2012年7月4日，经过12年的蛰伏，墨西哥革命制度党终于重返执政舞台，实现了墨西哥历史上第二次政党轮替。革命制度党曾连续执政长达71年之久，它凭借独特的组织形式，避免了拉美各国遭遇的军阀混战与军人干政，将墨西哥带入稳定、和平的发展轨道。20世纪80年代以来，面对新自由主义思想的入侵、国内经济体制的转型以及来自社会新兴阶层的各种压力，革命制度党放松了对政权的控制，开放了选举，结果导致在2000年总统大选中落败。虽然此番卷土重来，但是该党的组织原则已经发生了一些重要的转变。今日选举的成功恰好反衬了当年该党在执政过程中存在的诸多缺陷，这可以被其他国家的执政党所借鉴。
一、党群关系演变为庇护关系，使群众无法实现政治参与的要求
革命制度党之所以能够长期执政，归功于它创造了一套有效整合社会各阶层利益诉求的组织手段。1929年，面对国内派系林立、军阀割据的局面，总统卡列斯联合1800个党派、团体组成了革命制度党的前身—国民革命党，为了能代表多阶层的利益，党内形成了以四大职业团体为基础的部门，即工人部、农民部、人民部和军人部。1940年，军人部被取消，其成员分别被纳入其他三个部当中，墨西哥从此走上了文官政治的道路。这在军政权迭起的拉美世界实属难能可贵的成就。
广泛且集中的职团体制，让党的组织深深地扎根于基层。工人部通过墨西哥劳工联合大会控制着全国32家工会组织;农民部通过全国农民联合会控制着大多数农会组织;人民部通过全国人民组织联合会控制着全国50个专业或行业组织。这些组织的领导们可以在全国各级“联合大会”中同政党领袖协商，争取公共资源。因此，党的主要工作其实就是“群众工作”。
然而，职团体制实现的只是党组织的开放，而非国家权力的开放。革命制度党无微不至的“群众工作”反而堵塞了群众的政治参与通道。党的宗旨在于协调社会各阶层的利益，在公共资源分配过程中扮演裁判员的角色。这种做法，有助于化解社会矛盾，维持各群体之间的利益均衡，防止民众不满情绪的外溢，但是却使得政党凌驾于社会之上，导致党群关系演变为庇护关系。党成了群众的“家长”，它在联系着国家与群众的同时，也像铁丝网一样将二者隔开，使得群众无法在政权内部参与政策决定过程。群众实现不了自己的政治权利，他们对党的认同只能维系于执政绩效这一根纤纤细绳之上。当社会处在转型时期，出现了政党无法实现的全新利益要求时，党的执政基础自然就会发生松动与碎裂。
20世纪80年代之后，随着市场经济的蓬勃发展，墨西哥社会的利益格局日益多元化。革命制度党传统的职团体制对此已经力不从心，群众也不再满足于由政党把持的“家长式”服务。为了避免社会不满情绪引起全国范围内的动荡，革命制度党不得不主动收缩，将更多的权力空间让给反对党。2000年的政党轮替，与其说是革命制度党的落败，不如说是该党在执政乏力情况下的主动“退位”。
二、党的工团化现象严重，使党组织被排除出政治权力的运作过程
为什么这么一个组织结构庞大、政治历史悠久，懂得主动联系群众的政党，却无法为群众提供足够的政治参与渠道呢?其实，革命制度党不是没有这方面的制度设计。按照惯例，每隔两到三年，党的最高权力机构—全国执行委员会就会召开一次全体会议，将国会代表席位定额分配给每一个职团。各州党组织也设有同样的程序。可是，这种做法仍然迟迟不能实现群众的政治权利。
这一看似矛盾的现象背后，潜伏着墨西哥独特的党政关系，即行政权独大，党的组织完全听命于总统，党在决策过程中无法发挥实质性的作用。革命制度党与其说是一个政党，不如说是一个覆盖全社会的大型“工团”。当“执政党”都无法有效参与政策制定过程之时，群众的政治参与就更无从谈起了。
墨西哥自独立伊始，就迷信美国的三权分立。行政权与立法权的对立是这一体制的首要特征。总统掌握着提案“首倡权”，如果国会中存在着强大的反对党，总统的提案就有可能被搁浅。因此，在总统制的游戏规则下，能够积极影响政策出台的政党主要是国会中的反对党。在革命制度党一党独大的时代，立法权与行政权之间的矛盾消遁于无形，而且，该党没有足以制约总统权力的党内法规，这使得政党只不过是总统手中的橡皮图章而已。
