摘要］ 今后几十年，中国政治发展将进入一个全新的阶段，一个经济、政治、文化、社会和政府管理全面转型和政治体制创新的攻坚阶段，而由深圳等发达地区探索出的基于社会整体转型、民主法治建设、区域综合协调发展、广域行政管理体制改革、社会治理模式创新以及基本公共服务体系建设等将成为未来中国政治发展的基本路径，而政治民主、经济民主和社会民主将成为中国政治民主发展的关键。
［关键词］ 中国政治； 民主； 发展； 路径
改革开放30 多年来，我国取得了举世瞩目的伟大成就，探索出了一条适应中国国情、富有中国特色的经济现代化道路。政治、文化、社会、管理领域的现代化将成为今后十年乃至几十年的艰巨任务，中国的政治民主化将是这个时期的主旋律，用以带动和推动政治、文化、社会和管理现代化目标的顺利实现。
一、改革开放三十多年来中国政治发展的基本线索
当代中国政治与社会发展的基本脉络是经济现代化驱动城市化进而推动文化、教育、科技乃至社会各领域的现代化进程。历史经验表明，这种经济优先发展的利弊互见： 一边是中国经济的巨大成长，一边是环境恶化、贫富悬殊、社会矛盾和冲突累加。
第一个十年( 大约) 主要是启动“现代化”。“现代化是最大的政治”( 邓小平语) ，而中国的现代化建设必须以经济建设为中心，从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转换是中国现代化发展的必由之路。经济上的民主开放、政治上的集中统一、文化上的多元发展、社会领域的发家致富成为这个时期的突出特征，一个由经济特区、沿海发达城市和农村联产承包带动发展起来的有中国特色的经济现代化道路初见端倪。
第二个十年( 大约) 政治发展的主要任务是政治稳定和法制建设。实践证明，社会主义市场经济和其他市场经济一样也是法治经济，没有稳定的政治、经济和社会环境，没有健全的法律和制度，社会主义现代化的艰巨任务就无法实现。在这十年中，中国发达地区坚持在稳定中求发展，以邓小平“南方谈话”等精神为指引，大胆创新、大胆实验，在经济制度、行政审批、宏观调控、职能转变、市场监管等方面进行了一系列的积极探索，特别是在经济特区初步建立起了社会主义市场经济体制的基本框架，开始了计划经济体制向社会主义市场经济体制的系统化转换，为我国坚定选择社会主义市场经济的改革方向“杀出一条血路”。
第三个十年( 大约) 中国政治与社会发展的焦点是社会公平问题，同时积极探索在全球化背景下和科学发展观视阈中现代化( 也可以称之为“中国的后现代化”) 建设的新路子、新模式。党和国家及时并有计划地突出了“五位一体”( 经济、政治、文化、社会和生态环境) 的发展思路，强调科学发展、协调发展和整体发展，同时适应国际化的需要，全面推动经济增长方式、社会管理体制和政府管理模式的系统转型，将竞争机制引入公共领域，加快了公用事业、公共事业、环境保护和社会服务等方面的建设，并着力缩小城乡、地域、收入等方面的差别，把社会公平和共享现代化的成果真正提上发展日程。
未来的中国科学发展的基本目标是： 经济上需要在宏观调控和和市场配置资源之间寻找一个切合实际的接合点，逐步形成基于发达市场经济的有中国特色的混合经济模式； 政治上需要及时推进阶级政治到人民民主政治的历史性转变，其中从人治到法治、集权到分权、管制到服务、经验到科学的转变是关键； 文化上需要大力推进传统文化到现代文化的转型，在意识形态创新基础上，汲取人类文明精华，构筑多元化文化系统平台，实现价值再造、信仰体系重建和东方文明的真正崛起； 社会发展的基本目标是现代化的小康社会、和谐社会，其中关键是实现农业社会、工业社会到信息社会的历史性转变，乡村社会与城市社会的重构及过渡。我们期待的未来的国家愿景是建设一个法治、民主、现代化的社会主义强国； 而未来政府的愿景则是贯彻以人为本、服务为本、绩效为本的，法治、民主、廉洁、高效的服务型政府。
