【内容提要】“集权、分权视角”是分析我国中央与地方关系的主流思路。随着治理环境的演变与公共事务的日益复杂，这种致力于权力结构优化、寻求权力平衡并以权威和控制为目标的分析范式日益显现其局限性和不足。超越集权与分权，转而关注中央与地方之间的互动过程、政策发展与治理绩效，构建中央与地方基于合权共享、责任共担与双向互动基础上的协作关系等成为分析我国中央与地方关系的新思路。构建中央与地方的协作关系，同时意味着从传统的以权威控制为特征的治理模式向协作治理模式的转型。
【关 键 词】中央与地方关系/集权/分权/协作
在人类几千年的文明史中，中央与地方的关系始终是自国家产生后被广为关注的核心问题。毛泽东在《论十大关系》中指出，处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。中央与地方关系的重要性无须赘言，它不仅从根本上关系着国家统一和社会稳定，更直接影响着一国的国家能力与治理绩效。
改革开放以来，以“放权让利”为核心的体制改革有效推动了经济发展和社会进步，“集权、分权视角”成为分析我国中央与地方关系的主流范式。尽管对于“集权、分权孰优孰劣，集权、分权孰多孰少”尚存在争议，但是，集权、分权视角下的“央地关系”改革的基本共识在于：充分发挥集权、分权的制度优势，同时，避免超越集权、分权的底线，并最终致力于权力结构的优化与平衡。
整体来看，集权、分权视角对于我国改革开放以来的央地关系发展与演变具有很强的解释效力。但是，随着社会、经济、政治、文化一体化的不断推进，当代公共议题与公共问题日益复杂，集权、分权视角的限度不断显现，仅仅拘泥于集权、分权来考察现代社会的央地关系不仅有失偏颇，而且无益于日益复杂的公共事务的有效治理。对于我国来说，超越集权与分权，寻求中央与地方关系的新思路成为进一步适应公共治理新环境，解决公共治理新问题的必然要求。
从全球视野来看，西方国家纵向府际关系改革为我国提供了有益的借鉴，超越集权与分权，更加关注中央与地方的合权共享、责任共担以及互动合作成为现代国家中央与地方关系发展的基本趋向。它突破了仅仅将央地关系视为一种权力分割的静态关系，强调了在权力共享与双向互动基础上的治理过程的构建及其实现。也正是从这个意义上看，超越传统的集权与分权思路，构建中央与地方的协作关系意味着新的治理模式的变革与重塑。
那么，集权、分权的限度在哪里？协作关系又如何超越权力视角？如何推动中央与地方协作治理模式的构建与实现？对这些问题的回答构成了本文关注的核心内容。
一、中央与地方的关系：集权、分权视角及其限度
权力关系是中央与地方关系的核心，集权、分权视角成为解析我国中央与地方关系的基本思路。在经济学领域，研究中央与地方关系的重点是财政分权，关注财政分权与经济发展的关系，如钱颖一等人（1996）从经济学视角研究了我国中央与地方的财政关系并将其定义为“市场维护型联邦主义”。在法学领域，则集中关注中央与地方权限的法制化和制度化，如张千帆（2010）认为“中央应将自己的权能限于必要的范围，按照效率原则对中央和地方的权限进行具体划分，并以基本法律的形式加以规定”。在政治学领域，学者们的研究重点包括集权与分权的功能、原则以及构建路径等，如王沪宁（1991）明确提出集分平衡应当成为我国中央与地方协同关系的基本原则。从权力的内容和结构而言，中央与地方的权力关系主要包括财政权、行政权和人事权关系，学者们进一步基于“权力视角”，探究这些权力运行背后的配置逻辑以及中央与地方的行为逻辑，产生了如“压力型体制”、“政治锦标赛”、“职责同构”、“条块分割”等描述我国中央与地方关系的生动表述。
从实践来看，“放权让利”被视为我国改革开放的核心举措，在经济、政治、文化等各个方面向市场放权，向社会放权，向地方政府放权。就中央与地方关系而言，“放权改革”赋予了地方政府相对独立的主体身份，激发了地方政府的积极性和主动性，因地制宜地制定发展政策，全面促进地方发展。改革开放以来，我国地方经济获得迅速发展，人民生活水平显著提高，其根本原因就在于放权改革带来的地方发展动力。但是不可否认，这种以放权为核心的改革在促进我国经济、社会迅速发展的同时，也带来了一系列问题，集中表现为中央权威的衰落与地方主义的兴起。一方面，随着地方相对独立的利益主体身份的确立，为追求地方利益，地方政府在执行中央政策时会有严重的机会主义行为，通过选择性执行中央政策，来追求地方利益的最大化，“政令不出中南海”、“上有政策，下有对策”，这种“政策执行”悖论造成了中央宏观调控能力的下降。近年来中央为控制房价频频出台房地产调控政策却屡屡失效就是典型例证。另一方面，放权造成了严重的地方主义。地方政府之间的竞争式发展造成了地方治理的“碎片化格局”，由于缺乏整体视野和长远眼光，使得地方政府之间产生恶性竞争，造成严重的资源浪费和环境污染等一系列破坏发展的问题。
