〔摘要〕政府动员是公共治理中政策过程的一种重要机制。当下方兴未艾的中国城镇化政策过程带有明显的政府动员色彩。然而，对政府动员型城镇化政策形成的隐秘机制———政府内输入和公众认同聚合，却缺乏理论层面的必要关注。面对城镇化政策过程中权力精英操控代替公众价值的困境、虚假公众认同聚合所催生的“简单化”的政策逻辑，政府应该在发挥动员机制的特殊功用的同时，着手系统的制度补给与创新。其中的重心主要体现为人本城镇化的政策基点、农民市民化的利益格局调整、政策公众参与制度跟进。
〔关键词〕政府动员；城镇化政策；政府内输入；认同聚合
从普遍意义来看，城镇化政策关涉公共资源的有限性、政策的正义普适性、集体行动的内在一致性以及传递性等问题。因此，对其处境改善之可能性的探讨，理应成为政治学研究的主题。问题的关键在于，城镇化过程究竟是现代化进程中自然而然的过程，还是政府需要主动为之、强势介入的过程？政府动员型城镇化政策究竟有没有政治学意义上的合法性？究竟什么样的城镇化政策在中国特色社会主义背景下具有“合理性”和“可接受性”？从学理上来说，政府动员涉及现代社会集体行动这一难题，呈现出的是“法治”与“政治”、“法理性权威”与“克里斯玛权威”、政府对公民的管制边界等政治学知识之维度的两难问题。因此，有必要以政府动员中城镇化集体行动的政策形成机制为核心论域，在政治学知识维度对政府动员进行新视角的分析，以引起城镇化政策制定者和学者深入理性的思考，进一步完善城镇化政策体系，提高政策效能。
一、政府动员型城镇化政策：概念与研究模型
“动员”最初是一个军事术语，是指“在战时或国家发生其他紧急状况时，组织武装部队积极从事军事活动。就其范围来说，动员是指组织一国的全部资源支援军事行动”〔1〕。第一次世界大战后，这个概念在很多领域被使用，泛指集中人力、物力资源为集体服务的任何活动。具体到政府与政治领域，“政治不只是一种和平的政治竞争或行政管理，而是在危机形势下动员和激发人的资源的一种努力”〔2〕。政府动员主要用于描述政府对公众行为的某种诱导或操纵，是指政府在一定名义下(一般表现为一定的意识形态旗帜)，采用大众舆论、宣传教育、典型推介、利益诱导、组织控制等方式，以获取、集中、配置资源来实现特定目标、任务的行为过程。由此推之，政府动员型城镇化政策过程，是指政府为使相关社会群体配合城镇化行动，依赖自上而下的行政体系和动用财政资源，采取各种社会动员方式调动公众对政府及其决策的认同、支持和贯彻执行，以选择和制定政策，并赋予实施的过程。概括而言，“危机应对”与“政府直控”构成了政府动员型城镇化政策的主要特点。政府动员型城镇化政策模式的优点是能在短期内统一各级官员的思想认识，迅速聚集人力、物力、财力和政策资源，调动各级政府及官员的政治热情，迅速地主导并推动城镇化。但缺点在于受制于行政调控资源自身的正当性和合法性问题以及与之相关的身份危机问题。因此，如何诠释政府动员型城镇化政策的发生机理，就成了问题的关键所在。
这里可以尝试建立一个简要的解释政府动员集体行动形成机制的模型，该模型通过设立政府内输入和公众认同聚合两个变量，来对政府动员型城镇化政策的一般性进行解释。在该模型中，第一个变量政府内输入被认为是城镇化政策的形成源。政府自上而下地获取大体上符合社会利益需求的信息，这些信息经过政府主动吸纳、综合并最终转换成政策输出。而社会组织无法通过制度化的合法渠道对权力精英群体产生实质性的影响。这一政策模式是一种权威模式，在政府主导型城镇化政策的形成过程中构成了主导部分。模型中的第二个变量公众认同聚合是对动员议题的回应。城镇化政策能否获得所在区域公众广泛而强烈的认同，最终取决于政府动员所激起的城镇化政策认同情感有效地聚合起来。区域的城镇化政策认同由小到大、由分散到集中的聚积与融合过程，就是政府动员中的公众认同聚合。传播学理论认为，在社会舆论生成的过程中，人们总是试图判断自己的意见是否与大多数人站在一边，以及民意是否会朝赞同他们意见的方向改变，如果他们觉得舆论与自己的意见逐渐远去，他们就会倾向于保持沉默，结果赞同优势意见的人数会日益增加。〔3〕权威、说服和交易(认同聚合方式)三个次变量的不同权重和排序，在一般逻辑层面解释了认同聚合的动因。在城镇化政策的认同聚合过程中，权威和说服承担了正面引导的功能，交易则在一定程度上限制了异常意见的表达，三种手段的交互作用，有效地聚合了城镇化政策认同。
