟属于改革试点期间过渡性政策安排，不可长此以往。如果选择第一种方案，假设把增值税地方分享比例提高到35%，而中央分享65%，从表面上看地方收入是增加了。以2012年国内增值税收入26415.69亿元为例，在75:25共享比例下，中央分得增值税19811.77亿元，地方应分得6603.92亿元;在65:35共享比例F，中央分得增值税17170.20亿元，地方应分得9245.49亿元。也就是说，把增值税的地方分享比例提高到35%后，地方增加的增值税收人是2641.57亿元。增加的这部分增值税占地方财政收入总量的比例是2.5%，由于中央对地方税收返还和转移支付收入占地方财政收入总量42.6%，在中西部地区这个比重更高，像西藏政府每花10元钱就有9元钱来自于中央的转移支付。@提高地方的增值税分享比例后，中央财力大幅减少，致使中央对地方的转移支付和税收返还也相应减少。因此，地方分享增值税比例提高后，对大部分中西部地区来说反而造成总的地方财力减少，这样会加大我国东中西部经济发展的不平衡。既然这三种方案中第一种方案和第三种方案都不可选择，在找不到最佳方案且为了避免整个分税制大的震动前提下，只有退而求其次选择第二种方案，那就是维持目前增值税在中央与地方之间75：25的分享比例，同时，改革和完善财政转移支付制度，加大转移支付或者税收返还力度，补充地方财力，同时提高一般性转移支付的比例，减少专项转移支付。从2012年预算执行数可以看出，我国一般性转移支付占整个转移支付比重是53.3%，专项转移支付占46.7%。因为在我国转移支付制度没有立法，再加上转移支付项目繁多，所以不可避免会存在一些“跑部钱进”现象，这样就没有发挥转移支付制度应有的“促进各地公共服务均等化”的作用，反而会加大地区间经济发展的不平衡，而占一般性转移支付40%以上的是均衡性转移支付。均衡性转移支付是为了“均衡地区间财力差距”，而且均衡性转移支付资金的分配按照“公平公正、公开透明”的原则，均衡性转移支付资金分配选取影响财政收支的客观因素，考虑人口规模、人口密度、海拔、少数民族等成本差异，结合各地实际财政收支情况，按照各地标准财政收入和标准财政支出差额及转移支付系数计算确定。⑤提高一般性转移支付比重更能达到“均衡各地公共服务水平”的效果。此外，必须同时加快地方税体系建设步伐，按照党的十八大报告提出的“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系”的要求，加快房产税、资源税、环境保护税等改革进程，尽快完善地方主体税种。
(二)“营改增”对国地税的税务管理影响的对策
“营改增”后对国税局而言，管户突然大量增多，而且“营改增”后的这部分纳税人对增值税相关制度与管理不太熟悉，使国税局的纳税服务和税务管理难度加大。建议国税局一是加大税法宣传和政策辅导的力度。首先加大对增值税法的宣传，让纳税人了解增值税、熟知增值税，并熟知增值税相关计税原理，在正确引导的同时有针对性地加强对相关企业的政策辅导，辅导其正确进行增值税核算，辅导其合法、完整、准确取得增值税抵扣凭证。二是加大对“营改增”税负上升企业的对策研究。《营业税改征增值税试点方案》对“营改增”改革原则明确如下：“改革试点行业总体税负不增加或略有下降，基本消除重复征税”。从上海、江苏等地试点情况来看，“营改增”后大多数行业税负下降了，有些行业出现了税负增加的情况。因此，国税部门要和财政部门一起高度关注因“营改增”而增加税负的企业，认真研究、尽快出台操作层面的财政补贴政策。对有些行业因为索取增值税专用发票难而导致进项税金抵扣少从而税负上升的问题要开展专题研究。比如，有些企业反映：车辆在外运输，特别是在边远地区或经济不发达地区加油、修理，很难取得增值税专用发票。国税部门要针对企业反映的这些问题开展专题调研，尽快解决增值税专用发票索取难问题，在现行政策范围内通过完善管理制度尽量降低“营改增”企业税收负担。第三，“营改增”后国税部门要加大对征管风险尤其是管户风险的防范。“营改增”后地税局以为这部分纳税人到国税缴税了，但国税部门又因为种种原因未把这部分纳税人纳 进来，这样容易出现国税、地税“两不管”或者“重复管”的现象，所以在“营改增”初期国税局要切实加强和地税局协作配合，经常进行管户数量的比对，以消除“营改增”过程中的漏征漏管户。对地税局而 言，管户数量大量减少，一部分征管资源可能闲置。 在此情况下建议地税部门一是加强人力资源的重 新配置与职能分工，充实税源管理、纳税评估、纳税服务、税收分析、税务稽查等征管一线的力量，从而不断提高征管质量与效率;二是建议尽快进行社会保险“费改税”。一方面，社会保险“费改税”不会增 加纳税人负担，因为社会保险费本身具有“税”的属 性;另一方面，社会保险“费改税”后由地税部门征收，有利于充分利用地税部门征税网点多、征管经验丰富、征管信息化水平高等方面的优势，同时也有利于补充和完善地方税务局税收征管范围，使地税部门的人力资源与机构配置更加高效合理。
注释：
①不含各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税。按照《关于调整铁路运输企业税收收入划分办法的通知》(财预[2012]383号)的规定，从2012年1月1日起，铁道部集中缴纳的铁路运输企业营业税(不含铁路建设基金营业税)、城市维护建设税、教育费附加由中央收入调整为地方收入。
②按照《关于调整铁路运输企业税收收入划分办法的通知》(财预[20121383号)的规定，从2012年1月1日起，铁道部集中缴纳的铁路运输企业所得税(含中铁快运股份有限公司缴纳的企业所得税)和跨省（自治区、直辖市)合资铁路企业的企业所得税由中央与地方按照60:40的比例实行分享。
(D文中财政收支数据无如特别说明，均来自《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》及其计算而成。
④《西藏财政每花10元中9元来自中央拨付》，新华网，2008年4月1日。
⑤《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》(财预[2012]300号1。
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