在相当长的历史时期内，墨西哥的总统不仅是国家元首，还是革命制度党的最高领袖。总统六年一届，不得连任，在其任职期间有权任免党的主席，还能够决定下任总统与各州州长的人选。如果政党拥有严格的纪律，或许能让总统保持对党的忠诚，让决策与党的纲领相一致。然而，墨西哥的总统无疑是凌驾于党组织之上的“超级党员”;所谓的党内纪律，只是单向度地强调党组织对总统负责，却没有说明总统应该对党负什么责，也没有任何党内组织程序和监督程序供党员影响总统的决策。因此，墨西哥学者丹尼尔·比列加斯将这种制度形象地称为“六年一度的、横向世袭的、独断专行的君主制”(关于革命制度党的体制安排可以参见：徐世澄：《墨西哥革命制度党的兴衰》，世界知识出版社2009年版，第29—32页)。党因此被彻底地隔离在决策过程之外。
总统独大造成了全国各级行政权力的膨胀。总统、州长和政府要员均利用手中的权力将顺从、听话的党员选拔到国会、州议会或重要行政岗位之中，政党则无法为社会精英创造一条公平、高效、透明的政治参与通道。这样的体制无疑是封闭且扭曲的。直到1999年，革命制度党终于首次引入党内总统初选制，到了2001年，建立了由全国执行委员会、现任州长与地方精英协商完成的州长候选人初选方案，通过激活党的组织能力，调整了原先“一边倒”的党政关系。革命制度党由此而重获生机，终于在2012年成功赢回了政权。
三、技术官僚垄断政府要职，使执政党政府的党派属性流失
在行政权独大的环境下，政府各级首脑为了保证行政效率，必然倾向于启用专业素质更强的技术官僚，而非具有战略眼光的政治家。于是，现实主义和实用主义的气氛笼罩着墨西哥政府，忠诚于党的事业、理想和信念坚定的党员反而得不到重用。1982—1992年是墨西哥技术官僚开始崛起的时代，日趋加速的市场化进程要求政府行政必须更加专业化和技术化。首脑们追求的是效率，是政令通达，他们渴求精于业务的“干吏”，而不会理睬那些政治势力庞大且不易被掌控的“政治名人”。技术官僚既能够满足行政事务的效率要求，又不会因为个人的政治信条而与领导产生分歧，故理所当然会成为各级政府首脑的宠儿。
然而，技术官僚的缺陷在于，他们既缺乏一名党员所应具备的信念价值和道德价值，也缺乏政治家应有的政治能力和战略眼光，如何淋漓尽致地利用自己的技术专长才是他们在政界安身立命的根本。技术官僚的崛起，不仅严重挤占了“资深党员”的政治空间，而且致使党的信仰理性与意识形态特征逐渐蜕变为技术理性和事务特征。在1982—1992年间，墨西哥总共产生了103任各州总督，但在党内担任过高级职位的才区区两人。(Maria Amparo Casar，‘Party-Government Relations：The Case of Mexico’，International Political Science Review，Vol.16，No.2(1995)，pp.186—187)更为严重的是，技术官僚的崛起导致了政党认同的退化，在萨利纳斯与德拉马德里两任总统执政期间，分别只有22.65%与22.5%的公职人员自称有着鲜明的党派立场。党对这些“干吏”们而言只是一个没有实际意义的抽象符号，他们贴着党的标签，却从不受执政党的任何影响。
技术官僚的崛起还弱化了党的群众工作能力。随着信息化技术的提高，群众更倾向于直接同政府相关部门打交道。尤其是排水、供电、医疗、教育等方面的公共服务，专业性更强、技术程度更高，政府相关部门在这方面占据的优势是党的组织无法替代的。然而，精于本职工作的技术官僚们往往缺乏社会洞察力，他们熟知政府工作的细枝末节，但是对于国家的命运走向却目光短浅，对社会民众的精神动向反应迟钝，擅长事务性工作使他们昧于治国理政的根本要诀。所谓“群众利益无小事”，任何一个技术化难题的背后，都可能牵连着社会的总体利益格局。一旦党内的“政治家”淡出了政府部门，党的组织也就丧失了做群众工作的基本动力。
四、意识形态导向不明，使执政党缺乏核心价值体系
