[摘要]党的十八届三中全会提出了切实转变政府职能，深化行政体制改革的新要求。当下，我国行政改革正紧紧抓住政府职能转变这一核心纵深推进。政府职能转变不仅要转，更重要的是必须要变。形式主义和官僚主义造成转得出去、变不起来，政府职能转变名实分离。为避免政府职能转变中的“肠梗阻”和层级截留，使行政审批权和其它管理服务权限从原执政府手中真正转出去，并在应执政府、企业、社会组织中得到合理配置。本文基于实证调研，列举并分析了在政府职能转变中存在的七个转而不变的突出问题，提出了以三维顶层设计、三维合理布局、一维法治保障为措施的对策建议。
[关键词]政府职能转变；行政体制改革；形式主义；官僚主义
党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大部署，基于“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”的判断，在“统筹谋划、协同推进”的意境中，“切实转变政府职能，深化行政体制改革，建设法治政府和服务型政府”依循以经济体制改革为重点，排除市场壁垒，减少政府对市场的干预，使市场对资源配置发挥决定性作用的逻辑，成为三中全会重大部署的关键举措。
转变政府职能是行政改革的核心和先手棋，对于行政管理体制改革和政府创新而言，如果说调整组织机构，理顺府际关系，优化公共政策，再造行政机制，提高队伍水平，改革公共财政，创新行政工具，构建行政文化，建设法治政府是因变量，那么，转变政府职能就是自变量，政府职能转变的到位率，决定着行政管理体制一系列改革和政府管理一系列创新的有效率。
当前，以简政放权为抓手，政府职能转变正通过下放、转移、整合、加强四条路径，以前所未有的覆盖宽度、触及深度、工作强度全面推进，开始取得明显成效，显示了党中央国务院深化重点领域和关键环节改革的勇气和魄力，赢得了学术界和实务界广泛好评。但是，在各级政府推进政府职能转变的过程中，实际存在着形式主义和官僚主义的态度和做法，使实施措施、流程、方式以及效果偏离改革的方向，导致政府职能转而不变，过去政府职能配置的不合理状况形变实旧①。这种状况一旦延续到《国务院机构改革和职能转变方案》与《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》的贯彻落实中，必将致使新一轮行政改革和政府创新举措的实质性打折和有效性流失，值得认真关注并有效解决。
一、在政府职能转变中存在的转而不变的突出问题
政府职能的转变，是以“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”[1]为目标，分解各级政府现行职能，将本属地方政府的职能从国务院下放下去，该由企业和社会组织履行的权责从各级政府转移出去，政府必须履行的职能进行统筹整合和着力加强，以不断实现“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。[2]问题的关键在于，政府职能的转变不仅要转，更重要的是必须要变，转就是将行政审批权和其它管理服务权限从原执政府手中转出去，变就是转出来的各种权责要在应执政府、企业、社会组织中得到合理配置，同时，重构的权责要按照权执者所遵循的特定规律运行，实现转与变的统一。在政府职能转变的执行中，形式主义和官僚主义的态度和做法，造成政府职能转得出去，却变不起来，只是做了政府职能转变的表面文章。
1.职能转移走形式，部门放权困难，运行路径依赖
政府职能向企业和中介组织转移中，存在转移的是事务，而转移后对事务的控制权和运行机制依然如旧，呈现“事转权不转”。如一些热门中介机构，审图、建筑材料检测、房地产评估、测绘、担保、抵押中心或公司，虽然从政府接手了相关职能，但政府对这些机构进行选择性审批，有的政府部门直接控制有关机构，有的公务员参与经营有关机构，没有行政资源的普通群众无力参与竞争。一些中介机构成立后，依然实行行政化运作，如担保机构在办理购房按揭中，银行审核后，担保机构仍然要审，少则七天，多则十多天，程序更复杂，效率更低。