“政府内输入－公众认同聚合”的释义模型可以说是对城镇化过程中政府动员经验的抽象。通过这一模型，有力地揭示了自上而下的政府动员型城镇化政策的发生机理，清晰地展示了威权政体中城镇化进程中的“发展焦虑”被“问题化”的过程。基于此，对政府动员型城镇化政策的讨论便转化为对威权政体中政府内输入和公众认同聚合的研究。
二、政府动员型城镇化政策的内输入困境
每一次政府动员总是紧密围绕某一特定公共政策而进行的。如果城镇化政策需要依赖政府动员才能运作展开，那么，始终位于政府动员运作起点的则是政府内输入议程的建构。所谓“内输入”，是指城镇化决策过程中的利益要求不是由政治体系外部输入政治体系(决策中枢)，而是由权力精英自身来进行利益要求的输入。这种模式所依靠的不是多元决策下的社会互动，而是权力精英的政治折中，它既不同于多元决策模式，也与一般意义上的精英决策模式有区别，其基本特征为：
(一)权力精英承担了利益聚合与利益表达的双重功能。在城镇化政策的形成初期，进城农民的各种利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入到决策中枢，而是由作为“利益代表”的权力精英主动寻求和确认政策问题，代替进城农民或相关社会组织进行政策输入，是一种典型的自上而下型决策模式。在这种模式中，城镇化政策不是以进城农民的利益表达和综合为动力，而是权力精英通过群众路线的方式来综合民意，农民当家作主的权利是由权力精英“为民做主”的间接机制实现的。
(二)权力精英着眼于公共利益对不同利益群体的诉求予以体认和平衡。在权力精英内部，并非一个人或一群人拍板城镇化决策，更不表示城镇化政策只反映少数权力利益和意志。决策往往是权力精英之间商谈、冲突和妥协的复杂过程，正是通过这一过程代表了不同的社会利益要求，该过程主要以“幕后解决”的形式在权力精英内部进行。当权力精英对权力对象隐瞒他的意图，并且未将所需要的反应明确告诉权力对象时，就是企图操纵。
(三)权力精英通过多种渠道体察民情民意作为城镇化政策的依据。这些渠道既包括各种会议、主流媒体报道、批示等正式渠道，也有调查研究、内参信息、智囊建议、政民互通热线、面对面对话以及人际关系(院外活动)等非正式渠道。其中，个别发动、组织串连与会议发动相结合的方法是最常用的方法。但这不是公开的关于公众参与的正式制度，这种意见的获取和收集往往是由政府部门主动发起，其对象和内容是有选择性的，与公众自愿地通过一定程序参与政府决策的行为有较大区别。
内输入机制之所以成为中国城镇化政策的主导形式，既是缺少民主参与传统的政治文化延续的必然结果，也是由特定的社会政治环境所决定的，更是与公共资源的有限性有密切的关联。由于公共资源不可能无节制地使用，所以具有公共服务职能的政府为了照顾辖域中所有民众能够均等地享受到公共资源，就必须千方百计地思考一些对策与措施来协调这个公共资源有限性与民众需求增长性之间的差距。这样做的一个显而易见的好处是体现了精英决策的效率优势，较好地突破了发展中国家在现代化过程中政治不稳定、经济发展缓慢、执行力弱等难题。然而，这种治理方式的坏处接踵而来，集中反映在以下几个方面：
一是权力精英理性决策局限所导致的政策“非理性”问题。内输入决策一般被认为比较符合决策的效率原则。对于内输入机制效率优势的分析，主要基于这样的理性假设：即决策者是具有前瞻性的理性决策者，能把握并适应快速变化的环境，能掌握全部信息，能按照“效率最大化”和“选择最优化”原则做出正确选择。但在现实中，由于受到主客观条件制约，权力精英难以进行理想意义上的理性决策。首先，决策者受自身知识、经验、能力、偏好以及决策过程中的行为偏差等因素制约，并非无所不能，再加上城镇化问题本身的复杂性、社会群体间的利益竞争与权力博弈、政策目标彼此冲突等方面的影响，使得全面掌握信息非常困难，权力精英的决策往往在信息不充分的条件下进行。其次，内输入决策是典型的自上而下型决策，拥有决策权的权力精英对于决策信息了解有限，而最了解情况的基层官员和普通公众却没有决策权，权力精英不得不依赖由上而下的信息收集与自下而上的信息传输。由于信息传递渠道单一和匮乏，越往高层信息传递渠道越狭窄，信息在传递中失真、扭曲、迟滞等现象不可避免。决策信息泛滥和短缺并存，一定程度上限制了精英的决策理性，导致盲目决策和决策失误的事件屡屡出现。最后，内输入决策往往以行政计划取代公众需求，以精英体认代替公众参与，忽视了公众需求和偏好，单凭权力精英自上而下的间接性体认，并不能保证城镇化政策符合公众需求，也难以克服公共服务供给动力不足的问题。