事实上，在分权成为我国政府改革的潮流之际，也有学者以更加审慎的眼光看待分权的底线和集权的优势，如王绍光（1995）认为，集权的好处至少表现在以下方面：（1）集权能有效地提供全国性共享物品和服务；（2）集权可以将跨地区外部效应内部化；（3）集权有利于获得规模经济效应；（4）集权有利于实现宏观经济稳定；（5）集权有利于进行收入再分配。分权的底线则在于：如果由中央政府行使的权力有相当一部分落到了地方政府手中，就是跌出了分权的底线。他进一步对我国的分权程度进行了度量，认为我国的分权已经在“量”上超越了底线，并导致中央政府能力极度萎缩。事实上，对于放权改革的担忧也对政府的改革产生了实质的影响，1994年，中央推进分税制改革，其根本目的就在于重新收回财政控制权。随后，伴随着日益泛滥的“地方主义”，中央政府也开始积极采取措施，建立新的集中管理制度，将中央权力渗透到地方政府并以此限制地方主义，实现改革从“放权”转向“选择性的再集权”（郑永年，2013）。
尽管学者们对于改革开放以来中国中央与地方的“集权、分权孰优孰劣”、“集权、分权孰多孰少”的基本判定存在差异和争论，但是这些研究的视角无一不是基于集权、分权的框架。整体来看，集权、分权视角下的中央与地方关系在解释我国过去30多年来的经济发展与社会进步方面，具有很强的解释力度。但是，随着社会治理环境的发展和变化，集权、分权视角已经无法有效应对现代社会中央与地方的复杂关系，其局限性和不足日益显现。具体来看，集权、分权视角的限度主要表现在以下三个方面。
（一）关注权力结构，忽视权力的运行过程
无论是集权还是分权，寻求的都是权力在中央与地方的纵向配置。中央与地方科学、合理的权力划分无疑是重要的，但是这种结构导向的视角仅仅是在孤立地看待权力，忽视了权力的相互关联，导致我国的中央与地方关系陷入权力收放的怪圈。此外，权力结构的静态视角忽视了公共权力运行的动态过程。相比于权力的结构，公共权力的运行是公共治理的实现过程，也是真正创造公共价值的过程。中央与地方关系在权力运行的过程中建构，集权、分权视角忽视了中央与地方的权力互动，从而忽略了多元化的正式和非正式的互动机制及其效用。实际上，由于公共权力具有的交叉性、共享性和整体性，很多权力是归属于中央还是归属于地方，已经越来越难以明确界定，过于关注权力在中央和地方配置的集权、分权视角可能会使改革陷入困境。因此，超越集权与分权，转向“合权共享”，不仅更加符合公共权力运行的真实性，也将显著提高公共治理的有效性。
（二）追求权力平衡，忽视问题解决的功能性关系
在集权、分权视角下，权力是客体，中央与地方关系的目标是实现权力的平衡：既要避免权力过于集中，造成地方活力不足；又要避免权力过于分散，造成中央权威衰落。在这里，权力平衡成为政府追求的目的本身。实际上，权力的配置与平衡仅仅是工具，其根本目的是公共问题的更好解决，公共事务的更好治理，以及公共服务的更好提供。集权、分权视角下的央地关系以权力平衡为价值导向，忽视了公共问题解决的功能性作用，从而使得中央与地方关系脱离了制度功能而陷入“工具陷阱”。超越集权与分权，就是要回归权力的工具价值和问题导向，发展中央与地方的多元功能性关系，如公共政策发展网络、公共服务协作供给、公共问题治理伙伴等，以促进公共问题的有效解决和公共治理绩效的改善。
（三）关注权威和控制，忽视相互依赖性与伙伴关系的建立
就集权而言，中央与地方关系关注权威和等级，强调中央对于地方的控制；就分权而言，中央与地方形成了权力的竞合，事实上，这种“竞合”也没有真正改变中央与地方的上下级关系，所谓的分权也是中央主导下的分权，地方享有哪些权力仍然由中央说了算，中央可以随时收回这些权力，地方没有申诉的途径。整体上，集权、分权视角下，中央与地方的关系依然是一种自上而下的等级命令关系。随着地方政府自主性的日益提升，中央对于地方的控制能力日益衰落，中央对于地方在资源、政策执行等方面的依赖进一步增强，这都使得基于权威的等级命令方式日益失效。事实上，中央政策的执行依赖于地方，地方也积极寻求中央的支持和认同，构建一种基于相互依赖的伙伴协作关系，成为中央与地方更加务实的策略选择。
