[摘要] 党的十八大报告明确指出，政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。在政治体制改革问题上，有两个问题是需要澄清的：第一个问题是，对于中国的政治体制改革来讲，不是要不要改革的问题，而是怎么样深化改革的问题；第二个问题是，中国的政治体制改革与经济体制改革是不一样的。我们在推进政治体制改革、建设社会主义民主政治过程中取得的重大进展，集中起来，就是成功地开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路。在推进政治体制改革过程中，一要把握好根本原则，二要明确奋斗总目标和阶段性任务。深化政府改革包括行政体制改革是一场攻坚战，深化政治体制改革的一个重要任务，就是要以我们自己的经验为基础，完善选举民主与协商民主，形成适合中国国情的民主理论。

[关键词] 政治体制改革；行政体制改革；进展；原则；目标

“中国梦” 的实现需要全国人民的共同努力，需要凝聚中国力量。凝聚中国力量，一要激发力量，即调动各方面的积极性、主动性和创造性，化消极因素为积极因素，使社会充满生机和活力；二要整合力量，即把各个方面的力量组织起来，形成一个有序发展的整体。力量激发不出来，调动不起来，就无所谓凝聚力量；力量整合不起来，组织不起来，也不能凝聚力量。这就要求我们积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义民主，健全社会主义法制。政治体制改革的任务，就是要推进民主政治的发展，调动各个方面的积极性。同时，政治体制改革又不能像有些国家那样，在民主的口号下导致矛盾丛生、社会分裂。这又要求我们在推进政治体制改革的进程中，致力于找到适合中国实际的、能够扩大公民有序参与的、好的民主政治实现形式。所以，要实现“中国梦”，就要按照十八大的要求，积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义民主，形成一个活跃而又有序发展的社会结构和社会秩序。

一、政治体制改革的进展

党的十八大报告明确指出，政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。为了在实现“中国梦”的进程中，继续积极稳妥地推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主， 必须对我们过去30 多年改革的进展有一个正确的估价。

（一）过去30 多年改革中所取得的进展及其需要澄清的问题

在政治体制改革问题上，有两个问题是需要澄清的：第一个问题是，对于中国的政治体制改革来讲，不是要不要改革的问题，而是怎么样深化改革的问题；第二个问题是，中国的政治体制改革与经济体制改革是不一样的。

先说第一个需要澄清的问题。许多人关心中国的政治体制改革， 是因为在他们的心目中，中国还没有进行政治体制改革。这是一个很大的误解。其实，中国的改革是从民主政治的发展和政治领域突破的。这里，可以举两个例子：一个是党的十一届三中全会。我们常讲，中国的改革是在1978 年底党的十一届三中全会上开始的。30 多年前的那次会议究竟发生了什么事？ 在为那次极其重要的会议作准备的中央工作会议上，与会者从一开始就对中共中央政治局提出的会议议程提出了不同意见，要求中共中央对“文化大革命”前后发生的一系列重大冤假错案进行平反，要求对经济、政治等各个方面的工作进行改革。正是有了这样活跃的民主政治，才有了解放思想的条件，有了推进经济体制改革和对外开放的环境。另一个例子是以实行家庭联产承包制为主要内容的农村经济体制改革。这是中国改革的第一仗。这场改革，解放了农民，解放了土地等农村生产资料，我们都说它是“经济体制改革”，然而，就在这场改革中， 我们废除了人民公社制度，建立了乡政权和村民自治的村民委员会，设立了县人大常委会， 实行县和县以下人民代表直接选举制度。这是什么？ 这显然都是政治体制改革。但邓小平是打过仗的人，既懂战略，又懂谋略。他把政治体制改革结合在经济体制改革中去推进， 不仅积极稳妥地变革了不合时宜的政治体制， 而且使得政治体制改革可以通过经济体制改革给群众带来实惠， 从而可以巩固经济、政治体制改革的成果。中国的政治体制改革， 就是这样伴随着经济体制改革的推进不断推进的。