在20世纪最后20年崛起的墨西哥技术官僚中，很多人有着欧美名牌大学的留学背景，他们的价值取向多元，西化情结深重，并不认同革命制度党的思想原则。除此之外，可能连资深党员也说不清楚革命制度党的价值信念到底是什么。事实上，自从成为执政党以来，革命制度党始终没有一个明确的价值导向，因而也就无法打造出一块牢固的意识形态阵地，更不曾产生在思想领域“守土有责”的紧迫感，这是它在群众中的号召力和感染力每况愈下的重要原因。执政之初，为了实现国家统一，抵抗来自美国的领土掠夺，革命制度党高举过“民族主义”的大旗，但是，这一意识形态对内无法直面现实的社会矛盾，对外应对不了国际关系的变化，随着墨西哥加入北美自由贸易区，全球化理念与新自由主义思潮在党内泛滥之后，“民族主义”就名存实亡了。
另外，“革命”也曾是革命制度党重要的意识形态要素。该党在社会变迁的恢宏背景下指出，革命不仅仅是一种颠覆旧制度的行为，它还含有为社会培养出不断变革、不断创新能力的历史使命。这一套富有创造力的思想有助于破解从革命党向执政党转型的意识形态困境—革命旨在执政，执政不离革命，从而增强了执政合法性的延续力。然而，无论赋予“革命”何种意义，这一概念都无法充当执政党不可或缺的核心价值基础，这个基础必须与人民的幸福、国家的强盛和整个民族的终极关怀相连。社会发展究竟应当更加重视物质分配上的公平原则，还是优先确保法律程序上的公正原则?墨西哥应该走自由主义道路还是社会主义道路?革命制度党在此等“大是大非”的问题上总是态度反复、没有定见。党的高层在意识形态上的摇摆，犯了执政党最需要规避的大忌。
最初，革命制度党关注社会公平，注重保证工人与农民的权益，试图缓和工农群众与有产者之间的关系，带有一定的社会主义倾向。然而，进入20世纪90年代之后，西方世界和新自由主义主导了革命制度党的执政理念，民族主义和社会主义皆被束之高阁。其实，这一变化原本不过是政策方向上的调整，只要党的意识形态话语足够强大，就能给全体党员和人民群众一个圆满的解释。但是，由于革命制度党缺乏一套严肃、严密、明确的意识形态，人们看不到它的理想信念和价值追求，以至于常见的政策调整都被视为对指导思想的修正，甚至背叛，反映了革命制度党在信念、立场、道路和方向上的动摇。这样做不仅失信于普通党员，造成全党思想的涣散，也必然失信于民，下台只是理所当然的、或迟或早的结局。
五、几点启示
虽然革命制度党已经东山再起，但是，它当年失去政权的教训对于各国执政党仍具有不容忽视的借鉴价值。
首先，执政党务必要加强意识形态建构，夯实党的指导思想基础，确立党的核心价值体系。当一个政党由革命党向执政党转变之后，切忌将政府的阶段性政策当成党的主流意识形态的改变加以宣扬。否则，极易造成普通党员的价值迷茫，且无法在人民群众心目中树立一个理想信念明确、政治立场坚定的执政党形象，让无原则的功利主义腐蚀执政党的公信力，甚至最终失去人民群众的拥护与支持。
其次，要解决好执政党参与政策出台的过程问题。无论在什么样的政党制度环境下，党政关系总是一对无法从根本上破解的难题。政府的职能决定了其权力运作的效率优先原则，但事关长期利益的设计、谋划，以及对思想、路线、方针的把握和坚守，完全是执政党的职责。党必须通过组织程序确保政府职能不至于偏离党的政治路线、思想路线和立党宗旨，政府绩效应成为巩固党在群众心目中的价值认同的载体。以党代政不可取，以政代党同样不可取。
再次，要警惕技术官僚对党的信仰和机体的弱化与腐蚀。党的执政离不开技术官僚，技术官僚也不见得一定会背叛党的信仰。但是，技术官僚物化性的思维习惯、实用主义的作风，极易使一个政党应具备的远大政治目光受到眼前利益的局限。在政府大量起用技术官僚的时代，更显得政治家的可贵。对党的事业来说，二者是“体”和“用”的关系，政治家“固其体”，技术官僚“致其用”。
最后，不能把党的群众工作理解成为群众包揽一切。行之有效的群众工作应该能够让群众顺利地实现自身的利益表达。如果群众将一切期望都交由党来实现，就会降低群众的首创精神和能动性。同时，一旦党无法满足群众的利益诉求，群众就会产生对党的抱怨情绪甚至放弃对党的支持。只有为群众打通制度内的政治参与渠道，让群众有能力直接影响政策的决策和出台过程，执政党的政治目标才能与群众的切身利益水乳交融，这样，才能够真正得到群众持续的价值认同。
(作者：中共中央党校党建教研部讲师)