2.职能下放不到位，存在中途截留
“中央和省一级政府使用得多的是宏观管理和指导性手段，地方特别是基层则微观管理和操作性手段使用多一些”。[3]市县两级政府具有建设、管理、经营城市的微观管理功能，从国务院向地方政府下放的权责，应该根据省级、市级、县级等政府的既有功能，在不同层级政府之间合理配置，形成层次分明、结构有序、相得益彰的权责体系。但是，在下放过程中，存在职能下放不到位或者截留的问题。如在下放行政审批权中，关于城市规划的总体规划审批权和专项规划审批权一律由省级政府掌握，地市级政府没有任何权限；关于资质资格审批权，房地产企业和物业服务企业资质的一到三级审批权，全部集中在省级政府，只是建筑业企业的三级资质审批权下放到地市级政府，总体上省级政府高度集权。
3.职能整合不切实，旧有问题依然存在
政府职能的整合，主要应该体现为两个方面的整合，一是机构整合，即通过建立大部制，实现一项事务主要由一个部门负责，避免职能交叉、九龙治水；二是领导整合，即一项事务由一位领导主要负责，避免多头负责、相互推诿，两类整合不可或缺。但是，在职能整合中，仍然存在政出多门和政出多头的问题，部门与部门之间和部门内部都缺乏有效协调。如房地产市场由住建委和房管局共同监管，但在房屋面积管理中，两个部门依据的测定标准不一样，各执一方，很难协调，群众无奈。五种保险由四个部门管，各自为政，各成体系。对于同一群体的人员培训，受制于不同部门不同的政策、法规、标准，致使许多数据的统计不准，培训证书不衔接。在一个部门，一件审批事项往往由几个平级领导共同负责，文批时间长，遇到领导意见不一致，效率更低。
4.权责关系、权利义务关系不健全，企业面临困难，基层政府处于无奈
在政府职能转变中和转变后，建立健全政府与企业、政府与个人之间的权责关系和权利义务关系，形成各司其权、各负其责，各享其利、各尽其义的有序格局，是一项重要的后续性措施。但是，仍然存在政府与企业权责不清，政府与个人利义不明的问题。如在政府与企业的关系方面，双方都应该是质量安全的责任主体，而由于质量安全监管权责体系不健全，政府承担了几乎全责的质量安全责任，必然想尽一切办法控制企业，导致“二十几顶大盖帽管一个安全帽”，“带各种颜色箍的都管企业，唯独带黑箍的不管”。在乡镇政府管理方面，农业税取消后，农民的义务责任意识淡漠了，只有权利诉求，造成领导指导没手段，对农民的管理常常陷入一筹莫展。
5.在政企分开中，形分实不分
政企分开，应该是政府在内部管理中，彻底剥离出内在的企业机构和市场机制的痕迹，使政府保持行政机构的单一性，在外部管理中，运用宏观手段对企业进行必要监管，远离企业的微观管理和运行，使企业拥有市场运作的独立性。但是，现实中政企不分的状况以各种形式依然存在。如电力局从事部分电力事业经营，又对电力事业进行监管，既是裁判员，又是运动员。住建委园林处既管养护，又管绿化，管养护是事业单位，管绿化是企业，一套人马两块牌子；环卫处被要求企业运作，结果行政单位、事业单位、企业都不像，机构没有代码证，事业没有法人证书，企业没有营业执照；审图中心过去已经从政府部门剥离出来成为企业，却又被要求全部改为政府下属的事业单位。
6.行政服务中心简政变味，变过去的“跑几地”为现在的“跑几趟”
设立行政服务中心的目的，是通过建立集约型行政架构、扁平化行政层级和无缝隙行政流程，压缩行政环节，简化行政手续，提高行政效率，方便企业、社会组织和群众。但是，一些行政服务中心组织架构和运行机制的创设南辕北辙，与建设目标相差甚远。如，行政服务中心的管委会和制度框架构筑了又一个行政层级，在各个政府部门之上增设出另一套管理体系，在某些方面增加了行政成本。许多政府部门派驻中心的是科长、办事员，甚至实习生，他们要么没有拍板权，要么不懂业务，群众去中心办成业务，至少需要跑3-5趟。中心回应群众诉求，往往依据的是领导说行不行，而不是法律或者制度规定行不行。