胡锦涛在庆祝中国共产党成立90 周年的重要讲话中，阐述了改革开放以来我们在政治体制和民主政治建设方面取得的七大进展：一是，我们废除了实际上存在的领导干部职务终身制，确保了国家政权机关和领导人员的有序更替；二是，我们不断扩大人民有序政治参与，人民实现了内容广泛的当家作主；三是，我们坚持和完善中国共产党领导的多党合作，深入开展政治协商、民主监督、参政议政，发展最广泛的爱国统一战线；四是，我们建立健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，保证决策符合人民利益和愿望；五是，我们建立健全广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，为各方面优秀人才建功立业开辟了广阔渠道； 六是，我们形成了中国特色社会主义法律体系，我们党自觉在宪法和法律范围内活动， 支持人大、政府、政协、司法机关等依照法律和各自章程独立负责、协调一致开展工作；七是，我们建立健全权力运行制约和监督体系，保证党和国家机关按照法定权限和程序行使权力。党的十八大报告也说：“改革开放以来，我们总结发展社会主义民主正反两方面经验，强调人民民主是社会主义的生命， 坚持国家一切权力属于人民，不断推进政治体制改革，社会主义民主政治建设取得重大进展。” [1](p.25)

因此，现在中国的政治体制改革不是改不改或者什么时候改的问题，而是怎么样深化的问题。

需要澄清的第二问题是，中国的政治体制改革与经济体制改革是不一样的。人们之所以会认为中国的政治体制还没有改革，是因为不了解中国政治体制形成的历史和改革的任务。中国的经济体制改革是“取代”型的改革，是用社会主义市场经济体制去取代计划经济体制，而政治体制改革则是“完善”型的改革，它不是用别的制度去取代人民民主专政、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度等政治制度，而是要按照人民民主的本质要求完善和发展这些制度。因为我们这些政治制度主要是在1949 年和1954 年建立的。建立时中国的经济并非单一的公有制经济以及与此相联系的计划经济体制，而是多种经济成分并存的新民主主义经济以及与此相联系的市场经济体制，而且当时的社会结构并非单一的社会，而是多元的社会，是存在着工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级四大阶级的多元社会。事实上，我们这一套政治制度正是根据多元社会的经济结构、阶级结构和社会结构建立起来的。这套政治制度的优越性长期没有发挥出来，主要是因为它们在计划经济条件下受到很多限制，以及封建主义家长制、官僚主义等影响的长期存在。因此，我们今天推进政治体制改革的任务，不是要用别的什么制度去取代这些制度，而是要按照人民民主的本质去完善和发展这些制度。

（二）中国特色社会主义政治发展道路的开辟和坚持

我们在推进政治体制改革、建设社会主义民主政治过程中取得的重大进展， 集中起来，就是成功地开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路。

我们在这里讨论的“中国特色社会主义政治发展道路”，有三个元素构成，这就是“中国特色”、“社会主义政治”、“发展道路”。首先，它明确了这是一条“发展道路”。“发展道路”指的度；四要坚持以人为本，尊重和保障人权，扩大公民有序的政治参与， 促进社会公平正义，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

前几年我在美国交流的时候，他们问：“你们为什么不实行多党制？ ”我的回答是，中国现行的政治制度是在近代中国社会发展过程中历史地形成的。我给他们讲了中国近代以来政治发展的历史。1945 年，中国人民在世界反法西斯主义的斗争中赢得了抗日战争的胜利。这是1840 年鸦片战争以来中华民族在反对外敌入侵过程中赢得的第一场全民族的胜利，中国人民第一次享受到了民族解放的喜悦。中国人民期盼能够在一个独立、自由、民主、富强和统一的新国家生活。在这样的背景下，中国共产党认为建立民主政权的条件成熟了， 提出了“联合政府”的建国方案，而且明确提出可以先由中国国民党、中国共产党、中国各民主党派一起组成一个临时联合政府，待条件成熟后举行大选。这时，中国国民党逆民主潮流而动，提出所谓“一个领袖、一个主义、一支军队”的专制主义建国方案。在这样一个关键的历史时刻， 美国政府并没有支持我们的民主建国方案， 而是支持国民党的专制主义建国方案，并且出巨资支持国民党政府打内战，企图一举消灭中国共产党。结果，不到三年时间，失去民心的国民党就在战场上失败了。在这种情况下，共产党就提出了“人民民主专政”的建国方案。这个方案， 也是建立一个统一战线的政权，但是国民党已经不可能进入新政权了。这样就形成了今天中国的政治制度。

