近年来，“救火式”治理似乎已经成为我国公共管理领域的常态化现象，在治理成本不断提高的同时，治理的遗留问题不断滋生。实现国家治理体系与治理能力的现代化是避免长期陷入“救火式”治理的必由之路，当前关键是要树立防治结合的治理思维、实现标本兼治的治理行为、形成科学理性的治理评估、构建官民合作的治理结构。
“救火式”治理是在当前我国公共管理中碰到的一系列治理困境中产生的，例如，现代治理问题与传统治理思维之间的矛盾、短期治理有效性与长期治理制度化之间的矛盾、绩效考核与错误政绩观之间的矛盾、日益扩大的治理需求与治理资源相对不足的矛盾等。随着我国推进治理体系与治理能力的现代化，这些矛盾在一定程度上是可以缓解的，长期来看，“救火式”治理不会成为一种治理常态。
树立防治结合的治理思维
对突发性事件的预见能力是减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害的前提。“只治不防”的传统治理思维，是导致事态骤然加剧而相关部门只能仓促应对、疲于应付的根源。当旅游旺季到来，城市公共交通处于供不应求的状况时，有关部门就应当预见到“黑车”问题的滋生；当住宅供应紧张，房价、房租高企的时候，就可能会有“群租”现象的发生。一些城市政府以“头痛医头、脚痛医脚”的思维，集中开展整治“黑车”、“群租”等专项行动，以期达到杜绝黑车、解决群租房安全隐患及环境脏乱差的问题。如果在平时工作中不把全面提高公共交通体系的服务能力、向外来人口提供廉租房作为目标，这些现象的不断产生与“救火式”治理之间就会形成恶性循环。由于一定时期的犯罪活动不可能被司法机关全部予以追究，“严打”是在司法资源有限的情形下，针对非常严峻的社会治安形势，集中行政、宣传及执法等治理力量，以从重、从严、从快的方式，将犯罪控制在社会所能承受的阀值之内。“严打”属于事后惩治，有别于对违法犯罪问题的事先预防以及监控。如果不注重防控，阶段性的“严打”并不能减少犯罪率、提高破案率。
对社会问题的预见能力应当与防控体系的建设结合起来，如果两者是脱节的，有关部门也不可能对社会问题作出及时、有效的判断。当前我国一些地方在公安系统的领导下已经以“整体防控”、“打防结合”的理念构建起了内部单位防控网、社区防控网、巡逻防控网、治安防控网，对预防和控制犯罪发挥了重要作用，从目前来看，“集中严打”为主的治安治理模式正在被“整体防控”为主的治安治理模式所取代。
当类似社会问题初露端倪时，媒体、专业研究机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告动态信息。县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对事态发展的可能性及其可能造成的影响进行评估。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第五条的规定，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。
实现标本兼治的治理行为
治标不治本是短期化治理行为的突出特征，也是不良社会现象持续发生引发“救火式”治理的重要原因。在治理腐败问题上，运动式反腐也曾经被一些国家作为一种重要的治理方式。如果一个国家选择为时很短、收效甚速的反腐败战略，通常能够对腐败分子给予有力、及时的打击，特别是在腐败猖獗的时期，该战略用于反腐败斗争的概率很高，也能够获得民众的喜爱，但只是短期的治标方法。以清除腐败现象，而不是以清除腐败分子为重点的反腐战略，其目标是通过长期积聚反腐能量最终消除产生腐败的原因，是一种长效性的治本战略，但通常需要长期投入，收效短期内不明显，甚至有公众会怀疑政府反腐只是在做秀。
改革开放以来中国政府不断加大惩治腐败的力度，对腐败分子施行了严厉的惩戒，在遏制腐败加剧势头方面取得了明显的成效。但是，2010年国务院新闻办发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书“前言”部分也明确指出：一些领域的腐败现象仍然易发多发，有的案件涉案金额巨大，违法违纪行为趋于隐蔽化、智能化、复杂化。反腐败的形势依然严峻，任务依然繁重。美国学界研究腐败问题的权威学者—迈克尔·约翰斯顿反对任何孤立地看待腐败问题的做法，他指出：“腐败问题如果不与政治、经济、制度及其所发生的社会环境相联系，就无法真正地得到理解。”①中共十八大报告指出：要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。
