［摘要］针对传统社会领导体制出现的“缺位”“越位”以及部门之间职能交叉、相互推诿、管理低效等问题，各地在实践中探索出了社会领导体制的三种模式。分析各类模式产生的条件及其利弊，认清党中央提出的社会领导体制改革的方向与原则，明确社会领导体制改革的新理念，提出今后深化社会领导体制改革的具体路径，必将为推进社会领导体制改革提供有益的借鉴。
［关键词］社会领导体制改革；现状；总体思路
所谓社会领导体制，就是党领导社会的体制，具体是指与各级党委在社会建设和管理中所担负的领导职责相对应的机构设置与运作方式的制度安排。也就是党中央提出的，在建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理新格局中，各级党委将建立何种机构与方式来实施领导。这已成为深化社会领导体制改革的具体路径与组织保障。本文主要探讨地方党委领导社会的体制。
一、传统社会领导体制面临的困境
新中国成立后，国家为了利用有限的资源推进现代化建设，实行了高度集中的计划经济体制。与此相适应，为了整合一团散沙的社会人群，实行了以党代政、以政代社、党政社“三位一体”的社会领导与管理体制。在这种社会领导体制中，“单位”成为主要甚至唯一的社会组织载体，社会上每一个人都被囊括到一个个的单位中，每个单位又以不同的方式隶属于政府行政机构，无论是基层农村、企业，还是上层党政机关、群团组织，都具有了相应的行政级别和所有制性质。然后，国家又按照严格的行政级别和所有制性质来分配社会资源，并在每个单位中建立了党组织，成为本单位的领导核心和主导力量。依靠这种具有高度行政依赖性的单位制，国家将分散的个人集中于单位，单位又集中于国家，党又领导国家，形成了党政社“三位一体”“行政一体化”的金字塔。这种以党代政、以政代社的高度一元化领导体制，便成为计划经济时期党领导社会体制的主要特征。
高度行政化、一元化的社会领导体制，在应对新中国成立后的严峻形势、解决面临的一系列社会危机中，保证了国家对社会成员的有效控制与社会资源的集中调配，使新中国在成立初期“一穷二白”的情况下，实现了社会安定、民众团结、综合国力大幅提升，其历史作用不容否定。
然而，改革开放以来，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系、分配方式等日益多样化，引发了社会结构、社会组织、社会人群的巨大变化。这种变化冲击着传统的社会领导体制，使以行政单位制为主的社会整合功能严重弱化，使高度集权、主体单一的社会领导体制越来越陷入困境。
(一)社会人的出现，使原有的社会领导体制出现“缺位”现象
社会人，相对于单位人而言，主要指游离于传统单位体制之外的“自由人”，如个体工商户、私营企业主、自谋职业者、农民工、失地农民、失业人员等。一方面，这些人流动频繁，竞争与自我意识强烈。他们在农村不依附土地，在城市不依附单位，在社会生活中不依附某行政组织，在法律允许的范围内自由流动、自主择业、自由安排生活。由于他们是完全依靠自身的努力在激烈的市场竞争中谋求生存，因而拼搏意识、创业意识、竞争意识、自我意识和维权意识十分强烈。这是社会进步与积极的一面。然而，另一方面，这些人又普遍存在焦虑感和动荡不安感。由于工作与生活的不安定，他们始终处于动荡之中。他们与用人组织之间仅存在用工关系、劳资关系，对组织的归属感薄弱。自我意识和维权意识虽然强烈，但在社会化的利益诉求表达渠道与参与机制不健全的情况下，他们的利益诉求无法通过原有单位这一传统体制来表达，只能通过一些非正常渠道表达，如上访、拦车甚至群体性事件。上述社会人新特点的出现，引发了一系列新的社会问题。例如，流动性强，致使社会治理出现空白与盲点；自我意识强烈，造成利益诉求多元化和无序化；焦虑感强，使社会稳定出现新的巨大压力；归属感弱，使政府难以对其进行有效的动员和管理。总之，由于社会人脱离了传统单位管理体制，既无法享受政府提供的各种公共服务，也使政府难以对其实施管理，从而出现政府管理的空白和盲点，造成政府管理的“缺位”。