这段历史说明， 人类可以设计各种制度，但不能主观随意地选择制度。中国现行的政治制度是在近代中国历史发展过程中，在各种合力推动下形成的， 不可能你想怎么样就怎么样。任何一个国家实行什么样的民主制度，决非主观可以决定的，而是历史的选择、人民的选择。应该讲，我国的民主政治还在实践中、发展中，不能说都搞得很好了，但是，中国的政治体制改革也确实取得了一系列重要的进展和成果。这些进展和成果，已经使得中国社会在这30 多年中发生了极为深刻的变化。我们观察和研究中国政治体制改革的特点及其走势，必须立足中国现实，客观、全面地认识中国的改革实践，不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展，坚持走中国特色社会主义政治发展道路。

二、政治体制改革积极稳妥推进的原则和任务

现在的任务，是要在中国特色社会主义政治发展道路上，继续积极稳妥地推进政治体制改革。根据多年实践的经验，在推进政治体制改革过程中，一要把握好根本原则，二要明确奋斗总目标和阶段性任务。我们学习和贯彻十八大精神，就要深入领会和全面把握十八大报告强调的我国政治体制改革的原则和任务。

（一）关于推进政治体制改革的根本原则

政治体制改革必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。这是我国推进政治体制改革和民主政治建设始终不能忘记的根本原则。十八大报告重申了这一根本原则。这三者关系是一个有机整体，党的领导是根本保证，人民当家作主是本质要求，依法治国是基本方略。

在这个根本原则中，有些人不理解或质疑最多的是“党的领导”问题。他们认为，人民当家作主与依法治国是有机统一的，而党的领导与这两者是矛盾的。一些人所讲的“宪政”，就是不要党的领导的“宪政”，同我们所讲的“以宪治国”是两回事。第一，我们所讲的党的领导，主要是政治、思想、组织领导，是有具体要求的，这就是“通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，而不是一些人歪曲的“独裁”式的领导；第二，我们所讲的党的领导，是有科学内涵的，这就是“总揽全局，协调各方”，而不是包揽一切；第三，更为重要的是，我们所讲的党的领导， 同执行宪法和法律不是矛盾的，是在“党领导人民制定宪法和法律，又带头在宪法和法律范围内活动”这样一个根本原则下实行的领导，是坚持“以宪治国”、“依法治国”的领导。当然，由于过去我们在这个问题上认识不足，甚至犯过错误，现在一些干部身上还有特权思想和官僚主义作风， 甚至无视党纪国法，在现实生活中存在着问题，这也影响了人们对党的领导的误解。这是需要认真对待的。但是，这一切都不能成为否定“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”这一政治体制改革根本原则的理由。

（二）关于推进政治体制改革的任务

党的十八大报告明确指出，必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。要以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。这是我国政治体制改革的总目标。

这一目标对我们提出的基本要求是：一要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；二要更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；三要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用， 维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。同时，要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。根据这样的总目标和要求，党的十八大报告提出了推进民主政治建设和政治体制改革的七项任务：一是要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；二是要健全社会主义协商民主制度； 三是要完善基层民主制度；四是要全面推进依法治国；五是要深化行政体制改革；六是要建立健全权力运行制约和监督体系； 七是要巩固和发展最广泛的爱国统一战线。这七项任务，内容之丰富，分量之重，是近年来其他文件所罕见的。

要完成这七项任务， 我们必须坚持四个结合：

一要把选举民主与协商民主结合起来。一方面，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关的作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。另一方面，要健全社会主义协商民主制度，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强同民主党派的政治协商，积极开展基层民主协商，把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，巩固和发展最广泛的爱国统一战线。

二要把创新社会管理与加强基层民主结合起来。要在创新社会管理中，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。要健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度， 保障职工参与管理和监督的民主权利。发挥基层各类组织协同作用， 实现政府管理和基层民主有机结合。

三要把完善民主与健全法制结合起来。要认识到现代民主是制度化、法律化的民主，法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。要完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法， 拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政， 做到严格规范公正文明执法。进一步深化司法体制改革， 确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。深入开展法制宣传教育， 弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法、尊法、守法、用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

四要把深化行政体制改革与健全对权力的制约监督结合起来。行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权， 推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门体制改革， 健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。推进事业单位分类改革。完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。与此同时，要建立健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权、管事、管人，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

