在现代经济里，“管制（regula-tion）”挥之不去。这恐怕与城市脱不得干系，因为城市的人口经济密度高，磕磕碰碰的事情比传统乡村社会多得多，非有更多的规则、规章、管理不可。所以也有学者主张，该词中译“规制”胜“管制”，能更准确地表达原义。本文延用“管制”，一来习惯了，二来在我们这个地方，行政管控一切的成色甚重，但凡讲规则、规章、治理等事关公共秩序的事务，似乎都是“治人者”官家之责任，也天然都是官家“管人”的权力。
管制的出发点，总是不允许部分人的自由损害其他人自由，或制止部分人以侵犯他人利益获益。不过，事与愿违的事向来不少。某些情况下，甚至搞得南辕北辙！不论起因，一旦发生管制不当，什么会跟着发生。上周我们点到规划出错催生市场，说的是无论预测有误、判断有误或执行有误，一旦规划脱离了实际，总会造出一些市场机会，让“看不见之手”前来帮忙纠错。本文要进一步补充，在自发的纠错活动出现之初，一般总在现存的规章、法律之外，所以常常是“黑的”，即法外的、甚至被视作违法的交易。
以“黑车”为例。在城市生活，时不时看到有关当局“打击黑车”的声明与行动。的确“黑”——一批出租车无照、无证、不纳税、也不缴“份子钱”，比合法经营的“白车”，负担少了一大块。倘若当局对黑车眼开眼闭，那谁还干“白车”呢？一个现代城市，出租车服务沦为黑车之天下，不行的吧！
问题是“黑车”何来？自己最早的体验，是在上世纪90年代中期的海南。刚刚留学归国，从海口机场出来看到“打的”还要狠狠砍价，惊诧之余不免觉得这地方也太落后了吧。问下来，明白要负责任的还是管制不当。那时的海南，旅游与公务需求总量很小，但“涨落”极大。当地配置“正规”出租车服务，以固定价格、高门槛准入为特征，难以满足“不成熟市场”的要求。一来二去，“黑车”应运而生。后来到转型阵痛中的莫斯科开会，见当地人的“习俗”，对街上任何小车都做一个手势，若对方停下来问价，双方谈拢了上车便走。这也验证了“非成熟市场需非正规服务”，否则就不那么般配。
后来在燕园居然也发现“黑车”。首善之地、百年大学，总不是“非成熟市场”吧？可是新千年前后，我们的留学生公寓前面常常趴着一溜小车，高峰时有二三十辆之多。知情的师生与司机说上一两句话，就可以出发了。我试过几回，价钱公道（与正规打车比），服务上佳——他们不能以顶灯为广告，要靠口碑。一来二去，我还当上了回头客，用车时打个电话就来接，方便之极。原来大学门禁很严，空的出租车难得进来，于是有心人——不少是北大员工的家属——便开发出这么个“市场”。市里主管部门也“打击”，风声紧时，校内黑车就临时转行做“导游”，在东门内招徕到北大观光的游客，转圈介绍“一塔湖图”（博雅塔、未名湖、图书馆），收费50大元。
什么地方“黑车”多？首推“白车”顾不过来之处。譬如末班地铁到站，而末班公交早早结束营运的地点。譬如公交车站离小区偏远之地，还譬如让腿脚不便、携物过重的乘客望山跑死马的换乘不接头的地点。为什么“白出租车”不做这等生意？路途太短，不够份子钱。
有把握说，“黑车”都是应运而生的。此“运”者，有需求而无正规供给也。有一次在杭州长途汽车站等车去上海，冷不丁冒出一人，问要不要打的回沪，50块钱。跟过去一看，原来是三位乘客“拼车”而行。沪杭高速150公里，三人车资加起来也不够啊。司机释疑：上海的出租车到了杭州，不准载客回沪（反过来也一样），收你们150块钱，顶了过路费和汽油成本，总比空驶回家强。大家赞他，司机一声叹息，“不合法的，查到倒霉”。