7.政府职能下放后基层人力资源缺乏未受到重视和解决
政府职能从国务院往地方政府下放后，应该采取措施保证地方各级政府在人力资源上具备接手的能力，否则，一旦基层政府出现人力资源不足，必将造成行政效率和行政水平的双降低。而现实中，基层政府人员编制和素质与履行政府职责要求相差很大，“基层政府回应问题意愿与能力不足，回应滞后、管理越位与缺位、管理方式落后现象普遍存在”[4]，政府管理的效率和水平难以保证。如市县两级政府存在人员编制少，高素质人员少的双重困惑。市县级政府的专业部门和开发区管委会，普遍存在两个扭曲现象：一是由于编制少，编外人员承担编内的职责，甚至编外人员成为履职的主体；二是由于基层政府吸引不了高素质人才，往往是非专业人员从事专业工作，聘用村官或者非专业大学生进行管理。基于双重困惑和两种扭曲，基层政府事务管理的专业化和科学化水平不高。
二、切实推进政府职能既转又变、转变统一的建议
转变政府职能，其合理性和实效性取决于科学的决策和有力的执行。科学决策的关键，是对我国政府职能体系和结构进行富有正当性的顶层设计，形成显现全局性、整体性、相关性、长远性和呼应性的战略谋划。有力执行的关键，是对现行政府职能作何肢解，怎样剥离，如何交接，怎么保障进行具备操作性的运行布局，构成放收有据、交接有序、转变有效的改革格局。抓实了这两个关键，可以堵塞形式主义和官僚主义在政府职能转变中有机可乘的空子，以避免政府职能向企业和社会组织转移、国务院职能向省、市、县、乡镇政府下放中形成的“肠梗阻”甚至层级截瘫，以及政府职能转变流于形式，改革疏于表面的问题。
1.对我国政府职能体系和结构进行顶层设计
推进行政改革，“最忌讳的就是零敲碎打式地频繁折腾”。[5]政府职能体系和结构的顶层设计，是各级政府职能成立和生效正当性的基本保证，是政府职能转变发挥正能量的根本前提。首先，正如李克强总理所说“中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，要整体构思，通盘考虑，上下贯通，把整篇文章做好”[6]，要在理论层面系统论证我国政府应当承担何种职能，回答政府职能于纵向上在不同层级政府之间进行怎样的层级配置，形成怎样的政府职能体系，于横向上在同级政府不同部门之间及其内设机构中进行怎样的平级配置，形成怎样的政府职能结构等问题，构建我国政府职能整体理论体系。然后，根据这一理论体系，形成三个顶层设计：一是客观界定政府、市场、社会的关系，建立政府职责、市场功能、社会作用边界的分析框架，成为政府职能转变的参照系；二是准确确定政府职能的内涵、外延、观测点，建立政府职能配置指标体系，成为政府职能转变的导航仪；三是科学划分政府职能的三级构成，建立政府三级职能在不同层级政府之间，同一政府部门和部门内设机构中合理配置的模块图式，成为政府职能转变的路线图。健全参照系、导航仪、路线图，推进政府职能转变便具有了基于理论论证和整体谋划基础上的依据、方向和路径。
2.构建政府职能下放的合理布局
中央政府向地方政府下放职能，是府际间重大的职能调整，具有特定的利益效应、效率效应和质量效应。要认真研究并解决好下放什么职能，具体职能下放到哪一级政府，如何保证接手的政府能够优质高效履行职能，职能下放后从中央到地方各个层级政府职能怎样对接和互动运行等问题，以此为基础构建政府职能下放的合理布局。其中，一是要明确每一项政府职能所包括的规划、审批、监管等权责点，针对具体的权责点，明确哪些职能必须全部下放，哪些职能只能部分下放，哪些职能不能下放，推进有序下放；二是要制定国务院相关部门体现总体计划、分步实施的职能下放方案，明确具体的目标、任务、标准、时间和考核，推进规范下放；三是要确定准确下放的保障措施，对中央政府下放的实质性职能，应该切实落脚到拥有建设、管理、经营城市功能的市、县两级政府。对于全部下放的职能，该市级政府拥有的，要确保省级政府不截留，该县级政府拥有的，要确保省、市级政府不截留。对于部分下放的职能，应按照权责点形成央地政府分工有序、错落有致的局面，推进到位下放；四是要赋予地方政府与其事权相匹配的财权，推进兼顾下放。只有实现有序下放、规范下放、到位下放和兼顾下放，政府职能下放才能既达到目标，又规避风险。