（三）深化政府改革包括行政体制改革是一场攻坚战

这里，重点讲一下行政体制改革问题。在西方， 行政体制改革不属于政治体制改革范畴，但由于我们在计划经济年代政府具有极大的权力， 行政体制是维护这些权力的基本体制，因此，在我国，行政体制改革恰恰是经济体制、政治体制以及其他各方面体制改革都要触及的重要改革任务。

改革开放30 多年来的实践告诉我们，改革已经进入深水区。深水区的一个重要特点是，无论是经济体制改革，还是政治体制改革、文化体制改革、社会管理体制改革，以及生态文明制度创新，这五个方面改革的聚焦点都集中在政府改革特别是行政体制改革上。行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础并进而解放社会生产力的必然要求，也是反腐败的重大步骤。因此，今天我们要深化改革，尤其是深化经济体制和政治体制改革，重点是推进政府改革特别是行政体制改革。党的十八届二中全会讨论后提交给十二届全国人大审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，已经按下了新一轮改革的启动闸。这是件鼓舞人心的大事。尤其让人高兴的是，这一改革将要动真格。一要在“分权”上推进，即要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开；二要在“转职能”上推进，即要以转变职能为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门体制改革，同时改革工商登记制度、改革社会组织管理制度，等等；三要在“减权”上推进，即要减少和下放投资审批事项， 减少和下放市场经营活动审批事项，减少资质资格许可和认定，等等。这些改革，对于我们进一步处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化经济政治等各个领域的改革，具有重要的现实意义。

三、在总结中国民主经验中完善选举民主和协商民主

深化政治体制改革，说到底，就是要完善和发展中国特色社会主义民主。而在我国民主政治的实践中，已经形成了选举民主和协商民主两种民主形式。因此，我们深化政治体制改革的一个重要任务，就是要以我们自己的经验为基础，完善选举民主与协商民主，形成适合中国国情的民主理论。

（一） 与其空谈民主不如深入研究民主的实践经验

我们都知道，用民主取代专制、集权，是一种历史的进步。对于今天的中国来讲，在要不要民主的问题上，早已形成共识，现在要进一步讨论的是：实行什么样的民主更有利于中国的持续健康发展。应该讲，我们今天已经有条件进行这样的讨论了。因为，中国是从“文化大革命”走出来后步入改革开放新时期的，人们对于民主有着特别的期待。邓小平在改革开放之初，就把推进政治体制改革、完善民主、健全法制，作为这场以经济建设为中心、以实现现代化为目标的新的革命的一项重大任务。改革开放30 多年来， 我们为此进行了不懈的探索和努力，积累了丰富的经验。这些经验，以及“文化大革命”前和“文化大革命”中在这个问题上的经验教训，都是我们的宝贵财富，是我们今天讨论民主问题的重要基础。

列宁在十月革命胜利后曾经说过一句名言：“根据书本争论社会主义纲领的时代也已经过去了，我深信已经一去不复返了。今天只能根据经验来谈论社会主义。”[6](p.399)我国民主政治的实践也证明，根据书本争论社会主义民主的时代也已经过去了，今天只能根据经验来讨论社会主义民主了。也就是说，在今天，空谈民主不如深入研究民主实践的经验。

提出这个问题，并非只重视经验而忽略理论，而是要形成适合中国国情的民主理论。熟悉世界民主理论的人都知道，当今世界并没有统一的民主理论，自由主义有自由主义的民主理论，保守主义有保守主义的民主理论，如此等等，不一而足。而且媒体上充斥着的那些万花筒般的民主鼓噪，比严肃的学者的观点影响更大。苏联解体、东欧剧变、“颜色革命”、“阿拉伯之春”，尽管引起这些事变的原因各不一样，结果也各不相同，尽管那些国家的人民在这些事变中并非都享受到了民主的权利，成为国家的主人，但在许多媒体的报道和学者的著述中都被戴上了“民主”的桂冠。这样，在民主成为一种时髦的同时，也在一些国家成为许多人付出极大代价而只有少数人才能享受的奢侈品。这些情况，应该引起我们思考。一个思维健全的人、一个成熟的国家，不能简单地照抄人家的做法，不能盲目地跟风转，而应该在认真研究自己国家国情的基础上探索能够让本国人民真正享受到的民主。