事实上，经过改革开放30多年的快速发展，权力配置逐步趋于均衡和稳定，分权改革的“制度空间”逐渐缩小，分权带来的“制度绩效”也日益式微。与此同时，中央与地方在实力对比、互动模式、面对的治理环境与治理问题等方面都发生了显著变化，这使得中央与地方关系变得日益复杂，它不仅是充分发挥两个“积极性”的问题，而且是涉及互动的过程、行为的选择、绩效目标的达成等问题。在集权、分权视角下，结构导向的、竞争驱动的、静态单向的央地关系分析范式已经不能有效解释现代中央与地方政府的互动关系，更不能有效指导当前我国中央与地方关系的改革实践。因此，必须跳出集权、分权的视野，超越集权、分权的限度，寻求新的央地关系的重构思路。
二、中央与地方的协作关系：新背景与新思路
20世纪中期以来，协作关系成为西方国家政府间关系变革的基本思路。在单一制的英国，政府间纵向关系也随着时代变迁和社会环境变化而不断演变，戴维·威尔逊和克里斯·盖姆（2009）用五个关键词阐述了英国20世纪60年代至21世纪以来政府内部关系的发展历程：即从咨询开始，接着是合作，然后是对峙、控制直至目前的调和。实际上，自20世纪90年代后，为克服“竞争政府”的弊端，英国开始了以整体政府、合作政府为核心的现代化政府改革，其根本目的就在于构建一个中央政府与地方政府各司其职、协调一致、分工合作的现代化政府系统。在联邦制的美国，纵向政府间关系表现为联邦政府逐渐突破联邦主义的分权框架，实质性地介入州政府事务，推动联邦政府与州政府以及地方政府在公共议题上的互动合作（Deil S.Wright，1987）。20世纪50年代，美国专门成立了府际关系委员会，以制定府际关系政策，推动政府间的交流与合作。到了20世纪80年代，府际管理在美国引起重视，它强调通过有效的管理来更好地解决问题，并提高府际互动的质量。Marando和Florestano（1990）将府际管理的特征描述为：组织互动与网络关系、专业主义、实际问题的解决、目标与结果导向。
整体来看，英国和美国的府际关系呈现出不同的演化路径：在英国，中央政府力图消除对地方的过度干预和控制，以构建一体化的伙伴协作关系；在美国，则是联邦政府突破联邦主义的府际分权来介入州政府与地方政府事务，加强政府间的互动与合作。从西方发达国家的实践来看，尽管不同国家在府际关系的基础、路径、阶段上存在差异，但是自20世纪80年代以来，一种基于互动过程的、关注政策执行以及治理绩效的、并日益强调相互依赖和伙伴关系的协作治理逐渐成为各国纵向府际关系演变的共同趋势和特征。
对于我国而言，借鉴西方国家的府际关系改革经验，超越集权与分权，构建中央与地方的协作关系既是对特定的经济、政治、文化和社会环境的现实反映，也是解决当前我国央地关系面临的一系列治理问题与治理困境的有效对策，更是优化治理模式、提高治理绩效的一种策略选择。整体来看，我国中央与地方协作关系的发展背景包括以下方面：（1）“地方化”改革促使地方政府在治理中的作用日益凸显。20世纪80年代以来，地方化成为各国政府改革的基本思路，它促进了政府职能下移，包括社区在内的基层区域成为公共治理发生的主要场所，地方政府由于亲近民众，了解地方实际，从而缩短了政策输送的距离，降低了政府运行的成本，在现代政府治理中扮演着日益重要的角色。（2）“分权化”改革赋予地方政府相对独立的利益主体身份。地方政府获得相对完整的、独立的地方治理权，这种治理权不再是中央的授予，而越来越被视为地方政府作为地方治理主体身份的回归，地方政府基于地方的利益诉求，在一定程度内与中央展开谈判与合作。（3）公共问题与公共议题的日益复杂。随着治理环境的发展变化，无论是公共服务的供给，公共事务的治理，还是公共问题的解决，单纯依靠中央政府或者地方政府都难以有效应对，必须加强中央政府与地方政府之间的互动合作，充分发挥中央政府和地方政府的制度优势，促进政府间的资源共享、优势互补与协调互动。（4）公共政策的“执行差距”。中央政策的有效落实离不开地方政府的配合，但是作为具有独立利益主体身份的地方政府往往因存在机会主义行为而选择性地执行中央政策，从而为地方谋取利益而损害宏观的、全局的和中央的利益，造成中央政策的执行困境，导致政策目标无法有效达成。协作关系的构建成为提高中央宏观调控能力，克服政策执行困境的有效策略。（5）地方主义与“碎片化治理”的弊端凸显。放权改革在促进地方发展的同时，也造成地方主义的滋生，地方政府之间各自为政，缺乏协同与合作，这种“碎片化”的治理模式使得地方政府之间恶性竞争，造成资源浪费以及破坏环境等问题，实现政府之间的协同配合与持续发展，离不开协作治理关系的构建。