关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定执行以来，取得了明显的效果，受到了群众好评。如何进一步巩固这样的成果，光靠一段时间集中整治是不够的，必须寻找把相关权力关进制度笼子的根本之策。中共十八届三中全会指出：坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。已经出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《因公临时出国经费管理办法》等，对“三公”经费支出规定得非常具体。其中《党政机关厉行节约反对浪费条例》总则第四条规定，要求坚持公开透明，除涉及国家秘密事项外，公务活动中的资金、资产、资源使用等情况应予公开，接受各方面监督。2013年3月26日，国务院召开第一次廉政工作会议，李克强在会上强调，“公开透明”是最有效的反腐剂，这就是“给权力涂上防腐剂，戴上紧箍咒”。而说到如何公开，李克强强调指出：对于已经公开的内容，比如“三公经费”的问题，“公开的形式要通俗，要让老百姓看得懂，知道政府的钱是怎么花的？花了多少钱？办了什么事。”
形成科学理性的治理评估
受到绩效考核压力与错误政绩观的双重影响，一些地方干部从自身利益最大化的角度倾向于采用“救火式”治理迅速处置社会问题，尽力避免对自己不利的考核结果。2009年，由中共中央纪律委员会、中共中央组织部发布的《关于党政领导干部问责的暂行规定》中就问责的情形、方式及适用作出了七项规定，其中第四项规定：在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；第五项规定：对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的。正是由于对群体性事件的处置直接关系到领导干部的考核成绩，一些地方把维稳工作看作是比发展工作更为重要的工作，甚至在维稳工作中采取一票否决制。因为发展不发展只是官员能否升迁的问题，而能否维稳却关系到能否保住官位的问题。为了荣誉、评奖、升职、晋级，为了避免维稳问责，一些地方以“不能出事”为原则不计成本地运用“救火式”治理，将社会不稳定因素暂时硬性控制在不爆发状态，但由于治标不治本，出现了“越维稳越不稳”的局面。一些地方将上访等同于不稳定，集体进京上访等同于群体性事件，以此考核评价地方干部维稳能力和政绩，导致一些干部要么频繁动用警力、劳动教养等暴力手段对待上访群众，要么以“人民内部矛盾用人民币”解决的思路“花钱买平安”，压制弱势群体合理表达诉求的权利和维权行动。这样的“救火式”维稳，非但造成了巨大的维稳成本，而且加剧了官民对立，损害了政府相关部门的公信力。中央纪委信访室副主任张少龙2013年5月7日接受访谈时表示，各级纪检监察机关要坚决杜绝一切“拦卡堵截”上访群众的错误做法，严禁到来访接待场所和公共场所拦截正常上访群众。2013年7月1日起，国家信访局门户网站网上投诉全面放开。国家信访局局长舒晓琴强调，针对网上信访诉求、意见和建议，要做到“事事有着落、件件有回音”。中共十八大报告也指出：凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。
当前应当通过建立科学理性的绩效考核体系，帮助广大公职人员树立正确的政绩观，纠正在群众上访问题上违背制度规定的错误做法。例如，《信访条例》要求各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。2013年12月20日中办、国办印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》的通知。《通知》要求，把领导干部接访作为党员干部直接联系群众的一项重要制度。省级领导干部每半年至少1天、市厅级领导干部每季度至少1天、县（市、区、旗）领导干部每月至少1天、乡镇（街道）干部每周至少1天到信访接待场所，按照属地管理、分级负责的原则接待群众来访。
各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和《信访条例》的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。通过建立信访工作绩效考核体系，推动各级领导干部努力将群众上访问题纳入到法治化、制度化的解决方式中来，避免以突击治理方式对待群众上访问题。
构建官民合作的治理结构