提出这个问题，还因为民主理论非常深刻和复杂，并非简单的望文生义就可以了解和掌握的。因为民主的词义看似可以一目了然，但要搞清楚其内涵却是让许多学者伤透脑筋的问题。美国学者乔万尼·萨托利和他之前的许多学者都讨论过“什么叫民主”这个极其复杂的基础性问题。他说：“民主的词源学定义很简单，民主即人民的统治或权力。”但是再深究一下， 什么叫“ 民”， 什么叫“ 主”， 就复杂化了。“民”可以是每一个人，可以是许多人，可以是社会较底层的人， 可以是一个不可分割的整体，等等；“民”与“主”结合起来，可以是每一个人的统治或权力， 可以是多数人的统治或权力，可以是社会底层人的统治或权力，可以是整体的人的统治或权力，等等。“当我们面对人民的概念与权力的概念之间的关系、‘民’和‘主’的关系时，困难便增加了，事实上，它们成了词源学方法无法克服的困难。”为了解决这一难题，像卢梭那样聪明的思想家提出“用没有代表的选举原则代替不经选举的代表”。于是，难题迎刃而解，政治家、学者皆大欢喜。但是在选举中，新的问题又发生了，由于选举只能实行“有限的多数原则”， 即我们都熟悉的“少数服从多数”的原则，于是“人民的统治或权力”就转化为“多数人的统治或权力”。然而，什么叫“权力”？ 什么叫“统治”？ “权力是针对某些人而行使，统治要以被统治者为前提。人民的权力是针对谁呢？ 谁是人民主权的承受者和对象呢？ 因此这句话完整地写出来就成了：民主是人民对人民的权力。但这样一来便使问题完全走了样。”对这么一个基础性问题的讨论，世界上百家争鸣，还有很多很多，并且还在继续着。

介绍这些情况， 并非是说民主有问题，仅仅是希望人们从关于民主问题的形形色色的教条主义理解中解放出来，在研究世界各国各家各派民主理论的同时，更重视我们自己的民主实践及其经验的研究。

让人们感到十分高兴的是，党中央十分重视我国自己的民主实践，十分重视我们自己在选举民主和协商民主实践中积累的经验。长期来，我们对于什么是民主、中国应该建设什么样的民主这样的基本问题， 没有完全搞清楚，在民主政治的发展中付出了许多学费。改革开放以来，我们在开辟中国特色社会主义伟大道路的过程中，逐渐认识到了“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见， 是我国社会主义民主的两种重要形式。”[7]这两种形式，前一种一般被称为“选举民主”，后一种被称为“协商民主”。健全社会主义协商民主制度， 把它与选举民主结合起来，正是中国特色社会主义民主的特色所在，正是我们自己的经验，值得大书特书。

（二） 人民政协的建立与两种民主形式的形成

深化政治体制改革，完善社会主义选举民主和协商民主，就要了解这两种民主形式的由来和实质，增强坚持和完善中国特色社会主义民主的自觉性。

1. “五一口号”和人民政协的建立

党的十八大提出的“社会主义协商民主制度”，在中国共产党的历史上是第一次，这是党在民主政治理论创新和制度创新中取得的最新成果。2013 年是学习贯彻党的十八大关于“健全社会主义协商民主制度”精神第一年，又恰逢1948 年“五一口号”发表65 周年。把这两件事联系起来，我们可以从历史的角度来深入领会十八大关于协商民主的论述， 非常有意义。

在中共中央1948 年4 月30 日发表的“五一口号”中，毛泽东亲自写上的第五条口号是：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！ ”在这条口号的号召下，各民主党派和无党派民主人士来到了解放区，团结在共产党周围，参加了建立新中国的伟大斗争。

研究“五一口号”，首先要看到，这是以毛泽东为主要代表的中国共产党的正确决策，是毛泽东“夺取全国政权”决策和思想的重要组成部分。1947 年10 月，毛泽东在《中国人民解放军宣言》中不失时机地提出了“打倒蒋介石，解放全中国”的口号。就在这个《宣言》中，提出了“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”。这标志着，中国共产党认为夺取全国政权的条件成熟了。