总之，随着中央与地方之间依赖关系的不断增强，传统的权力关系不仅面临着执行成本加大、执行效率降低的问题，而且在很多公共问题的治理上面临失效。超越集权与分权，构建中央与地方的协作关系成为我国央地关系变革的新思路。这种互动的、过程的、协作的政府间关系模式，不同于集权、分权视角下的静态的、结构的、控制导向的央地关系。具体来看，理解中央与地方的协作关系，应当把握以下五个方面的基本内容。
（一）资源依赖与权力共享
资源依赖与权力共享构成了中央与地方构建协作关系的基础。一方面，中央与地方之间相互依赖关系的增强是促成协作的基础力量。对于中央政府而言，政策的有效执行离不开地方政府的配合；对于地方政府而言，其发展也依赖于中央的政策、财政、税收等各方面的支持。特别是随着地方政府自主性的增强，地方依附中央的单向依赖关系被打破，中央对于地方的依赖日益增强，但是，中央政府对于重要政治资源的垄断占有又使得地方政府不能完全背离中央政府。另一方面，权力共享体现了现代公共治理的“合权”思维。权力共享不再致力于权力的明确分割，而是更加强调权力的共同占有，关注权力运行的实际过程。事实上，在很多情形下，权力之间相互渗透，无法清晰认定某种权力是归属于中央还是归属于地方。以“合权”思维为基础的中央与地方关系强调权力在多元主体之间的共享，进而在权力共享基础上强调协同共治与责任共担。
（二）功能导向与治理绩效
从目的上来看，中央与地方的协作治理具有明显的功能主义和实用主义倾向。不同于权力视角下以权威和控制为基本目标，并致力于权力分配与权力结构的平衡；以功能为导向的中央与地方协作关系更加关注公共权力的运行以及公共价值的实现过程，以公共事务的更好治理、公共服务的更好提供、公共问题的更好解决为基本目标。具体来看，构建中央与地方的协作关系，其优势包括：发展公共政策网络，提高决策的科学化和民主化水平，并促进政策的有效执行；推动资源整合与优势互补，完善和优化公共服务的生产与供给；加强政府间的联系、互动与合作，推动跨域公共问题的解决和治理等。也就是说，协作关系以治理的有效性为目标，并通过多元协作关系的建立，不断推动公共议题与公共问题的解决与治理，促进政府治理绩效的提升与改善。
（三）双向互动与协商共识
中央与地方协作关系的构建同时意味着新型的互动模式的建立。在集权、分权视角下，中央与地方之间缺乏互动，其本质是一种自上而下的单向的指挥命令关系。协作关系则强调中央与地方基于真诚、平等和相互尊重的互动交流。一方面，互动意味着中央与地方的正式、非正式的接触机会的增多，地方政府可以自下而上地表达地方诉求，维护地方利益，中央政府也得以了解地方实际，倾听地方诉求，因地制宜地制定地方发展战略与政策；另一方面，互动同时意味着指挥命令的强制性关系模式的转变，它强调中央与地方之间通过协商谈判的方式来寻求政策共识，以及中央与地方多元化的治理伙伴关系的构建，这不仅有利于增强中央与地方对于政策的认同感，推动公共政策的执行，而且有利于中央与地方间的资源流动与优势互补，携手应对日益复杂的公共治理难题。
（四）府际协作与府际管理
从本质上来看，中央与地方的协作关系强调府际伙伴关系的建立与协同治理模式的构建。府际协作超越中央与地方之间的层级分割、权限分割和责任分割，强调基于共同目标的资源整合与协同配合。但是有必要指出，协作关系作为一种工作关系，并没有也不能取代和模糊中央和地方之间的领导关系。此外，协作关系同时强调府际关系的管理主义，即通过有效的管理以提高府际互动的质量、推动府际协作的实现以及提高治理绩效。在现代社会，管理因素往往很大程度上决定着制度的成败与成效。加强府际管理，重视中央与地方之间的互动过程，就是以专业主义、问题解决、关系管理为基本内容，通过成立专门的府际管理机关，完善府际管理制度，建立健全府际管理机制，创新府际管理的技术与工具等措施，不断提高府际互动的质量和有效性。
（五）政策发展网络与公共服务供给
从内容上来看，中央与地方的协作关系主要包括构建政策发展网络与优化公共服务供给。一是政策发展网络的构建。中央与地方的协作关系改变了传统的中央作为政策制定者，地方作为政策执行者的分离关系，更加关注于政策共同体与政策网络的构建。通过中央与地方不断地沟通、协商与讨价还价，提升政策发展能力，确保政策有效执行。二是公共服务协作供给。一般而言，相比于中央政府，地方政府更贴近民众，更了解民众对于公共服务的喜好，降低了公共服务从中央到地方的传递成本，因此地方政府一般作为公共服务的主要和直接的供给者，而中央则扮演好规划、调控与监督的角色，并积极致力于推进基本公共服务均等化。