(二)社会组织的出现，使原有的社会领导体制出现“越位”现象
社会组织，是指公民为实现特定目标，自愿组成的从事各种非营利活动的群体，也就是通常所说的民间组织，如社会团体、民办非企业组织、基金会等。社会组织的出现，是市场经济发展的必然选择。市场经济的发展引起了利益格局的分化，出现了多元化的利益主体，各种利益主体为了维护自身利益，迫切需要建立自己的组织，这就对发展社会组织形成了强烈的现实需求。与此同时，党和政府也需要社会组织来弥补“市场失灵”和“政府失灵”的不足。在市场“讲效率不讲公平”，而政府存在垄断性、科层制，难以满足多元化的公共需求的情况下，十分需要具有非营利性、志愿性、灵活多样等优势的社会组织来弥补市场和政府的不足。因而，社会组织就成为党和政府在反映群众诉求、促进基层自治、提供公益服务、维护社会稳定等方面不可缺失的重要力量。然而，在传统的社会领导体制下，党和政府处于公共权力的中心并在社会管理中处于绝对支配的地位，对所有社会事务实行大包大揽，既是社会治理的唯一主体，又是社会资源的唯一掌控者，这造成社会治理主体单一，出现社会治理“越位”现象。具体表现在：
一方面，政府挤压了社会组织生长的空间，使社会组织既不具备参与社会治理的可能性，又压制了社会组织参与公共事务的积极性，使公众无论遇到什么问题都找政府，增加了政府处理社会问题的难度。另一方面，政府既当“裁判员”，又当“运动员”，政社不分造成政府负担沉重、社会治理成本过高、治理手段单一、治理效率低下。这种治理主体单一造成的“越位”现象，已严重不适应社会发展的需要。
(三)社会问题和社会事务的增多，使原有的社会领导体制出现部门职能交叉、机构重叠、相互推诿、管理低效等现象
伴随着脱离单位制的社会人和社会组织的出现，一系列新的社会矛盾、摩擦与冲突相继涌现，引发了一系列新的社会问题和社会公共事务。如流动人口管理、社会组织管理、社区管理、物业管理、互联网管理、突发群体性事件、突发公共事件、犯罪率上升、环境污染、食品安全等。这些新出现的诸多问题都有一个共同特点，即涉及面广，跨地区、跨部门、跨行业，关联性强，突破城乡、部门壁垒，仅靠一个部门、一个地区难以解决。例如，流动人口管理涉及公安、教育、文化、卫生、社保、住建、计生、工会、妇联、共青团等多个部门；空气污染治理涉及环保、气象、住建、园林、发改委、财政等部门；
食品安全更是牵涉到农业、商务、质检、药监、工商、卫生等多个部门。这就要求职能部门高度协作，共同治理。但是，现有的政府部门职能越分越细，机构设置越来越多，出现职能交叉、多头管理、相互推诿、管理低效等严重问题。再加上部门之间封闭分割，信息不畅通，资源不共享，管理依据不一，各自为政，造成管理重复、资源分散、人力浪费，其结果出现管理上的漏洞和真空。
二、现阶段探索社会领导体制改革的若干模式
针对上述传统社会领导体制的弊端，特别是部门职能交叉、相互推诿的问题，各地在实践中探索建立了以下三种社会领导体制的模式：
(一)以中央和大部分省区市为代表，依托政法系统建立的综合协调领导体制
目前，中央和全国各省区市建立的社会管理综合治理委员会，是由1991年成立的社会治安综合治理委员会于2011年更名而来的。1991年成立的中央社会治安综合治理委员会，是鉴于20世纪80年代，社会上出现了一系列严重的治安问题，刑事犯罪有增无减，群众生活与工作缺乏安全感，党中央实行“严打”方针而设立的领导机构。其定位为：协助党中央、国务院领导全国社会治安综合治理工作，下设办事机构———办公室，与政法委机关合署办公。社会治安综合治理委员会成立时，中央已认识到，产生刑事犯罪等社会治安问题的原因是极其复杂的，既有思想根源和社会根源，也有社会管理机制不健全等诸多因素。因此，单一的打击并不能改变社会治安的严峻形势，必须综合运用思想的、政治的、行政的、法律的等多种手段，制定“打击、防范、教育、管理、建设、改造”等六方面工作范围，建立涉及党政机关、社会团体等40多个成员单位的机构。这种综合治理体制，相对于单一“严打”的做法，是一大进步。无论从工作内容上、工作方式上，还是从工作思路上，都对流动人口的治安管理、刑释解教人员的安置帮教、预防青少年违法犯罪、群防群治等方面，起到了较大的协调、联动作用。