在1947 年“十二月会议”，即当年12 月25日至28 日在米脂县杨家沟召开的中共中央扩大会议上，毛泽东在提交给大家讨论的书面报告《目前形势和我们的任务》中，以及会上两次重要讲话，系统地阐述了党中央关于这一历史性决策的依据。第一，“政治方面，国民党区域人心动向变了，蒋介石被孤立起来，广大人民群众站到了我们方面”。[8](p.328)他分析说，这个问题长时期内没有解决， 内战时期我们比较孤立，抗战时期蒋介石逐渐失掉人心，我们逐渐得到人心，但问题仍没有根本解决，直到抗战胜利以后这一两年来才解决了这个问题。第二，“军事方面，蒋介石已经转入防御，我们转入进攻”。[8](p.328)第三，“在经济方面，蒋介石的情况到今年已经很严重了。我们现在也困难，特别是山东、陕北两处，但我们的困难可以解决。从根本上说，是因为我们搞了土地改革，而蒋介石没有搞”，[8](p.328) 而且我们的主力又打出去了。也就是说，人心归向，实力对比，困难状况，是夺取全国政权的基本条件。

与此同时，毛泽东论述了夺取全国政权的政治纲领和重大政策。夺取全国政权，最重要的，是要解决我们要建立什么样的政权，怎么样来建立政权。在《中国人民解放军宣言》中，毛泽东已经明确提出要通过统一战线来建立新政权。

在“十二月会议”后，毛泽东用了很大的精力研究统一战线和党的政策。他说，人民不喜欢蒋介石，也不喜欢共产党。这个可能性完全有，在理论上不是不存在的。我们如果在政策上犯了错误，还是不能取得胜利。特别是，对于当年在晋绥土地改革中出现的“贫雇农打江山坐江山”的“左”倾口号，他十分重视，并明确指家各派民主理论的同时，更重视我们自己的民主实践及其经验的研究。

让人们感到十分高兴的是，党中央十分重视我国自己的民主实践，十分重视我们自己在选举民主和协商民主实践中积累的经验。长期来，我们对于什么是民主、中国应该建设什么样的民主这样的基本问题， 没有完全搞清楚，在民主政治的发展中付出了许多学费。改革开放以来，我们在开辟中国特色社会主义伟大道路的过程中，逐渐认识到了“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见， 是我国社会主义民主的两种重要形式。”[7]这两种形式，前一种一般被称为“选举民主”，后一种被称为“协商民主”。健全社会主义协商民主制度， 把它与选举民主结合起来，正是中国特色社会主义民主的特色所在，正是我们自己的经验，值得大书特书。

（二） 人民政协的建立与两种民主形式的形成

深化政治体制改革，完善社会主义选举民主和协商民主，就要了解这两种民主形式的由来和实质，增强坚持和完善中国特色社会主义民主的自觉性。

1. “五一口号”和人民政协的建立

党的十八大提出的“社会主义协商民主制度”，在中国共产党的历史上是第一次，这是党在民主政治理论创新和制度创新中取得的最新成果。2013 年是学习贯彻党的十八大关于“健全社会主义协商民主制度”精神第一年，又恰逢1948 年“五一口号”发表65 周年。把这两件事联系起来，我们可以从历史的角度来深入领会十八大关于协商民主的论述， 非常有意义。

在中共中央1948 年4 月30 日发表的“五一口号”中，毛泽东亲自写上的第五条口号是：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！ ”在这条口号的号召下，各民主党派和无党派民主人士来到了解放区，团结在共产党周围，参加了建立新中国的伟大斗争。

研究“五一口号”，首先要看到，这是以毛泽东为主要代表的中国共产党的正确决策，是毛泽东“夺取全国政权”决策和思想的重要组成部分。1947 年10 月，毛泽东在《中国人民解放军宣言》中不失时机地提出了“打倒蒋介石，解放全中国”的口号。就在这个《宣言》中，提出了“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”。这标志着，中国共产党认为夺取全国政权的条件成熟了。