再看街上摆摊。城镇街道皆公共资产，天经地义要服务于公共利益。小商小贩堵在街上做生意，妨碍通行、妨碍卫生、妨碍观瞻，地球上哪里也是要管一管的。不过经验比较一下，管制还是有高下之分。纽约摊贩的故事，网上早有报道。论人口密度，曼哈顿每平方公里2.7万人，排地球前列无容置疑。华尔街、时代广场一带，观光游客密布，高峰时段人挨人、人推人。很佩服那里还有小贩摆摊做生意，更佩服纽约市政当局“容忍”小贩们当街摆摊。没有管制吗？有的。每个摊位都领牌照，卫生、安全、商品品质（特别是食物）、摊位的区段和时段，都有讲究。违章罚款也不含糊，经营牌照要挂在脖子上，如掖在口袋里的，罚1000美元。后来据说摊贩到市府集体陈情，修订了法例，减罚一半。但人家就是不取缔摊贩，道理何在？妨碍行路、观瞻等等当然有违一部分人的利益，但禁止小贩摆摊也损害另外一部分人的利益，所以，适当的管制是争取“总的净损害”最小。
可是，在“管”就是“禁”的情况下，“公共利益”常常漠视了一部分本来可以、也应该兼顾的公众利益。快速通行为人所欲，方便买个烧饼充饥亦为人所欲，凭什么仅仅把前者定义为公共利益呢？但论通行，高峰时在要道路口摆摊当然妨碍交通，但高峰过去了，可不可以摆摊？那些从来没高峰的地段，可不可以摆摊？
是那些不当的管制，只顾一头不顾另一头，让未得到兼顾的利益形成“需求”，直到激活“法外供给”来给以满足。要知道，城镇生活是高密度人口高频率互动的生活，互相矛盾、互相妨碍几乎无处不在，光亮一把“外部性”之剑砍杀一通，于事无补，只会给城市生活与管理者自己添乱。
转谈“分区管制”。本专栏在回应“建筑不自由”怪论的那篇辩文里，提到源于1885年旧金山的“分区管制（Zoning Regulation）”，不过是在当时条件下找到的一种处理“不良商业”——排放污水的洗衣行——对他人损害的平衡之道。不是再也不准开洗衣行，而是准许开在特定的区内，以此兼顾洗衣行与其他“高尚生意”之间的利益，达成互损最小。由于适应了当时的技术与环境，Zoning Regulation就发展起来，成为城里处理互相妨害行为的一种流行办法。鼎盛时期，城市的空间依法分区，居住区、商业区、工业区、办公区、文化教育区等等，俨然成为现代城市空间布局的不二法门，也似乎为诸如“建筑不自由”这样离谱的论点，提供了一个难以撼动的脚注。
问题是分区规模过大之后，互损的计算发生变化。巨量人口睡在一个分区，起床后运到另一个分区上班，下班再去一个分区休闲娱乐购物，那城市的交通拥堵就成为不治之症。这时，分区带来的收益，敌不过分区带来的麻烦。挑战来了：现存的法律、观念和习惯，能不能较快启动分区管制的调整与改革？美国的经验，在三权分立架构以及习惯法的传统下，大体可以经由依法诉讼、法官自由裁定权，先增加分区管制的弹性，再推进修法。以今日纽约为例，“城市综合体”即办公、商务、居住混搭的空间布局，日新月异、方兴未艾，更不要问哪个街区不可以开洗衣铺啦。
倘若把分区管制当作“建筑不自由”的神明，只会顶礼膜拜，却不懂得顺势因变，那就只能眼看着城市变成一个天天把天量的“白天人口”与“晚上人口”倒来倒去的搬运场。管制滞后造就的“新需求”无限，激活法外生意一片，我们真的可以视而不见吗？
来源: 经济观察网