总之，在今后十年甚至几十年中，随着我国经济现代化目标基本实现，我国的现代化建设开始进入一个全新的阶段( 或称“后现代化”阶段) ，一个经济、政治、文化、社会和政府管理全面转型的攻坚阶段。在这个阶段，基于社会整体转型、民主法治建设、区域综合协调发展、广域( 跨行政区划) 行政管理体制改革、社会治理模式创新和公共服务体系建设等将成为这个阶段的中心任务。
二、面向未来的中国政治发展： 压力、挑战和思路
经过三十多年的改革开放，当今的中国已经进入了一个整体转型时期，传统因素、现代因素和后现代因素的消长引发的各种社会矛盾和冲突不断加剧； 过去改革中的一些中坚力量在“既得利益”泥泞中有些不能自拔，新的改革力量虽有不断的补充或成长但却难以有效控制改革的进程； 各项制度配置中的人治与法治、法制与自由、专政与民主、集权与分权、管制与服务、效率与公平乃至中央与地方的矛盾日益凸显； 人口、土地、环境、资源等重大约束机制对传统经济发展方式提出严峻挑战； 信仰危机、价值冲突、供养极限、资源与劳动力资源配置失衡、公共服务持续严重短缺、贫富悬殊和地区差距拉大、犯罪率不断上升、社会不稳定因素增多、生态环境日益恶化等问题，使我国经济、政治和社会发展面临多重挑战； 各种矛盾和利益关系复杂交织、盘根错节，改革创新面临着难度大、成本高、风险多的严峻现实。
针对这种情况，通过有序的政治与社会改革，用民主的理念、制度的力量和开放式的社会建设，可以有效地舒缓社会矛盾和冲突，凝聚民心，实现经济、政治、文化、社会与环境管理等方面全面转型，成为克服各种阻力、化解各种矛盾和风险的切入点和关键路径。同时，在当今世界，一个国家或地区的经济、政治和社会的发展总是亦步亦趋的，而且和国际社会发生着越来越密切的关系，因此，现代国家、政党和社会治理的关键在于上述这些重要变项之间的协调发展，力求形成经济、政治、文化、社会之间以及它们与国际社会之间互为动力、相互促进、相辅相成的良性互动关系。
为此，党的十八大报告进一步重申了坚持走中国特色的政治发展道路和推进政治体制改革的决心。其主要内容是： 一是强化选举民主，执政党要通过自身的一系列改革措施，支持和保证人民通过人民代表大会有效行使国家权力，创新人民代表大会制度； 二是推动协商民主，深化政治协商体制改革，创新协商民主制度； 三是完善基层民主制度，创新基层民主体制，建立多元化的公共治理结构； 四是要全面推进依法治国、依法执政和依法行政，大力推动检法两院的独立司法； 五是要进一步深化行政体制改革，完善“大部制”改革，实现政企、政事、政资、政社的科学分开，建设适应发达市场经济需要的法治、民主、廉洁、高效的服务型政府； 六是要建立健全权力运行制约和监督体系，推行政务公开，实行决策、执行、监督三项权能的分离、制约和协调，建设“阳光政府”、“责任政府”。根据党的十八大精神，以下几个政治发展的思路是可以明确的： 第一，民主是“纲”。民主是现代政治生活的本质所在，也是现代政治生活的基本组织形式和实现方式。在我国，问题的关键是如何结合具体国情，按照东方社会民主的方式组织现代政治生活，让人民在参与民主生活中不断提高自身素质，养成“民主规则即天理”的良好习惯，进而使民主成为化解社会矛盾、缓和社会冲突的“利器”，并力求把矛盾和冲突保持在民主的“秩序”“规则”范围之内，让人民大众在不同领域、不同层次上充分享受民主。当然，政治生活“规则”或“秩序”的民主是现代民主制度的基础，要按照“顶层设计”、“整体设计”的原则，把民主理念用“制度”加以固化，用“习惯”保证传承。因此，改革和创新我国现行人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主制度将成为我国有序推进政治民主化进程的关键。