二是权力精英注意力转移和部门利益所导致的政策“碎片化”问题。在城镇化政策制定和实施中，注意力主体与客体的状态都处在各种不同程度的变化之中。权力精英注意力投送的范畴之广度及关注信息之敏锐性，取决于权力精英的心智与专业素养；关注的深度与力度取决于权力精英的价值判断、意志与魄力；关注的持久度取决于权力精英的总体目标战略、阶段目标的变化与责任性，以及相关资源的可持续性；注意力的排序性和转移性取决于权力精英的价值导向与目标抉择能力。由于城镇化政策体系是一个庞杂的复杂体系，权力精英注意力转移，必然引发动员方式的间歇性和局部性以及相应的城镇化政策制定的间歇性和局部性，导致城镇化政策的“碎片化”。同时，同级政府职能部门和地方政府在城镇化建设中存在利益分割的状况，地区和部门利益的追逐成为政府官员实现自身利益最大化的重要途径。“一个地区的政府具有满足地方官员集团、社会精英、城市居民和国有企事业单位职工的生活福利的动力，它是一个地方获得强有力的支持和较高权威的重要途径，因此，地方政府具有实现其自身利益最大化的动力。”〔4〕在有些情况下，地方政府和职能部门行使行政权力的目的主要是利益的争夺或者是逃避责任，而不是公共利益。与此相关的就是权力行使造成了政策碎片化问题的产生———为谋求额外利益或避免既得利益损失，地区和职能部门会依照自身利益要求，滥设行政规章制度，随意增加政策“补丁”。
三是权力精英操纵和群众运动所导致的政策“不持续”问题。权力精英在城镇化政策内输入时，往往利用权力文化网络中的资源，将动员议题象征化、符号化，以隐喻方式对动员进行表达。这些精英犹如表现力十足的艺术家，善于凭借“符号编码”的技能“施魅”于公众的注意力、操控公众的想像力，令公众情绪高昂、热血沸腾。〔5〕这些巧妙建构的“施魅术”，将城镇化政策的价值目标赋以科学性、合理性，从而使人难以拒绝，同时又以强大的政治压力让人不敢拒绝。通常而言，政府动员中议题的建构，大多通过政治精英运用法律手段来确认、修改，或者替换公众价值、道德规范和人际行为准则，从而确保公众的参加。当议题的合法性比较低时，政府动员“形式”的建构会得到加倍重视。这些形式主要包括：宣传鼓动、典型示范、象征、〔6〕利益诱导、受训控制、思想政治工作等。这些形式综合运用的结果，就使得愿做先进而不愿戴政治帽子以求自保的农民积极分子参与进来，配合政府的城镇化行动，并主动将其向前推进，以显示自己的觉悟，获取对自身更有利的政治优势，从而使整个动员议题发动不受阻碍地向前推进。由此可见，政府动员型城镇化政策的政府内输入，往往不考虑政治学意义上的合法性问题，而是由政府单方面强硬设置后要求公众参与，所以尽管总是有无以计数的公众参与到一次次的政治动员中，但其结果却是公众是被动员来执行政府的权力精英已经制订好了的政策，而不是参与制订政策。〔7〕这种政府权力的渗透与传输方式最大的局限性在于脱离了普通民众的生存理性。虽然由政府动员所激发出来的政治热情在短时期内有可能会持续高涨，但这种政治热情由于缺乏可持续发展的动力基础终究会消磨殆尽。
三、政府动员型城镇化政策的公众认同聚合困境