当前，超越权力视角，转而关注中央与地方间的互动过程、政策发展与治理绩效，构建中央与地方基于资源互赖、权力共享、双向互动的协作关系成为我国中央与地方关系的新思路。超越集权与分权，中央与地方的协作关系强调中央与地方的资源整合、互动协商与协同配合，这使得传统的以自上而下的指挥命令和层级控制为特征的管理方式在一定程度上失效。也正是在这个意义上，中央与地方协作关系的建立，同时意味着一套新的治理方式的构建，即从传统的以层级控制为特征的治理模式向府际协作治理模式的转型。
三、中央与地方的协作治理及其实现
从整体来看，中央与地方的协作治理既是现代政府应对公共治理的新环境以及日益复杂的公共议题与公共问题的必然选择，也是克服传统治理模式的碎片化与政策执行悖论的有效策略，更是重新审视地方角色、重建中央权威的政府改革过程。因此，在一定程度上，中央与地方协作治理的构建过程也是现代政府治理体系变革创新的过程。这种新的治理体系或治理模式，以公共问题与公共议题的有效解决为导向，关注中央与地方的互动过程，强调权力共享与责任共担基础上的伙伴关系的构建，发展公共政策网络，优化公共服务供给，不断推动治理的互动性、协商性、合作性与有效性。
当前，推动我国中央与地方的协作治理，应注意以下几点：第一，明确中央与地方协作治理关系的基础，这从根本上提供了协作关系的制度环境和发展前提；第二，明确中央与地方协作治理的主体角色，重新审视中央与地方在协作治理中的功能，以充分发挥中央与地方在协作治理中的积极作用；第三，借鉴西方国家经验的同时，必须从我国的特殊国情出发，构建中国特色的协作治理发展路径，推动中央与地方协作不断深入；第四，把握中央与地方协作治理的重点议题与问题，构建多领域的多元化伙伴协作关系，促进公共议题与公共问题的有效治理与解决；第五，建立健全协作治理机制，加强中央与地方的联系互动，促进协作治理关系的构建和协作治理的实现；第六，优化创新协作治理工具，提高中央与地方协作治理的能力，全面提升协作治理的效率、效果与质量，促进协作治理绩效的不断改善。
（一）中央与地方协作治理的基础：维护中央权威和尊重地方自主性
历史经验证明，对于任何性质的国家，一个最高权威的存在都是必要的，作为一种强制性的力量，它是维护国家统一、社会稳定的基础。协作治理关系没有也不可能从根本上否定中央在国家治理中的地位和作用，相反，中央权威的维护是协作治理关系得以构建和实现的前提和目标。但是，中央权威的存在也并不否定地方政府的合法权益，必须尊重地方政府作为独立的地方治理主体的身份和角色，维护地方政府的自主性，这也是在中央与地方之间，超越纯粹的权力关系而构建真诚、平等的协作关系的前提和保障。
首先，维护中央权威。在性质上，协作治理关系是一种工作关系，其根本目标是通过资源整合与优势互补，构建起问题导向的、专业主义的多元功能性关系。那些认为协作关系会削弱中央权威的观点是错误的。协作治理改变了中央以控制为目标的指挥命令方式，而是通过协商、谈判寻求共识，并在相互尊重的基础上实现合作。对于中央而言，这种基于地方政府认同的政策模式更易于获得地方支持，也更能增强政策的合法性，进而提升中央权威。同样，那些认为构建协作关系就必须消除中央权威的观点也是错误的，中央政府与地方政府之间是“1对N”的关系，中央政府的整合协调功能、规范引导功能使其必须具备一定的高于地方政府的权力。中央权威作为中央特有的政治资源，维护中央权威，提高中央政府的宏观调控能力，不仅是中央与地方协作治理的前提，在一定意义上更是成为推动协作治理的重要诱因力量。
其次，尊重地方的自主性。在传统的以科层控制为特征的央地关系中，地方政府仅仅作为中央政府的下级组织依附于中央并受其严格控制。协作关系在一定程度上要求给予地方政府独立的主体身份，尊重其合法的利益诉求，这成为中央与地方的协作关系能否实现，以及在多大程度上实现的关键。事实上，在英、美两国府际关系发展过程中，中央政府都避免对地方的过度干预，给予地方政府相对独立的发展空间。改革开放以来，我国地方政府的自主性获得提升，但是这种自主性十分脆弱。在中央与地方发生冲突的领域，中央基本上可以采用强制的方式否决地方的利益，地方缺乏申诉的机会和渠道；这种脆弱性还表现为中央行为的随意性，地方获得的自主空间、权限和领域等，中央可以随意收回。协作关系作为双方的自主行为和选择，确保了地方政府的自主性，成为促进我国中央与地方协作关系的基础性因素。