当管理中国超大规模社会所需要的治理资源与治理需求之间的紧张关系长期存在，同时政府实施的治理行为又得不到来自社会力量的有力支持与配合时，针对特定问题的“救火式”治理就会成为政府的无奈选择。改革开放以来“强国家—弱社会”的格局并没有发生根本性的改变，当政府组织化动员能力不足或社会还不具备解决社会公共问题的能力时，政府只能通过短期内整合体制内的治理资源开展突击性整治，而缺乏公众参与的“救火式”治理通常又难以达到预期的治理效果。每年夏收时秸秆焚烧屡禁不止，严重危害了农村与周边城市空气质量。其中的主要原因：一是农民的传统种植观念没有从根本上得到转变，硬茬播种存在工序要求多、劳动强度大等特点，费工费时，没有得到全面推广；二是政府明确规定夏收必须低茬收割措施没有有效落实，导致农村地区在特定时段秸秆焚烧屡禁不止。政府如果换个思维角度，主动帮助农民低成本获得国外先进农机的使用权，实现硬茬播种、低茬收割，同时给秸秆找出路，并让其与农民增收结合起来，把农民的秸秆负担转化为农民的秸秆效益，则是可以缓解农村秸秆焚烧行为的。
政府工作能够得到群众的理解和支持，就可能使政府顺利地达到工作目标，不仅可以避免出现重大治理危机，而且还可以节省治理成本。
一方面，改变群众对政策的预期，使人们从政策中得到实实在在的好处，人们自然会稳定下来，愿意支持政府政策目标的推进与实现，同时也可以避免出现重大治理危机。1990年，邓小平在同几位中央负责同志谈话时指出：“加强思想政治工作，讲艰苦奋斗，都很必要，但只靠这些也还是不够。最根本的因素，还是经济增长速度，而且要体现在人民的生活逐步地好起来。人民看到稳定带来的实在的好处，看到现行制度、政策的好处，这样才能真正稳定下来。”②20世纪90年代以来，我国选择了社会主义市场经济体制，制定了一系列调动人民群众积极性的政策，为我国经济增长与人民群众生活水平的提高奠定了重要基础。1990年我国国内生产总值列世界第十一位，2000年列世界第六位，2010年列世界第二位。改革开放以来，人民生活基本实现了从贫困到温饱、再从温饱到小康的两次历史性飞跃。1978年到2010年，城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入，分别增长了55倍和44倍。我们成功使近5亿人口摆脱了贫困，为全球减少绝对贫困人口作出了重要贡献。③在这一时期，我国社会政治总体上保持稳定，没有出现大的政治风波。
另一方面，善于发挥和规范人民群众在社会治理中的作用，是完善治理结构，降低治理成本的重要方法。《宪法》第二章第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。邓小平曾经指出：“对贪污、行贿、盗窃以及其他乌七八糟的东西，人民是非常反感的，我们依靠人民的力量，一定能够逐步加以克服。”④2013年1月21日王岐山在《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告》中指出：坚持有案必查、有腐必惩，做到有群众举报的要及时处理，有具体线索的要认真核实，违反党纪国法的要严肃查处。健全腐败案件揭露、查处机制，畅通信访举报渠道，完善保护证人、举报人制度。据统计，全国纪检监察机关2012年立案调查的案件中，线索来源于群众举报的占到41.8%，这个比例在各种来源中最高。⑤2013年9月2日中央纪委监察部网站正式开通，该门户网站的一项重要功能是接受网络信访举报，网站在首页显著位置设置12388网络举报版块，方便群众顺畅、安全地举报监督。2013年9月12日中央纪委常委、秘书长崔少鹏做客中央纪委监察部网站在线访谈时指出：在网站下一步建设规划当中，将适时推出网站的移动客户端等其他一些应用服务，以满足网友随时随地随身应用。在条件成熟的时候，还准备开通官方微博、微信等新媒体账号，更好地为广大网友服务。据不完全统计，目前，各级纪检监察机关开设的政务微博已近千个。其中，在新浪网、腾讯网上开设的政务微博有700多个，在人民网、新华网上开设的政务微博有200多个。
公民在网络反腐领域的崛起，既是推进反腐败斗争一股重要力量，也可能会给反腐败事业带来新的问题。公民参与网络反腐的合法性在于它对公共利益的推进，而不是侵害他人的合法权益。2013年9月9日发布《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，利用信息网络诽谤他人，而同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到5000次以上，或者被转发次数达到500次以上的 ，应当认定为刑法第二百四十六条第一款规定的“情节严重”，可构成诽谤罪。
【注释】
①［美］迈克尔·约翰斯顿：《腐败征候群：财富、权力和民主》，上海人民出版社，2009年，第24页。
②④《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第355页，第156页。
③曾培炎：“中国改革开放成功的领导者和实践者”，《求是》，2011年第11期。
⑤中央纪委信访室副主任张少龙2013年5月７日接受中国共产党新闻网访谈时回答。
中共上海市委党校科社政治学教研部副主任、教授 袁 峰