对于政府动员型城镇化政策而言，如果政府内输入要能够顺当转化产出为行之有效的社会治理效能，还必须赢得公众的认同，从而取得整个社会治理活动的行动一致性。所谓认同是“一个行动导向(action－oriented)的信念体系，一套某种方式指导或极力政治行为的相互联系的思想观念”，〔8〕它“将个人与社会联结起来”。〔9〕而公众认同则是指个人自我概念的组成部分，对社会群体的成员资格的认识以及相应的情绪与感受。公众的现实直觉性体验是公众认同聚合不可忽视的重要特征。政府想要在城镇化政策上与公众达成共识，它背后的公权力并不完全意味着暴力屈服，而更多的是作为软手段的意识形态在真正起作用。意识形态如同宗教一样，可以让政府通过符合公众心理预期的方式来实现自己的初衷和目标，“平衡、支配、控制是意识形态期望的结果”，〔10〕意识形态渗透和公众认同聚合相辅相成，相互促进。意识形态的渗透程度亦反映了公众认同聚合的过程和强度。因此，公众认同聚合在本质上是一个政治社会化的过程。社会心理学的研究表明，群体中的个人在群体心理的作用下，其思想、感情和行为经暗示和传染后会表现得与单独一个人时的情况颇为不同，以至于个体会因为难以抗拒的冲动而采取某种行动。〔11〕公众认同聚合，内含着扩大和强化城镇化政策认同的机理和力量，它把独立的个体农民整合进群体之后，塑造了认同政府城镇化政策的群体心理，这种群体心理给个体施加了势不可挡的影响力，为权力精英有效聚合农民的政策认同提供了强大动力。
按照理性制度主义的解释，动员体系中认同聚合行为受权威、说服和交易三种机制的影响。权威的实质是发布命令，是对他人判断未经检验的接受。权威者的身份，资源和品质是导致权威的主要根源。说服机制侧重说理，是人们对他人判断经过检验的接受，但并不等同于对“理性无知”的大众给予启蒙。说服体现出双方的互惠性，是在那些联合在一起的人们中间重建共有的理解，其效果一般取决于说服对象对说服者意见的自由接受，因而说服是风险性相对较小的一种权力形式。交易机制既是潜在的，又仅限于某些自由民主制度。当然，动员中公众拒绝认同聚合，或对权威的动员议题态度冷漠甚至抵抗，就是交易失败。交易机制并不一定作用于有形的物质利益，有时是指权威在设定公众额外义务时要给以明确的补偿；更多是指公众为了避免受到权威的惩罚，与其拒绝不如按照动员意图形成认同聚合。
认同聚合的复杂性决定了这三种实现机制常常需要合理排序，共同发生作用，越是大规模的政府动员，认同聚合的不同机制之间的交织越紧密。值得强调的是，在公众的认同聚合过程中，官员完成指标的状况总是评价其政绩的依据，也是经常被用来作为考验其政治信仰的依据。动员中官员的行为表现往往将其政治前途残酷地推向充满张力的两极：对某些官员“运动带来了向上迁升和参与政治活动的新意识；而对另外一些人，运动带来了个人的损失、不安和恐惧，因为运动中存在过火行为以及预谋和自发的恐怖成分”。〔12〕
然而，在公众认同聚合过程中政府通过强制、说服及交易等三种认同聚合的手段来获取公众的政治支持效果是有约束条件的：(1)作为一种硬方式，政府采取的权威手段过多，而不太会主动吸取公众的政治意见，就容易引发公众利益诉求的政治冷漠与情绪不满；(2)政府的说服力不足以打动公众的心灵，也将会造成公众聚合认同困难。城镇化政策过程中的一些利益冲突和矛盾，需要情感的支持，也需要逻辑解析，更需要政府与公众之间的互信互知。如果双方没有信任这个基础，那就很难达到预期效果〔13〕。政府通过交易的方式来求取公众认同，也会被公众当作贬义意义的“收买”，这种商业方式只能针对特殊人群。
更为重要的是，“快速城镇化”压力下急于解决问题的热情与良好愿望所催生的“简单化”的政策逻辑在具体实践中必然受到现实复杂性的挑战。政府动员型的实践模式不仅难于规避政府角色自身的局限，而且以政府作为单一能动主体的动员式城镇化推进方式压抑了社会力量积极自主参与城镇化实践的动力。由于这种动员中缺乏真正体现公民权的参与和代表，因而也缺乏对整个制度的忠诚。〔14〕并且，社会力量狭窄的参与空间和阻塞的表达渠道使城镇化政策本身的盲点与缺陷难于得到纠正。事实上，大多数城镇化政策并非是在重大争论之后锤炼而成，而是日常决策静悄悄的产物。通过“先进”带动“落后”、“先进”动员“落后”的大规模群众运动所达致的认同聚合，最后获得的可能是集体行动的幻象。因为对被大多数动员群体而言，他们诸多的政治认同是为了摆脱身份剥夺带来的边缘化、异质化的恐惧，而不是从内心真正接受政府的城镇化发展战略和政策。这从另外一个侧面凸显了城镇化政策过程中公众认同聚合的困境。
四、政府动员型城镇化政策的反思