进入21世纪以来，社会建设不仅面临着维护治安、社会稳定等老问题，而且面临着流动人口服务管理、突发公共卫生食品事件处置、上访人员处置等过去不凸显的众多新问题。鉴于此，党中央不仅在十六届四中全会、十六届六中全会通过的决定和十七大报告中，提出了加强和创新社会建设与管理的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施，而且于2011年9月，将中央治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，对其职责和成员单位进行了必要调整。规定其职责为：负责协调指导各地区各部门贯彻落实党中央、国务院关于加强和创新社会管理的决策部署，重点协调、推动涉及多个部门的社会管理重要事项的解决；对各地区各部门开展的社会管理工作情况进行督导检查；总结推广各地区各部门在社会管理中的成功经验和做法；加强对社会管理有关重大问题的研究，提出加强和创新社会管理的重大政策措施建议；协调、指导社会管理法律制度建设。其成员单位也由党政机关、社会团体、企事业等40个增加到51个，进一步充实了工作力量，并明确提出：更名，不只是名称的变化、职责任务的增加、成员单位的增多，更是工作理念、工作思路、工作内容、工作方式的转变。
从实践来看，中央及各省区市社会管理机构在成立的20年(从1991年成立社会治安综合治理委员会算起)中，主要依托的是政法系统，特别是公安、司法等部门。长期的工作理念、体制、方式等都侧重于“刚”性手段，即打击、拘留、管制、遣返，目标侧重于治表，即减少违法犯罪、维护社会治安和秩序。这种传统的工作理念、工作思路、工作手段，虽然对打击社会犯罪现象起到了一定的遏制作用，但却难以适应社会建设多项任务的需要，转变起来也需要相当长的过程。
(二)以北京市为代表，建立一个独立的党政一体的大协调领导体制
2007年，北京市在贯彻党的十六届六中全会和十七大提出的“创新社会管理体制”的要求中，对“社会建设与管理机构设置”这一问题进行了深入调研，经反复论证，中共北京市社会工作委员会(以下简称市社工委)、市政府社会建设工作办公室(以下简称市社会办)于2007年12月2日正式成立。市社工委是市委的派出机构，市社会办是政府的组成部门，市社工委和市社会办合署办公。2008年初，北京市社会建设工作领导小组及其办公室又成立，共有38个成员单位(2011年增至46个)，组长由时任市委书记刘淇担任，第一副组长由时任市长郭金龙担任。领导小组办公室设在市社工委和市社会办。2009年底，各区(县)社会工作机构和社会建设工作领导小组及其办公室相继成立。至此，形成了市—区(县)—街道(乡镇)—社区(村)纵向排列的工作机构。上述社会工作领导机构的职责为：
研究制定全市社会建设的总体规划、重大方案和重要政策，宏观指导、统筹和督促检查全市社会建设重点任务的落实，着力协调社会公共服务、社区建设、社会组织建设、社会工作者队伍建设和社会领域党建等方面的工作。
北京市建立的社会领导体制的最大特点为：一是建立了“一个协调平台”，即社会建设工作领导小组，由党政主要领导挂帅，相关部门负责人组成。这个平台整合了党政领导及其部门的力量和资源，解决了横向协调问题。二是建立了“两个支撑点”，即市、区(县)两级建立了党的部门社工委与政府部门社会办，二者合署办公，起牵头作用，解决了纵向落实问题。这种打通党政体系而设置的专司社会职能机构，可以称之为党政一体的大协调领导体制。