人民民主是腐败的天敌。面对发生在我国经济、政治、文化、社会等领域的腐败和滥用权力现象，不仅要“打”，而且关键在“治”。民主是遏制腐败及相关治本之策的起点，因为政治腐败最终必须通过政治民主化改革的途径加以遏制。 只有通过更大力度的民主化改革，使民主成为一种社会生活习惯，才能使政治更加透明，进而使公共权力得到更加有效的制约和监督。高举“民主”之纲的重点在行动。在当代中国，发展人民民主需要在三个方面下功夫，即“三大民主”建设，其中政治民主是关键，是前进的“舵手”，经济民主和社会民主是保障，是前进的“车轮”。
第二，改革是“路”。经过三十多年来的改革开放，计划体制的残余影响依然存在，解决这些历史遗留问题和改革中出现的新问题都必须通过进一步扩大民主的路径加以解决。改革在我国是当今最大的系统工程，包括思想、政治、经济、文化、社会和生态领域的民主化、法治化、科学化、现代化改革，都进入了一个攻坚克难的阶段，这是考验当代中国人的政治智慧和领导能力的试金石。首先，当今中国的改革事业需要破除旧观念、旧体制的束缚，进一步解放思想，攻坚克难，开拓前进。其次，当下的改革需要“顶层设计”，即整体化、系统化设计改革方案，切忌“头痛医头、脚痛医脚”的单边改革。再次，改革需要挣脱利益的藩篱，打破既得利益、既得权利的束缚，用法律和制度切断既得利益、既得权利链条，为改革扫清道路、保驾护航。最后，改革需要依法循制来进行，即通过“修法”的途径，破除部门利益法定化； 通过“立制”的途径，厘清公权与私权、公益与私益的边界，并用制度及时加以固化。
第三，制度是“保障”。回顾党的十一届三中全会以来改革开放的实践经验，到处凸显着“制度的力量”。其中影响较大而且成就非凡的制度创新有党政关系制度，中央与地方及地方各级政府关系制度，财政预算及会计制度，人事行政及公务员制度，机关事务及后勤管理制度，组织机构编制制度，领导决策制度，行政审批制度，目标责任制度，律师及司法行政制度，行政监督监察制度，反腐倡廉制度，行政评价制度，绩效管理制度，行政问责制度，应急救助制度，行业管理制度，社会中介制度乃至决策、执行、监督三项权能相对分离、相互制约协调的制度安排等。
党的十八大报告关于政治体制改革的内容特别强调了“制度”因素，把制度建设和制度创新摆在更加突出的位置。我们要在总结以往经验的基础上，基于公平正义的原则，进行全方位的制度创新，用制度的力量对冲各种不规则势力，用科学的力量作好各领域、各方面的制度设计，用文化的力量使制度、规则成为人们行为的习惯。第四，依法治党、依法执政是“关键”。党的十八大报告进一步强调“党必须在宪法和法律范围内活动”，依法治党、依法执政是推动中国政治民主化的关键要素。为此，需要积极推动检法两院独立司法，并在条件成熟时探讨制订《中华人民共和国政党活动法》 ，将政党的活动真正纳入法制化轨道。
三、当代中国政治民主发展的主要路径
从广义上看，“政治民主化”是指在人类历史发展进程中，政治从少数人统治向多数人统治发展的过程。从狭义上看，“政治民主化”是指在从传统社会向现代社会转型过程中，政治的形式和内容从非民主走向民主，特别是从专政走向民主的过程。 中国民主化的基本路径是法治化、制度化、科学化、现代化。其中，实现这一路径的重要保障是执政党要做好政治体制改革的先锋，积极主动地推动政治体制的深度改革，改进执政党的政治领导方式，全面而有序地推进经济、政治、文化和社会等各领域的民主化进程。
