在政府掌控的征地制里，怎么容纳得了市场逻辑的生根和发芽，这本身是一个很迷人的问题。经验说，倘若政府一手征地、一手卖地的体制，真的解决了城市化中土地资源配置问题的全部，那就万事皆休，什么改革也不会发生，因为根本就不需要发生。恰恰是现行体制破绽四出，才给市场关系提供了破土而出的机会。
政府一手征地、一手卖地的根本矛盾，是土地永远不够。从需求看，低价征地、高价卖，土地当然不可能够。加之此地卖的是未来几十年的使用权，在政府换届的情况下，多卖地者多得土地财政，竞相多卖是上策。但土地不是供给无限，总卖总有。稀缺定理照样横在所有政府的面前，或农民顶牛，或中央政府限制，各种各样的约束接踵而来，麻烦就大了。
逼来逼去，逼出一个“城乡建设用地增减挂钩”。还没完，增减挂钩依然要受竞争原理的支配。第一个挂钩项目做下来，如我们在郫县观察到的，县政府勇于尝试，率先实验，收获颇丰——不但得到了263亩对当时来说极为稀缺的建设用地，为400多户农民建成了可圈可点的新农村，还为本级县财政直接贡献了4亿人民币。这等好事，还不很快就传播开来，吸引跟随者无数？
后果就是更多的县区政府，争着抢着要挂钩。可是对不起，额度有限——这只是国土部的试验性政策，允许先行先试的范围有限，能得到批准的额度也有限。多个地方政府争着要进入，挂钩的“价码”当然向着一个方向变动，那就是调高给农民的挂钩补偿。以我们之所见，“比赛规则”是这样的：哪里农民更拥护挂钩项目，做得更快、效果更显著，上级就乐意给哪里更多的挂钩机会。竞争导向，挂钩补偿价格节节上升。记录表明，2007年之后，成都农村减少的建设用地指标，每亩补偿价从12万元到15万元，再到18万元和20万元，然后升升降降，到2012年大体稳定在每亩30万元。
城里的读者要明白，这对农民来说还不是“卖地所得”。因为那结余出来的实物土地，还在农村，还属于农民，并没有、也不可能搬到城市里来。那里减少的只是“建设用地”，即原本盖有建筑，或至少地表被打上了水泥，已经“硬化”了。现在去除硬化的地面，搬迁建筑物到新村，经由复垦还农地的土壤本性，为此每亩指标得款十数万至30万元，与征地相比，对农民的吸引力当然大了好多。征地拿走的是实物土地，永远归国家所有，被征之价是农地原来平均年收入的20倍或30倍，一般而言仅几万元而已，加上附着物和青苗补偿，每亩10万元算到了头。现在转出的“建设用地指标”，等于农民放弃搞建筑物的权利，保有农地所有权，那当然极其不同。
利益驱动的能耐可是不小：到2012年底，成都全市累计完成600多个土地综合整理项目，总投入建设资金500多亿，共有45万户约150万农民（占全市农民三分之一）的生活居住条件得到显著改善。这500来亿人民币也不是来自城市的恩施，那是农民拿减少了的建设用地换来的。城乡两利，以此为证。
问题是利益驱动并未到此为止。挂钩挂多了，各种利益的算法也日益明朗化。总有一些机敏的村庄领袖发现，农民从挂钩中固然得益匪浅，但政府拿走的还是大头！不是吗：30万元的对价固然与征地相比史无前例，但由于城市土地市场的价格节节上扬，政府拿到的那亩指标，一旦在高地价区域落地，净所得还是远远不止农民得到的那个数。还有没有可能，让农村和农民能够再多得一点呢？
细心琢磨之下，办法还是有的。最为现实的，就是农民不再满足于把整理出来的土地指标卖给政府、再由政府卖给市场，而是尝试直接向市场出售土地指标。如此，打通农村建设用地进入土地市场的合法通道，实现由市场对土地（指标或实物土地使用权）定价。
我们观察到的首个实例，发生在都江堰市金陵村二组。背景是2008年汶川地震后，成都市出台了地方性政策规定，允许灾损严重的农户和农村社区，以重建结余的土地指标，向政府的土地储备中心换取资金；也试行由农民将结余的土地指标，拿到农村产权交易所公开竞价拍卖。这个消息被金陵二组组长阳通炳知道后，发起村民讨论，最后本组内外共180户村民，决定用这个办法共建新村“金陵花园”。他们在灾后重建中共结余了110亩建设用地，拿出其中76亩指标，以每亩15万元的价格流转给都江堰市国土中心，筹措到重建基金1140万元。另外34亩林盘地，则放到成都农村产权交易所公开挂牌拍卖，最后以每亩44.2万元的价格，将40年使用权出让给成都一家有意进军养老产业的公司，又筹得1300余万元。如此，金陵二组不但在一年时间内建成了美轮美奂的金陵花园，还余下330余万元的发展基金。
这里有个问号，政府退出土地交易，减少了原本可以获得的筹资机会，如何办得到？答案是，政府卷在挂钩之中，能筹资获利固然不假，但要为此垫付大量资本。象金陵花园这样的项目，不到200户人家就要2400万重建资金，全县数万灾损严重的农户，全靠县财政（包括预算外的土地财政）根本就垫付不起。既然民间可以走市场路线直接筹资，为什么不网开一面？至于政府该得的收益，等农村土地市场全面建立，调整相应税制，亦不难解决。
其实重建农村新社区，垫资的负担真的不轻。所以上述金陵花园的办法，实际也是一半对一半：将近半数的重建资本（1140万元），还是经由县政府的土地中心筹得的。真正市场化的挂钩，是在基本盖成了金陵花园之后，村民才有底气把余下的那34亩林盘地挂牌拍卖。老阳的算盘打得好，拍卖所得当然多些，但乡亲们的房子还没盖起之前，谁有心思等着市场出个好价啊？这说明，要搞市场化的挂钩，农民还必须在政府以外找到垫资之道。
这个难题在崇州桤泉镇的群安村得到了突破。这个村的几十户农民以确权的集体建设用地，折资入股成立土地合作社，再以合作社作为土地整理开发的实施主体，以拥有的集体建设用地作为抵押，向成都银行贷款3600万元，投入土地整理和新村重建。等到结余的建设用地（150亩）“生产”出来之后，社会资本依约以每亩30万元的价格收购，价款则先用于偿还贷款。在这个案例中，地方金融机构的积极介入起了决定性的作用，说明政府的垫资功能完全可以有更市场化的机制予以替代。
位于郫县古城镇的指路村，在更新挂钩机制的探索中又迈出了一步。这个地处郫县西北大门口的村子，因本地村民收入较高，村的组织能力较强，就创出了一套“五自模式”，即完全以村民为主体，由村民自己出资、自己筹资、自己建设、自己整理、自己独立或者引进投资方发展产业，盈亏自负、风险共担的土地整治新模式。目前已建成第一期1.35万平方米的农民新居，首批64户已入住，而惠及200户的第二期新居和社区公共服务中心也将动工。该挂钩项目完成后，可节约270亩集体建设用地指标，预计可实现收益1亿元。
这些村庄一级的探索，表明“挂钩”可以在改革中升级。政府不但可以收缩征地规模，也可以从行政主导的挂钩进一步后撤，更多利用市场机制、金融机制和多种多样市场性的契约机制，来推进农村建设用地的市场化。
来源: 经济观察报