在中国政治发展过程中，政府动员机制在城镇化领域普遍存在。中国的城镇化大多是政府调控经济的一个副产品，是自上而下的政府决策的产物，所以城镇化的进程、方向、规模、布局大多是政府直接调控的结果。政府动员型城镇化政策逻辑的产生和延续，反映了中国城镇化建设面临的深刻挑战和困难，反映了特定制度环境中政府治理的制度逻辑。客观而言，在中国目前的制度环境下，借助政府动员机制来推动城镇化确有其必要性和优势。但如前所述，政府动员型城镇化政策最大的问题在于：运作方式上具有明显的非制度化、非常规化和非专业化特征；运作后果是忽视人的主体性和人的存在。这一政策模式，固化了原有的城乡二元公共服务体制下的差异化福利分配结构，导致了农民的“权利贫困”，而“权利贫困”又相当大程度属于“制度贫困”。因此，政府应该在发挥动员机制的特殊功用的同时，着手系统的制度补给与创新。也就是说，城镇化的推动主要依靠制度而不是政府，如果缺乏合理的制度安排，或者提供不利于生产要素聚集的制度安排，城镇化就不能正常发展。
第一，“人本城镇化”是城镇化政策的基点。在政府动员型城镇化政策过程中，政府往往会不自觉地运用权威地位和政治权力等强制力量向动员客体进行直接介入和宣传灌输等，动员客体具有较强的被动性和依附性，从而偏离了以人为本的方向，产生了诸多异化现象。为了消除城镇化的诸种异化现象，必须尽快回归尊重人、依靠人、为了人和塑造人的“人本”城镇化中来。“以人为本”的城镇化，是以改变进城农民的生活方式为目的，以人的城镇化为核心的新型城镇化。正如国务院总理李克强所说，“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。”〔15〕城镇化的本质意义，就是落实“以人为本”、“公平正义”理念的过程。其突出的特征，就是通过制度化的赋权，让进城农民享有平等的生存权、发展权和福利权。进而言之，被政府动员所剥夺的可行能力和权利需要逐步回归，被政府动员所规定的差异化发展路径需要重入公平轨道。当下，关注社会“弱势群体”，实现“最少获利者的利益最大化”，即“所有的社会基本善———自由和机会、收入和财富及自尊的基础———都应被平等的分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”〔16〕，成为“人本城镇化”最具意义的举措。
第二，调整农民市民化的利益格局是城镇化政策的重点。政府动员型城镇化政策实施的最严重后果在于人口城镇化和土地城镇化的脱节，土地城镇化速度快于人口城镇化。城镇化还处于质量不高的“半城镇化”或“虚城镇化”状态，这突出表现为农民既不能完全从农村和土地中退出，也不能完全融入城镇，享受与城镇居民平等的公共服务和社会权益。“离乡不离土”的人口转移模式越来越被视为一种不理想、不可持续的发展模式。其主要原因在于许多城市倘若要将广大农民立即转变为有城镇户口的市民，就必须承担吸纳这些农民而支付的巨额成本，福利待遇开支、教育经费开支、城市基础设施建设、环境治理、城市管理等等高额费用对于当地政府来说都是一个“非理性”的行为。因此，当地政府习惯于“城乡分治、一城二策”的管理思维，对进城农民与市民的待遇实行差异化管理，使得进城农民在城市社会里遭受着经济、政治、文化、社会保障、教育等多方面的排斥。调整农民市民化的利益格局，根本出路仍在于加快相关制度的改革，发挥改革的红利。
一是深化户籍制度改革。城镇化中的户籍政策广受诟病。实现城镇化模式由城乡分割向城乡融合的转变，必须以迁徙自由化、城乡一体化、同城同待遇为目标和方向。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制。”这就为户籍制度改革吹响了号角。这里需要强调的是，户籍制度改革的关键是改革嵌入户籍制度中的其他二元制度，多领域统筹推进。通过单兵突进和政策微调则会故态复萌，难以取得实效。户籍制度改革的终极目标应当是实行与自由迁徙相适应的、开放性的、城乡统一的以身份证为准的“一卡通”式管理模式，最大限度地削弱户籍制度的限制性功能，消除依附在户籍上的特定的经济和社会利益，彻底改变户籍背后显失公平的差别化国民待遇，使户籍恢复其只承担单纯人口基本信息统计的功能，最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一的户口信息登记制度。