中华人民共和国成立以来，中国政治民主化已经取得了举世瞩目的伟大成就，特别是改革开放三十多年来，我们党有序地实现了从“阶级专政”到“人民民主”的历史转换、从集权到分权体制的一系列改革、从“管制型政府”到“服务型政府”的历史转换以及从“国家至上”“政府至上”到“社会至上”“公民至上”的历史转换。中国人民依靠自己的力量，绝不照抄照搬任何现成的政治模式特别是西方的政治模式，开始了重建中国人的政治与社会理想，培育和梳理正在孕育中而且能够引领未来的中国特色的中国民主价值体系，实现民族民主复兴的伟大梦想。据此，中国政治民主化的具体路径及相关制度设计是可以明晰的：
( 一) 中国政党政治民主化的路径选择
党的十八大报告继十六大以来的政治路线，提出了更加注重改进党的领导方式和执政方式，以保证执政党有效领导人民治理国家的政治能力； 更加注重法治理念的普及和深入，并在党的十八大上形成共识，以提升党的依法建党、依法执政、依法治国的能力和水平； 更加注重健全民主制度、丰富民主形式，以保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的合法权利； 更加注重普通党员的民主参与和民主权利，以提高执政党政治决策的质量和水平。
在政党制度设计上，第一，改革和重组中央和地方各级党委，按照决策、执行、监督三项权能分离、制约和协调的原则，建立常委会决策、书记执行、纪委监督的制度体系。第二，在各级党委( 和政府) 建立独立常委制。在一级党委和政府，至少应有1 / 3 的常委不主管任何部门业务，以淡化部门权力和利益，有效发挥党的政治领导核心作用，提高党和政府的决策质量和水平①。第三，借鉴国外政党治理的先进经验和制度设计，全面创新党内民主制度，如在全面贯彻现行党内民主制度基础上，探讨制订《政党活动法》，将政党活动纳入法制化轨道； 推行党员登记制度，即实行党员定期登记，以强化党性，促进党员的思想自觉和行为自律； 创新党代表选举制度，发挥普通党员和党的基层支部书记在党代表选举中的作用，党代会闭会期间发挥党代表的作用以及普通党员和党的基层支部书记对党代表的监督作用； 实行党员参与讨论各级党代会报告制度，在大会召开期间实现会场内代表讨论，会场外党员讨论，充分发挥普通党员在党内重要决策中的民主参与作用，增强对党的路线方针政策的认同程度； 健全党内民主决策制度、党内批评与自我批评制度、责任追究制度、义务保证制度、廉洁自律制度等； 在民主集中制的基础上，改变过去党内权力过分集中的现象，充分发挥普通党员在民主领导、民主参与和民主监督中的重要作用。
( 二) 人民代表大会制度民主化的路径选择
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国政治民主的制度基础，因此，人民代表大会制度的民主化改革是中国政治民主化的关键，也是改善和提高中国民主政治生活质量的根本保证。首先，在选举民主发展路径上，建议不再搞“试点”，采取修法的路径，直接通过修改选举法并在时机成熟时择时全面有序推开； 其次，在中高层民主选举和基层选举制度设计上，应根据我国幅员广大等基本国情，基于普选制理念，采取间接选举为主、直接选举为辅和适度竞争的办法，进一步完善直接选举和间接选举制度，逐步扩大不同层级人民代表和政府组成人员的选举范围，适时调整地方行政首长的法律地位，探索开通地方行政首长直接向当地居民负责的制度通道，以提高选举民主的质量和水平； 最后，在全国人大及其常委会组织建设上，探索上中下“三院制”体制，上议院或称“地区院”、“地方院”，以协调、平衡地区利益为核心，由各省( 市、区) 级单位和特别行政区的等额代表组成，以解决日益突出的国家资源的宏观配置和区域平衡发展及利益分享机制等重大决策问题，进而使国家利益和地方利益得到有效的平衡； 中议院或称“界别院”，以界别、专业意见为核心，由社会各界别组成，尝试把政治协商会议纳入国家决策体系，以吸纳各职业、专业群体及社会各界的意见和建议，使国家的重大决策在各界形成共识，进而使国家的决策获得专业的支撑； 下议院或称“人民院”、“公民院”，由各条战线上的普通劳动者组成，以吸纳民智、综合民意、改善民生、增殖福祉，真正让人民群众当家做主，从体制和制度上保证人民群众在不同层次上充分享受其民主权利。