这种党政一体的大协调领导体制，在转变党政职能，统筹协调党政之间、政府部门之间、市区(县)之间的关系，解决相互推诿、封闭分割、资源分散等问题上起到了较大的促进作用。然而，这种采用新增设机构强化社会领导体制的做法，与原有机构(首都社会管理综合治理委员会)的重复、交叉等问题再次出现。首都社会管理综合治理委员会是由1991年成立的首都社会治安综合治理委员会于2012年1月更名而来。委员会主任由时任市委副书记、市政法委书记王安顺担任，有57个成员单位参加。其职责虽然侧重治安管理，方式侧重管控等“刚”性手段，但在中央社会治安综合治理委员会于2011年9月更名后，其职责要求向公共服务和社会管理转变，就出现了职责严重重复的问题。有人称这是叠床架屋，是在原有机构起不到明显作用的情况下，再设一个高配机构来解决，从表面上看，集中了力量，加大了工作力度，但职责交叉、机构重叠、多头管理的问题并未解决。
(三)以上海市为代表，依托民政部门为主的大社会领导体制
上海市早在2003年8月即成立了中共上海市社会工作党委(以下简称上海市社工委)，其职责主要是负责“两新”组织党建工作。2005年6月，在原有上海市社工委的基础上，又成立了一个市社会服务局，主要是从政府角度为“两新”组织提供服务与协调，并与上海市社工委合署办公。2009年11月，上海召开第一次全市社会建设工作会议，成立了上海市社会建设工作领导小组，其所属办公室设在上海市社工委。此时，上海市社工委将“两新”组织管理及社会服务局工作全部交回民政局和工商联，转向综合协调、调查研究等宏观事项，不再涉及微观事务。
这是既不同于北京，把民生与社会管理等社会建设纳入社工委，把社工委做实的体制，也不同于其他省市，由社会管理综合治理委员会转换职能，承担社会建设职责的体制，而是收缩与提升社工委职能，选择以民政部门为主要依托，构建一个大社会领导体制的做法。
除上述三种模式外，还有以党委部门为主导的推动体制(贵阳)，以信访部门为主建立的群众工作部(海南)，社工委与民政局合署办公(珠海)等。这些做法与上述各类模式都具有相似之处。
三、社会领导体制改革的总体思路
社会领导体制，是社会建设和社会体制改革中的一项重要内容，是建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理新格局的具体体现和组织保障。其总体思路必然受到整个社会建设理论与实践的制约。
(一)社会领导体制改革的指导思想
我们党在不断探索社会建设的进程中，对社会体制改革乃至社会领导体制改革，逐步提出了比较清晰的方向与原则。
2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出“推进社会管理体制创新”，要求“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步指出“推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新”，要求“……创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2007年，党的十七大报告再次强调：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”2012年，党的十八大报告更加明确提出“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革”，要求“……围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。