3.构建政府职能转移的合理布局
政府职能向企业、社会组织转移，是政府向市场和社会放权的重大举措，关系到激发市场活力和社会活力，与稳定市场秩序和社会秩序的统一。要认真研究并解决好政府应该向企业和社会组织转移哪些职能，采取什么方式转移，转移后如何保证企业和社会组织自主参与经济社会建设和管理中的规范性作用，如何保证政府的有效监管等问题，构建政府职能转移的合理布局。其中，一是要确立转移的科学依据、风险预警和应对对策，针对每一项职能为什么向企业、社会组织转移，以及转移后在秩序、质量、安全等方面存在哪些风险，怎样应对，进行统筹安排，推进积极慎重转移；二是要深化行政审批制度改革，各级政府取消行政审批项目，要对该项目当初设立的原因、运行基本状况、取消的理由和修改相关法规的建议进行说明，进而制定清除政府部门职责中的企业运行职责痕迹、资本运行职责痕迹、事业单位运行职责痕迹、社会组织运行职责痕迹的方案，推进科学合理转移；三是要采取扶持企业、社会组织善于自主建设、管理和经营的措施，强化其在接手政府转移的职能后，对质量、安全的权利义务意识和责任制，形成切实增强各类非政府主体自我约束、自主负责、自力完善的机制，推进后续完善转移。确保积极慎重转移、科学合理转移、后续完善转移，政府职能转移才能既顺利推进，又无后顾之忧。
4.构建政府职能整合与加强的合理布局
政府职能转变的终极目标，是通过职能下放、转移，使政府切实管好本该由自己管好的事，高效率高水平履行好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能。由于政府职能在多个部门交叉设置、权责不清、利益博弈等原因，政府职能设置与履行存在分散和弱化的弊端，政府要切实履行好归属自己的职能，必须构建政府职能整合和加强的合理布局。对于职能整合，关键是有效克服部门利益和资源割据，在行政体制的横向和纵向上全面实行整合。在横向上，其一，通过继续推进大部制改革，实行一项职能由一个部门负责，使政府职能在机构设置上实现整合；其二，通过理顺决策权、执行权、监督权的关系，实行一项事务由一位领导负责，使政府职能在岗位设置上实现整合。在纵向上，形成从国务院到乡镇政府之间，政府职能递次衔接、呼应顺畅、管理闭合的整合。对于职能加强，关键是加强政府服务、政府监管、政府回应、政府考核，即强化政府在民生保障、环境保护、公共服务等领域的职能，强化政府在各个领域对秩序、质量、安全有效监管的职能，强化政府直接、快速回应企业、社会利益诉求的效应，强化对提高政府履职效能的考核。
5.构建确保政府职能转变的法治保障
政府职能转变，实质上是权责关系的调整、资源体系的再造、利益格局的重组，自始至终都难免存在阻力，推进的过程和方向都有可能因为各种原因和理由受到冲击，因此，加强相关法治建设，“依法划清政企之间、政资之间、政事之间和政府与市场中介组织之间的权力界限，割断政府与企事业单位和市场中介组织的利益脐带，实现政府责权的法定化，用法律的刚性手段规范和约束政府行为”[7]，是政府职能下放、转移、整合和加强的护航之驾。要进一步加强相关法制建设并切实执行，应该推进行政许可法的完善以合理界定政府职能范围，推进行政组织法的改革以推进政府职能在不同层级政府、不同部门间合理配置，推进行政程序法的建设以规范政府职能的履行过程，推进行政问责制度的完善以增强法律规则对行政活动实际约束效用，推进行政复议法的改革以增强行政系统内部自动纠错的能力，推进人民代表大会制度的完善和行政诉讼制度的改革以实现对政府职能转变的外部监督。
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(作者：中国政法大学党委书记、教授、博士生导师，中国行政管理学会副会长 北京100088)