( 三) 政治协商民主化的路径选择
根据国情和未来发展的实际需要，中国政治民主发展需要“两轮”驱动，即选举民主和协商民主。发展协商民主的关键是将政治协商纳入国家的重大决策体系。首先，改革开放三十多年来，随着民营经济、民办非企机构、两新组织和基层自治组织的发展，“私人领域”的力量在茁壮成长，适应市场经济发展需要的“公共领域”也已初见端倪。因此，应遵循“纵向开展活动、代言界别利益、实行界别民主的原则”，重组现行人民政协的34 个界别 ，即在尊重政协界别传统的基础上，对当今政协界别结构进行重新设置，以解决政协在运作过程中因界别设置不合理带来的不利影响。重组后的各界别委员人数将由两部分人员组成： 界别委员与比例委员。界别委员由各个界别提名推荐，各个界别的界别委员名额相等； 比例委员由选举产生，比例委员名额数由各个界别按构成人员比例决定。其次，在条件成熟时，把人民政协纳入国家重大决策体系，改建成中议院( 见上文) 。
( 四) 政府管理民主化的路径选择
党的十八大提出了以全面转变政府职能为核心的行政改革思路，在行政体制改革和政府管理转型方面，突出了“顶层设计”“整体规划”“系统推进”的科学理念，坚持从计划到市场、人治到法治、集权到分权、管制到服务、传统到现代的方向积极而有序地推进，凸显出新一届中央领导集体改革的决心和定力。但是，正如我国由计划到市场的经济体制转型已经进行了几十年，中央和地方各级政府由“管制型政府”到“服务型”政府的系统转型也将是一个长期的艰难的任务，需要全国、全党发挥改革创新的精神，突破传统的束缚、利益的羁绊、文化的障碍，大刀阔斧、攻坚克难，才能走出改革的“深水区”，为经济、政治、文化、社会和生态文明的全面发展扫清道路。鉴于深圳和中央政府“大部门体制”改革的经验，今后大部制和政府管理创新的思路是： 一是坚持“顶层设计”，即按照决策、执行、监督三项权能分离、制约和协调的原则，进行整体设计，系统安排，一步到位。二是制订规范性文件，硬性规定各级政府规模，如中央设置19 －21 个部门为宜，省设置13 － 15 个部门为宜，市设置11 － 13 个部门为宜，县设置6 － 8 个部门为宜，乡设置4－ 5 个部门为宜； 并在完善决策部门的基础上，把执行机构、独立机构分离出来，并在二者之间建立新型的合约关系，从制度上弥合部门缝隙、消除官僚制的弊端，扫除部门利益的羁绊。三是建立以“纪监审三合一”体制为主体的行政监督体系，并实行垂直制、派出制管理方式，以遏制腐败、保证制度监督的有效性。四是在中央与地方关系上，科学配置中央和地方的事权关系，在积极推动下放权力、放松规制、社会赋权的基础上，探索有限分权制的体制模式，以充分调动中央和地方的两个积极性。五是在基层管理上，基于公共治理理念和基本公共服务品均衡化配置，整合重组城市的街道办和社区，探索非政府组织的法人化管理，实行以监管、仲裁、协调为核心的“大社区”服务模式，促进基层多元化、多主体的公共治理结构的形成。六是理顺党政职能关系，从制度上消除职能重叠交叉的现象，以降低行政管理成本，提高执政党和政府管理、服务以及政治领导的质量和水平。
来源:《山东社会科学》2014年2期