二是深化土地制度改革。土地是农民最基本的生产资料和维持生计的最基本保障，也是农民市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革。要对农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户，颁发证件。应规范公用地征用程序，对因非公共目的占用的土地，应采用政府“征购制度”，补偿费要基本接近于被占土地的市价，或至少不应低于同等质量和同等数量耕地的造地成本，而且要有科学的土地评价测量标准，坚持农民自愿和平等协商的原则；应通过市场化手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，让农民带着资产进城；应保障农民在土地使用权流转中的谈判权，规范土地转让价格的形成机制，真正按照土地的市场价值对被征地的农民进行补偿，让农民带着资本进城，作为他们进城定居的部分资金来源。
第三，建立政策公众参与制度是城镇化政策的着力点。在政府动员型政策体系中，囿于权力精英也是“理性人”的客观现实，权力精英较难在城镇化建设这样一个利益关联度强、复杂程度高的实践中独善其身，继而在与其利益直接相关的农民主体的参与缺失之下，农民的财产权、参与权和收益分配权“被虚化”、“被代表”，就绝非偶然和少数。为了让农民的利益诉求及时传递到城镇化决策者面前，必须通过各种渠道广泛吸收公众参与。正如学者所言：“在大多数情况下，公民参与的动力通常来自于获取公民接受政策的需求，公民的接受是决策成功实施的先决条件。”〔17〕建立政策公众参与制度，应当注重以下三项机制的建立：一是实现公众利益的组织化表达。城镇化进程的加快使失地农民成为继农民工之后最大的边缘化群体，他们的利益诉求如果得不到充分而有效的表达，极易造成群体性事件的爆发。在当下中国的乡村治理结构中，村委会、村民小组等组织已不能真正代表失地农民的利益，因而有必要寻求新的利益代表者。其中比较现实的选择是成立能够担负起农民维权和利益诉求表达功能的农会组织。农会组织不能成为国家政权或是准政权组织，也不应成为国家政权的构成单元和代言人，而是基于宪法赋予的公民结社自由，而自愿加入的一种合法组织。如果坚守这样的秉性，农会组织将大大促进农民利益的组织化表达，填补动员型政府体制存在的明显真空，进而增进城镇化决策的民主性和可接受性。二是建立公众意见采纳与否的理由说明制度。在现代法治社会，行政裁量权的行使要想赢得行政相对人的接受与认可，不仅需要通过合法性和证成性解决“以力服人”的问题，而且更要通过正当性解决“以理服人”的问题。正如学者所言：“有充分的理由认为给予决定理由是行政正义的一个基本要素，因为给予决定的理由是正常人的正义感所要求的，这也是所有对他人行使权力的人一条健康的戒律。”〔18〕因此，应当通过相关法律规范的修改，明确规定无论城镇化决策者是否采纳公众意见都具有说明理由的义务。只有赋予城镇化决策者强制性的程序义务，才能促进公众的有效参与。三是建立可持续的民主监督机制。如果说多元的利益诉求表达和有效的利益整合是参与机制的入口，那么可持续的民主监督则是这个机制的出口。城镇化涉及面广，触及利益深，如果没有强有力的监督，任何一个利益主体涉入其中都难以独善其身。因此，必须建立有效的民主监督机制。这种监督机制要考虑三个因素：一是监督的主体必须有农民的切身参与，针对农民群体分层的趋势已经非常明显的现实情况，应该允许不同阶层的农民都能参与到监督体系之中。二是监督的过程必须全面。城镇化是一项系统的复杂工程，既包含前期的土地流转和征地拆迁，也包含中期的城镇规划、补偿、社会保障等一系列问题，还包含后期的社区建设和治理等多个环节，任何一个步骤都是程序复杂、利益关联度深的过程，因此，监督应该是贯穿于全过程的，而不应该是孤立片面的。三是监督应该是公开的。监督的程序贯穿于全过程，只能说明监督的基点是合格的，但是要确保监督的绩效有效，还必须保证监督的结果是公开的。唯有在公开的环境中，监督的价值才会得以彰显，监督主体的作用才会得以体现。
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