在1947 年“十二月会议”，即当年12 月25日至28 日在米脂县杨家沟召开的中共中央扩大会议上，毛泽东在提交给大家讨论的书面报告《目前形势和我们的任务》中，以及会上两次重要讲话，系统地阐述了党中央关于这一历史性决策的依据。第一，“政治方面，国民党区域人心动向变了，蒋介石被孤立起来，广大人民群众站到了我们方面”。[8](p.328)他分析说，这个问题长时期内没有解决， 内战时期我们比较孤立，抗战时期蒋介石逐渐失掉人心，我们逐渐得到人心，但问题仍没有根本解决，直到抗战胜利以后这一两年来才解决了这个问题。第二，“军事方面，蒋介石已经转入防御，我们转入进攻”。[8](p.328)第三，“在经济方面，蒋介石的情况到今年已经很严重了。我们现在也困难，特别是山东、陕北两处，但我们的困难可以解决。从根本上说，是因为我们搞了土地改革，而蒋介石没有搞”，[8](p.328) 而且我们的主力又打出去了。也就是说，人心归向，实力对比，困难状况，是夺取全国政权的基本条件。

与此同时，毛泽东论述了夺取全国政权的政治纲领和重大政策。夺取全国政权，最重要的，是要解决我们要建立什么样的政权，怎么样来建立政权。在《中国人民解放军宣言》中，毛泽东已经明确提出要通过统一战线来建立新政权。

在“十二月会议”后，毛泽东用了很大的精力研究统一战线和党的政策。他说，人民不喜欢蒋介石，也不喜欢共产党。这个可能性完全有，在理论上不是不存在的。我们如果在政策上犯了错误，还是不能取得胜利。特别是，对于当年在晋绥土地改革中出现的“贫雇农打江山坐江山”的“左”倾口号，他十分重视，并明确指大会以后，毛泽东和党中央决定在人民政协代行人民代表大会职权的使命完成后，继续保留人民政协。这样，就形成了今天人们常说的“两会”， 形成了选举民主与协商民主相结合的中国特色社会主义民主。

新中国成立之初， 经过三年国民经济恢复，1952 年11 月间，中共中央决定着手准备召开人民代表大会、制定宪法。这样，人民政协就要结束代行人民代表大会职权的任务。对此，有些民主党派人士有顾虑，他们担心中国共产党的这一决策对有些党派、阶级、团体是不是不利，担心经过普选人民代表会把民主党派选下去。1953 年1 月13 日，在中央人民政府委员会会议上，毛泽东发表了重要讲话，指出：“人民代表大会制的政府， 仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府，它是对全国人民都有利的。”后来在选举人民代表过程中，毛泽东和中共中央非常注意各民主党派和无党派民主人士在各级人民代表大会代表中所占比例以及对他们的安排。1953 年6—7 月间， 中共中央统战部还召开第四次全国统一战线工作会议，讨论人民代表大会制后统一战线组织问题和民主人士的安排问题。尽管如此，还是有些人选不上人民代表。为了巩固和发展统一战线，也为了让各个民主党派和无党派民主人士更好地发挥政治协商、参政议政作用，毛泽东和党中央作出了一个极其重要的决定，这就是在召开人民代表大会后继续保留人民政协。

1954 年12 月19 日，毛泽东在论述人民政协为什么在召开人民代表大会后还要存在的必要性时， 曾经说过：“人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”这句十分朴实的话，其政治学意义就是破解了选举民主不能保护少数人民主权利的难题。按照毛泽东当年的思路，选举是民主的重要实现形式，要坚持和完善；同时也要解决选举过程中发生的少数人的权利怎么样实现的问题。他的主张是，选上人民代表的可以到人民代表大会中去行使民主权利，没有选上人民代表的可以在人民政协行使民主权利。而人民政协作为统一战线的组织形式，实行的是协商民主。这样就在中国形成了选举民主和协商民主两种民主形式。应该说，这是以毛泽东为代表的中国共产党第一代中央领导集体了不起的政治杰作。

人民政协在自己的发展过程中，不断推进实践创新和理论创新， 创造了许多新鲜经验。党中央在认真总结这些经验的基础上进行了深刻的理论概括。2006 年，中共中央5 号文件第一次把我国社会主义有两种民主形式写入了中央文件。2011 年，中央又把“协商民主”这一概念写进了中办16 号文件中， 并且明确肯定了人民政协是我国协商民主的重要形式。这次十八大在强调“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”的同时，进一步明确了社会主义协商民主是一种制度，人民政协是协商民主的重要渠道。这样，就在政治上把这两种民主实现形式确立起来了。