（二）明确协作治理的主体角色：中央政府与地方政府功能的重新审视
中央政府与地方政府作为协作治理的两方主体，在利益视野、目标诉求、占有资源等方面都存在差异。重新审视中央与地方在协作治理中的功能与角色，就是要明确中央与地方在协作关系中的利益诉求与行为基准，以充分发挥中央与地方在协作治理中的积极作用，推动协作关系的建立和协作绩效的改善。
第一，中央政府在国家治理体系中的地位不言而喻。无论是单一制国家还是联邦制国家，一个强有力的中央政府的存在是国家统一、社会稳定与团结的基础和象征。在协作治理中，中央政府的功能和角色主要表现在以下四个方面。（1）中央政府是协作治理框架的制定者。这包括一系列的协作治理的法律法规、政策文件等，这构成了中央与地方协作治理的制度环境，也在很大程度上决定着协作治理的领域、内容和方式。（2）中央政府作为协作治理关系的推动者。一方面，中央政府具有推动协作关系的动力，这包括获取地方政府对于中央政策的认同并执行政策，促进复杂的特别是具有全局性、长远性利益的公共疑难问题的解决等；另一方面，中央政府所拥有的政治资源、财政资源使其同时具备较强的引导地方行为的能力。（3）中央政府作为协作治理关系的参与者。这体现在具体的协作关系中，如以流域生态治理为例，中央通过与地方的有效合作，推动跨域的地方政府之间的合作，加强对于具体的公共问题的关注和治理。（4）中央作为协作治理关系的监督者。在协作关系中，地方政府依然具有选择性执行中央政策的可能，需要中央对于地方执行合作协议的行为与过程进行有效监督，惩罚和追究违约行为，以明确治理责任，确保治理成效。
第二，地方政府在协作治理中的作用日益凸显。一方面，地方政府作为中央政策的执行者，直接决定着中央的大政方针在地方的实施情况，进而决定着中央的政策目标能否实现。另一方面，作为地方利益的代表者，地方政府又必须积极致力于地方发展，满足地方居民需求。为了实现地方发展，地方政府既可能违背中央的意愿，选择性地执行中央政策，又可能积极寻求中央的政策、财政等方面的支持，从而对中央形成依赖。整体来看，地方政府在与中央的协作关系构建中扮演着双重角色：一是协作关系的被动参与者。这表现在由中央推动的协作关系中，中央通过命令等强制的方式或者来自政策、财政、税收等各方面的诱因吸引地方政府的参与和配合。作为一种自上而下的关系，这种被动型的协作关系主要取决于相关诱因的吸引程度。二是协作关系的主动构建者。作为地方利益代表，地方政府会积极寻求中央的支持。作为一种自下而上的方式，这种协作关系难度较大，但是地方政府的动力较强，而且由地方推动的协作关系可以充分发挥地方政府的创新优势，也更加符合地方实际，中央应当以开放、包容的态度鼓励和支持地方政府的创新行为。
（三）构建中国特色的协作治理发展路径：从中央主导型走向多元推动型
不同于西方国家，我国中央与地方的协作治理关系是在深厚的集权传统、单一制的国家结构、经济发展水平较低的现实国情下提出的。这使得我国的协作关系既不同于单一制的英国，也不同于联邦制的美国，而必须从我国的特殊国情出发，构建中国特色的协作治理路径，即从中央主导推动的、有限的协作关系走向多元推动的、全面广泛的协作关系。
实际上，尽管地方政府作为独立的利益主体被承认，自主性水平也不断提高，但是中央政府所拥有的政治资源，特别是我国的“党管干部”与“压力型体制”，使得地方依然不同程度地依赖并服从于中央。对于中央而言，政策执行困难，宏观调控效果不佳使其逐渐认识到传统等级命令的单向控制模式不仅面临高额的管理成本，并且日益失灵，重新审视地方政府角色，将地方政府视为中央的治理伙伴逐渐成为中央日益理性的选择。具体来看，这种中央主导型的协作具有如下特征：（1）中央政府的主导地位明显，协作的领域、内容和方式主要取决于中央，但是在治理的资源、政策的制定与执行、公共问题的解决方面，中央越来越离不开地方的配合；（2）地方政府的自主性提升，但是地方对于中央的依赖性依然较大，中央通过政策、财政、税收的诱因机制来构建中央与地方的协作关系。整体来看，中央主导型的协作是必要的，即便随着协作治理关系的广泛和全面推进，在那些地方协作动力不足的领域，中央主导推动的协作关系依然不可或缺。