从2004年提出推进社会管理体制创新，建立社会管理新格局，到2006年提出推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新，健全社会管理新格局，再到2012年提出加快推进社会体制改革，加快形成社会管理体制，这种步步深入、不断上升，最后集中归纳到社会建设的核心，即与经济体制、政治体制、文化体制改革相对应的社会体制改革思路，已成为社会建设和社会改革的总抓手、总方向，成为深化社会领导体制改革的总原则。当前，关于经济体制改革和文化体制改革，党中央已经出台了若干决议，但是，政治体制改革和社会体制改革还处于初始阶段。社会体制改革到底包含哪些内容？如社会管理新格局、基层社会管理体制、社会公共服务体系、社会组织管理体系、应急管理机制、社会治安防控体系、利益协调体制、社会保障体制、流动人口服务管理体制、特殊人群服务管理体制等。上述社会体制改革的诸多内容，尽管党中央已经指出方向和原则，但是，还需要进行深入具体的探索与研究。其中，就社会领导体制改革而言，党委领导社会的具体含义是什么；党委领导、政府负责，到底设置何种机构来实现；需要更新哪些观念，树立哪些理念，转换哪些功能，创新哪些方式等问题，都需要一一给予回答。
(二)社会领导体制改革的理论依据
理论来自于实践，又指导实践。传统理论产生于传统社会领导体制之中，反过来，又成为今天改革的障碍。创新社会领导体制需要破除哪些传统观念，树立哪些新型理念？
1．党领导社会的具体含义
党是社会的领导者，是人民利益的代表者，但领导者、代表者不等于代替者、包办者，因为党同时又是人民群众完成特定历史使命的工具。邓小平同志早在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中就指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”这一“工具论”的认定说明：领导者、代表者不等于代替人民行事，不等于代替国家发号施令。但是，在计划经济体制下，我们各级党组织不仅代替人民做了许多无所不包的事情，而且还凌驾于政府之上，用行政手段去命令政府、命令群众。其结果，管了许多管不了也管不好的事情，出现了严重的官僚主义。对此，我们必须重新认识，执政党在社会中到底起什么作用？党领导社会的具体含义与方式又是什么？
党的十五大报告明确提出，共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。党的十六届四中全会通过的决定也提出，要“为人民执政、靠人民执政”。这就要求我们必须从“为人民、靠人民”这个观点出发，确立党领导社会的具体含义为“引领与服务”。引领，主要是政治引领和文化引领，包括社会重大事项、规划、法规的提出与制定，社会价值观、文化思想的提炼与普及，党组织的带领、示范、凝聚作用，广大党员的先锋模范作用。服务，主要是对广大群众的民生和民权事项的关怀与提供，既包括宏观民生民权政策的制定、执行、协调和监督，也包括具体的物质、精神的提供。引领与服务，二者相互渗透、相互融合，在引领中组织群众、团结群众，在服务中凝聚群众、吸引群众，达到尊重和保障人民依法享有广泛的权利和自由的目的。
2．需要树立的新理念
一要树立以人为本的理念。以人为本是科学发展观的核心，也是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现，以人的发展为中心，促进每个社会成员自由而全面的发展，是社会建设乃至社会领导体制构建的根本价值和基本目标。改革传统的社会领导体制，首先需要转变以往重物轻人的观念、重官轻民的意识，实现从物本位向人本位、从政府本位向社会本位的转变。具体来说，在党政职能上，要从单一经济增长观转向人的全面发展观，从强化社会管制转向为群众提供公共服务，从强化政府管理为导向转向以社会需求为导向。党和政府制定社会规划、政策、法规都要以维护人民群众根本利益为出发点和落脚点，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，反映强烈的热点难点问题，保障不同阶层、不同群体共享改革发展的成果，真正实现社会的公平正义和所有人的全面发展。这种观念的树立，必将为转变党政社会职能“缺位”奠定理论基础。