（三）健全社会主义选举民主和协商民主

我们学习贯彻党的十八大精神的重要任务之一， 就是要积极稳妥地推进政治体制改革，完善和发展选举民主和协商民主这两种民主形式。

应该认识到，选举民主和协商民主是两种很好的民主政治实现形式，同时又各有一些局限性。选举民主，特别是竞选性选举，令许多年轻人很羡慕，因为它有明显的优点，特别是人人都有一票，人人都可投票，而且是公开的、竞争的，体现了民主的基本精神和普遍要求。这确实很吸引人， 但是选举民主有其局限性，我们已经讲到选举过程中的“少数票”问题，这个问题的直接后果是选民对选举热情降低，即参选率降低；同时，公民不能在选举后继续参与决策尤其是对关系自己切身利益的民生问题的决策，不能继续监督领导人包括有问题的领导人，更是一个大问题。因此西方一些学者在研究参与式民主，研究协商民主，以弥补选举民主的不足。在中国，是先有协商民主，后有选举民主，协商民主不是以选举民主的补充形式出现的，而且有自己长期的实践经验，但协商民主也有需要研究的问题。中国在原始社会解体过程中就已经出现了协商民主这种形式，这和西方不一样，但是这种民主形式最后演化为专制制度。为什么呢？ 就是协商民主如果缺少公开性，暗箱操作，就会为专制独裁所利用。我们在协商民主实践中遇到的问题也不少，一是只在小圈子内协商， 这种做法有协商而无民主，不是真正的协商民主；二是先决策后协商，这种协商能够起到的作用仅仅是“通报领导决策”或“征求意见”，也不是真正的协商民主；三是想协商就协商，不想协商就不协商，一切依领导主观意志而定，这也不是我们所要的协商民主。所以，对于选举民主和协商民主这两种民主形式都要很好研究，针对它们的问题来完善这两种民主形式。

首先，我们要继续完善选举民主。我们中国的选举民主还刚起步，现在正在做的是逐渐扩大差额选举的范围、层次和差额比例，同时增加选举的竞争性和公开性。由于我们实行的人民代表和党代表的选举， 主要还是间接选举，只是在县和县以下实行人民代表的直接选举，下一步还要扩大直接选举的范围。邓小平的设想，是到2050 年以后，即我们基本实现现代化后，在省市和中央这样的高层“可以实行普选”。但是，我们可以一步一步往前走，在干部推荐的环节和候选人提名的环节，扩大直接推荐和提名。因此，完善和发展选举民主的任务十分繁重。

其次，我们要继续完善协商民主。党的十八大要求我们“健全社会主义协商民主制度”，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”， 这既是对协商民主和人民政协地位作用的充分肯定，也是对协商民主和人民政协提出的新要求。今天的人民政协， 已经把协商、监督、合作、参与融于一体，其优势就在于它能够在很高的制度层次上实现公民有序的政治参与，并进而实现民主政治的终极目的。我们应该充分重视人民政协在社会主义民主政治建设中这种独特的作用和贡献。十八大同时指出，协商民主具有多种实现形式，并不只是政协一种形式，国家政权机关、党派团体等都要建立协商民主制度，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商、广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力；还要积极开展基层民主协商。由于协商民主的实质，是要实现公民有序的政治参与。这里的关键，一是“政治参与”，二是“有序”，并使这两个方面能够有机地统一起来。因此，完善协商民主，要在制度建设上下工夫，特别是要把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中的原则，形成公开、透明的协商民主程序和制度，增强民主协商的有效性。

再次，我们要继续完善两种民主形式的结合方式。实践证明，在选举民主中增加民主协商环节，可以避免投票造成的矛盾；在协商民主中增加投票环节，可以了解和考察协商的共识程度。但是，在推进这样的结合过程中，必须尊重民意，而不能操纵民意。我们要按照人民民主的本质要求， 完善这两种民主形式的结合。如果客观地分析一下我们党设计的民主形式，应该讲我们的政治设计，把选举民主和协商民主结合起来的制度设计，比较好地体现了社会主义民主的精神实质和基本要求。搞得好的话，比西方的民主还要有优势。对此，我们要有政治自信。

总之，我们要以崇高的政治自觉，进一步深化政治体制改革， 形成中国特色的民主理论，健全选举民主和协商民主制度，用民主来调动方方面面的积极性， 形成强大的中国力量，为实现“中国梦”而奋斗。

[参考文献]

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