多元推动型协作体现了中央与地方协作关系的不断深入。无论是中央政府还是地方政府，在政策的制定与执行方面、在公共服务的提供方面、在公共问题的治理方面，都在积极寻求同其他治理主体的互动与合作。这种全面的、广泛的协作关系不再强调中央与地方在协作中的权力多少、权威大小，而是更广泛地关注协作治理的目标导向、功能导向与绩效导向。这具体表现在以下两个方面：一是协作关系的多元驱动性。除了中央自上而下的推动协作关系外，各地方政府为了推动地方发展，更加主动地加强与中央的正式、非正式的联系与互动，积极寻求中央的政策、财政支持，促进中央与地方在协作的领域、范围、广度和深度等方面全面拓展。二是重视协作关系的管理。以项目驱动的广泛合作关系弱化了中央与地方的政治性而突出管理的价值和作用，关注的重点在于如何通过有效的管理来促进协作治理绩效的改善，这包括职业官僚的设立、专家与专业主义，以及现代化管理工具的应用等。
（四）构建多样化的伙伴协作关系，全面拓展中央与地方协作的广度与深度
从公共治理的角度看，中央与地方协作治理的领域主要集中于以下三个方面：公共政策发展、公共服务供给以及公共问题治理。当前，应当把握中央与地方协作治理的重点议题与问题，构建多层次、多样化的伙伴协作关系，不断拓展中央与地方协作的广度与深度。
一是政策发展伙伴。传统的公共政策模式下，中央是政策的制定者，地方是政策的执行者。构建中央与地方的政策发展伙伴，就是要打破传统的封闭决策模式，强调中央政策制定中的地方参与，实现政策制定与政策执行的统一。首先，在政策制定中，中央应实行开放决策，将地方政府纳入决策体系，鼓励地方利益表达，尊重地方的利益诉求，充分发挥地方在民意收集、信息获取、政策实践方面的经验和优势；其次，在政策执行中，中央应当给予地方执行政策所必要的人、财、物等各方面的支持和引导，同时给予地方一定的自主空间，并发挥好监督职能，确保政策的落实与推进。
二是公共服务协同伙伴。随着服务型政府的理念转变，政府职能日益转向公共服务。在公共服务的供给中，中央与地方各具优势，各司其职，相互配合：（1）对于地方公共服务，中央作为公共服务体系的架构者，支持地方政府推动本地区公共服务建设；（2）对于全国性的公共服务，由于其成本高、周期长、投资大的特点，中央应当作为服务的主要提供者，并鼓励地方政府参与；（3）对于跨区域和具有较强外溢性的公共服务，中央应当担负起协调的责任，提升公共服务供应的效率和效益；（4）中央应当致力于基本公共服务均等化战略的实施，对于公共服务水平落后和提供不足的地区，给予更多的支持和补助。
三是公共问题治理伙伴。随着经济发展和社会进步，政府治理中出现了一系列新的疑难问题，如生态破坏、流域治理、公共危机管理等，这些公共问题越来越具有复杂性、跨域性和严重性等特征。地方政府治理主动性不足，中央政府从整体与长远利益考量，具有解决这些问题的压力和动力。但是，单纯依靠中央政府是不够的，加强中央与地方协作成为解决这些公共疑难问题的必经之路。当前，中央与地方对于公共问题的协同治理可以区分为两类：一是联合开发型协作，这主要是针对具有一定经济价值的问题，如对河流、资源的协同治理，这种开发治理往往投资大、周期长、风险高、地域范围广、牵涉利益群体多，因此中央政府的政策、资金、技术投入和引导十分关键；二是问题治理型协作，这些问题的治理往往无经济效益，但是生态效益和社会效益明显，地方治理动力不足，促进这些问题的协同治理，中央除了进行政策、财政诱导外，还可以采用强制性手段赋予地方政府行政责任和法律责任。
（五）健全中央与地方协作治理机制，促进协作治理的有效、高效运转
相比于传统的权威控制模式，协作治理意味着中央与地方之间更加积极主动的参与，更加频繁和富于诚意的互动，更加开放合作的治理过程。当前，建立健全中央与地方的协作治理机制，就是要为协作关系的达成、协作关系的实现及其高绩效提供一套灵活、顺畅、有效和高效的运转系统。当前，完善利益机制、健全沟通协调机制以及优化决策机制，对于中央与地方的协作治理尤为重要。
第一，完善利益机制。利益机制既是引导和推动协作行为的动力，也是调控协作关系的有效工具。在协作治理中，利益机制主要包括三个方面：（1）利益激励机制。主要针对地方政府在执行中央政策中的惰性与机会主义行为，其核心在于经济性手段的使用，如通过财政、税收、金融政策的优惠和激励，吸引地方政府参与。（2）利益表达机制。利益表达机制体现的是对于地方利益的尊重，逐步建立健全制度化、规范化和常态化的地方利益表达机制，可以减少和控制地方利益以非正常化甚至非法化的形式表达出来。（3）利益补偿和平衡机制。中央政策具有全国性和统一性，重视利益补偿和平衡机制的建立，就是要给予政策受损地区、发展落后地区更多的伙伴支持，推动地区之间的均衡发展。