二要树立主体多元的理念。面对复杂化、多元化的社会利益群体，党和政府已无法继续作为唯一的社会治理主体，包揽一切社会事务。党和政府包揽一切社会事务的做法既降低了党和政府的治理效率，也压抑了不同利益群体的参与意识和能力，更不符合现代社会治理的理念与规律。在现代社会中，不同利益群体，既是治理的客体，也是治理的主体，他们理应与党和政府一道，共同治理自身的事务。这就要求党和政府在履行应尽职责的同时，将大量的社会公共事务交由社会组织、群众自治组织来处理，做到凡是社会能够自行解决的事务，党和政府不再过多过细干涉，形成党、政府与社会合作，多元主体共同治理的局面。这就要求在构建社会领导体制时，明确各治理主体的地位、作用、职责，党和政府要逐步从包揽到总揽，从微观到宏观，从居高临下到共同合作。这种观念的树立，必将为转变党政社会职能“越位”奠定理论基础。
三要树立开放多样的理念。在传统社会领导体制下，由于管理对象封闭而分割，因而管理部门之间也是封闭而分割的。而社会主义市场经济突破了封闭而分割的单位体制，走向开放的社会，出现了众多关联性强、涉及面广的社会人、社会组织和社会矛盾、公共事务。这就要求突破传统治理体制的封闭性与分割性，实行开放、协调、合作，才能应对关联性强的社会矛盾。与此同时，高度集中的传统社会领导体制，大多采用行政命令方式和强制手段，这种单一的行政干预方式，一方面，容易出现命令主义、个人专断、滥用职权等行为；另一方面，由于缺乏民主，更容易挫伤公众参与的主动性与积极性。社会主体的多元参与，要求必须由单一的“刚”性、强力压制手段，转向刚柔相济、灵活多样的手段来处理社会公共事务，如沟通、劝导、示范、协商等。这种观念的树立，必将为转变党政社会职能实现方式奠定理论基础。
(三)社会领导体制改革的路径选择
社会体制改革，如同经济体制改革一样，是一项复杂的系统工程，涉及党政众多部门。由于提出社会体制改革的时间不长，特别是社会领导体制改革尚处于初始阶段、探索阶段，各有关职能部门也处于各自为政、分散重叠的状态。为了将分散而又分割的各部门的社会管理与服务职能统筹、协调、联动起来，当务之急，有必要成立一个强有力的独立的社会建设领导机构，作为社会建设的主管部门，统筹协调并推动整个社会建设的发展与改革。就好比经济建设与改革有一个国家发展与改革委员会，承担了经济发展改革的统筹推进工作。尽管国家发展与改革委员会当前也承担有社会发展的职能，但其主要精力还是放在经济建设上，对社会发展，无论是力量配备、机构设置等，都与社会建设的要求相差甚远。因此，有必要设置一个独立的领导机构，负责协调、规划社会建设领域的工作，包括公共服务体系、社会组织管理体系、基层社会管理体系、社会工作者队伍建设和社会领域党建工作等方面的规划、法规制定及组织实施等，从而提高党和政府统筹规划协调社会发展的能力。
从目前已建立的上述三种社会领导体制来看，社会管理综合治理委员会协调领导体制，其工作理念、工作手段的局限性显而易见。党政一体的大协调领导体制，由于承担了一定的微观事务，与现有机构职能重复交叉、多头管理的问题难以解决。但是，从集中力量、加大工作力度、推动社会管理与服务来看，具有较强的促进作用。依托民政部门为主的大社会领导体制，社会工作党委主管宏观规划部署，避免了重复交叉的问题，但需要一定的磨合与基础条件，并非一下子能达到。综合各自利弊，从全国范围来讲，第一步，先建立一个党政合署办公的独立领导机构，承担统筹协调社会建设的各项事务，目的是为了促进社会建设的大力发展。待社会建设与社会体制改革取得一定成效并走上正轨后，再转向第二步，即强化社会建设独立领导机构的宏观作用，弱化其微观管理职能，充分发挥相应部门的职责。第三步，整合党政机构，对职能相近的机构实行不分党政部门的社会建设大部制，如大社保(医保、低保、新农合、保障房)、大就业(分配、工资)、大民生(教育、卫生和计生)、大安全(环保、食品、社会治安)、大监督(纪委、审计、反贪)、大文化(宣传、文体)、大党建(单位党建、社会党建、组织、人事)。当然，这一步与文化体制改革、政治体制改革，特别与规范党政职能密切相连，须综合考量。