第二，健全沟通协调机制。沟通与协调是协作治理的前提，加强中央与地方的联系、沟通和对话成为促进协作关系建立的前提条件。当前，建立健全沟通协调机制，充分保障地方政府的话语权，必须在尊重各方利益和诚意互动的基础上，创设更多正式和非正式的、多样化的联系沟通机制，不断推动这些沟通机制的规范化、制度化和常态化建设。具体措施包括：在中央层面和地方层面分别成立专门的府际管理和府际协调委员会，定期召开府际工作会议，举办府际协商论坛，构建成熟和高效的府际关系工作机制，创建更多日常和非正式的联系交往的渠道与平台等。
第三，优化决策机制。在中央与地方的协作关系中，决策机制是重要的，它关系到政府“做什么、不做什么”，“先做什么、后做什么”，优化决策机制就是要不断提升决策的质量，增强决策的认同和共识，提高决策的科学性和合理性。具体包括：（1）决策参与机制。打破中央政府一元主导的封闭模式，吸引地方政府参与政策制定，保障地方政府的话语权，尊重地方政府的利益诉求。（2）争议调解机制。在中央与地方的协作治理过程中，对于决策中出现的争议与矛盾，应当建立争议的协调与调节机制，特别是中央应当给予地方必要的申诉机会，避免武断和强制地作出决定和要求地方服从。（3）决策信息机制。信息是重要的资源也是有效地管理工具，健全信息机制，充分发挥信息在决策中的作用，加强中央与地方之间的信息互通、信息共享，为科学的、高质量的决策行为奠定基础。
（六）优化中央与地方协作治理工具，提高协作治理的能力与管理绩效
科学与现代化的治理工具有利于提高政府的治理能力，进而提升治理的效率和质量。对于中央与地方的协作治理关系而言，优化创新协作治理工具，既包括传统的治理工具与手段的更新与调整，也包括现代化的政府治理工具的采纳和使用。
一是行政性工具。在纵向府际关系中，政策、规划、指导意见都是常见的行政工具，在中央与地方的协作治理中，行政契约应当成为最主要的行政工具。一方面，行政契约是中央与地方在相互协商、一致同意的基础上建立起来的规范性文件，因此具有较高的认同度和执行力，能够确保伙伴关系的持久性和稳定性。另一方面，行政契约的内容更加详细和具体，在提出协作目标的同时，对于达成协作治理的手段、方式都有更全面和细致的考量，从而确保契约的实现。行政契约作为一种政策工具，越来越多地被使用，但是，行政契约的使用往往需要政府关系处于相对比较规范和成熟的阶段，在早期阶段，中央政府必须给予地方政府平等契约方的地位，而地方政府也必须具备较高的、独立的地方治理能力。
二是财政性工具。财政性工具向来是调整中央与地方关系的重要手段，这种基于利益诱因的自愿的遵从和合作往往更具有稳定性和持久性。实际上，财政性工具不仅是中央推动地方发展的重要工具，还是中央有效引导和制约地方行为的工具，通过财政政策、财政补助以及财政转移支付等多样化的工具体系，实现中央对于地方行为的引导与控制。但是财政性工具作用的发挥有赖于财政体制的不断完善，特别是中央强大的财政调控能力。在中央与地方的府际协作治理中，财政性工具的作用主要表现在以下三个方面：（1）用于全国性事项和全国范围的公共服务提供、公共事务治理的经费投入；（2）通过财政激励，引导地方政府的行为，特别是有关地方政府动力不足的治理事项；（3）通过财政转移支付，加强对于落后地区的财政支持力度，促进地方发展的均衡化。在美国，财政辅助向来是联邦政府调控州政府和地方政府的主要手段，并根据特定的调控目标来调整财政辅助的总量、结构、标准并进行评估等。
三是现代技术性管理工具。现代技术性管理工具的采用，可以有效提升中央与地方协作治理的效率，发现协作治理的问题，提高协作治理的绩效。其主要作用表现为以下两点：（1）加强信息管理。信息对于现代政府治理来说，不仅是一种重要的资源，更是提升治理绩效的有效工具。实际上，如年鉴编写、全国普查等都是信息机制发挥效用的重要载体，当前，应当不断加强治理信息管理，进一步利用信息技术和网络技术，构建全国统一的电子政务平台和信息数据库，实现信息资源的全面整合和有效应用。（2）强化绩效管理。传统的唯GDP的绩效评估必然导致地方政府对于经济发展的过于热衷以及政府间浓厚的竞争氛围。在协作治理的评估中，应当关注如何通过评估标准的设计体现纵向府际协作治理对于参与、协商、协力、绩效改善等价值的追求与重视，不断发现中央与地方在协作治理方面的问题和改进空间，并通过评估指标的调整与完善，引导协作治理行为，促进协作治理目标的实现。
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