【内容提要】当前流动穆斯林难以适应城市社会管理的要求，同时城市社会管理部门也不适应流动穆斯林的社会管理需要，这是导致城市社会管理中矛盾冲突不断，影响社会安全的不和谐因素。因此，应当加强两者的交流与互动、建立社会安全阀制度、发挥伊斯兰教协会的协调作用，不断消解“两个不适应”，促进城市社会的健康和谐发展。
【关 键 词】城市/社会管理/流动穆斯林/不适应
近20年来，随着中国城市化的高速发展，西北穆斯林不断向东南城市转移，形成了流动穆斯林大潮。流动穆斯林的初期动因主要是“发家”“致富”，后期增加了退耕还林和征地搬迁等生存需要。可以预见，东部城市流动穆斯林必将越来越多，返回原籍的可能性越来越小。数百万流动穆斯林背井离乡来到东南大中城市谋生并寻求发展，对东南沿海城市的社会管理产生了重大影响。
正面来看，流动穆斯林促进了城市的繁荣和国际化，促进了城市的文化多样性，适应了整个中国城市化发展的要求，同时也促进了城市穆斯林社区的经济社会和宗教文化发展，使其自身不断走向“现代化”。负面来看，流动穆斯林也带来了不少问题，如城市增容短期内加剧了城市生活资源的短缺；与城市社会管理部门产生矛盾冲突；同行残酷竞争导致群体性事件不断发生；不法分子的引诱导致部分地区社会治安恶化等[1](P230-236)。东部城市社会管理遇到了前所未有的难题：一方面城市必须接纳这些外来的流动穆斯林，因为他们适应了国家现代化的战略要求和现代社会发展的国际趋势；另一方面这些矛盾和冲突确实比较特殊，难以短时间内迅速解决。
城市社会管理包含的内容很多，包括市容市貌、文化教育、交通住房、福利保障、环境绿化、治安物业、工商税务等等。本文以市容市貌管理中的问题为切入点，因其比较典型并具代表性。2012年在对武汉、广州、南京、义乌等城市流动穆斯林再次实地调研后，笔者认为，产生城市社会管理难题的主要原因是“两个不适应”：流动穆斯林难以适应城市社会管理的要求；城市社会管理部门不适应流动穆斯林的社会管理需要。
一、穆斯林不适应城市社会管理的要求
(一)农村和宗教习俗不适应城市环境
流动穆斯林人数不断增长，估计2012年已经达到或超过300万。他们绝大多数来自西北农村，具有伊斯兰教的宗教信仰和习俗。农村的生长环境以及伊斯兰教的宗教习俗决定了流动穆斯林在来到城市的最初一段时间内难以适应城市环境和生活。
2012年4月27日(主麻日)，作者亲见了南京净觉寺门前维吾尔族穆斯林与城管的一次直接冲突。大约中午11点，7—8名维吾尔族穆斯林推着羊肉串车来到净觉寺唯一的大门出口西侧，整理物品，准备开张。几分钟后，大约十余名城管队员前来劝阻，要求他们尽快撤出净觉寺门口区域。维吾尔族穆斯林不理会，依然点燃了烤炉，摆上了串好的羊肉串。城管队员看到劝阻无效，就动手没收了羊肉串，推翻了烤炉，企图把这些物品搬上车拉走。维吾尔族穆斯林阻止，双方打起架来。结果两名维吾尔族青年头被打破，满脸流血，一名城管队员也被铁棍打伤。净觉寺年轻的冯阿訇头戴白帽前来劝阻，也被打了几拳。最后，在警察的制止下此事暂告平息。
主麻拜后，维吾尔族穆斯林十余人打着横幅到江苏省信访办上访，要求处罚动手打人的城管队员，并赔偿经济损失。在信访办和警察的调停下，经过4个小时的谈判，双方终于达成协议。城管由于先动手打人，负主要责任，赔偿两位被打伤的维吾尔族穆斯林各1.5万元，用于治疗、物品损失和精神赔偿。参与打架的维吾尔族穆斯林保证以后不再到净觉寺门口摆摊。据了解，城管先动手的原因是，上一个主麻日城管曾通知不准在净觉寺门口摆摊，而且当时他们也答应不再在那里摆摊。这个主麻，城管来时看到情况和上周一样，劝告没有起到效果，故生气并动手打了起来。
很明显，主麻日在清真寺门口摆摊(类似新疆的巴扎)是维吾尔族等西北穆斯林的传统习俗，也是穆斯林生活的需要——聚礼后买些食品等生活用品。西北城市里大部分清真寺附近也都允许穆斯林摆摊。由于摊位数量多，规模大，参加人员多而使得清真寺附近成为西北地区(如西安)的一道具有一定民族特色的风情线，经常受到旅游爱好者的欣赏和赞扬。然而，这种在西北习以为常的习惯，搬到南京市净觉寺门口就变成了“非法”，这是西北流动穆斯林难以接受的现实。
(二)文化水平不高，法制观念淡漠
根据课题组2007年的调查数据，流动穆斯林受教育的程度不高，平均受教育年限大约7年，小学或文盲率达到47.6％，初中及其以下占到81.1％，专科或以上只有3.2％[1](P35)，这一状况近年变化依然不大。
由于受教育年限短，科学文化水平不高，对城市管理的不了解和不理解，流动穆斯林大多不懂得使用法律武器保护自己，以解决矛盾纠纷。一些本来可以避免的矛盾演化成了公开的冲突。调查中，笔者听到这样一个案例。2008年夏天，广州市某尕姓穆斯林的拉面馆生意红火，每天都有大量市民前来品尝，赞不绝口。不久，对面不远的地方出现了一个经营内容几乎完全一样的拉面馆，尕姓拉面馆的生意明显受到影响。尕姓老板通知对方必须在两天内关门搬走，但是对方没有搬走之意。几天后，尕姓穆斯林带领几个亲属前来交涉，双方大打出手，最后那位新来的穆斯林被打伤，住进了医院，生意关门。尕姓穆斯林承担了全部医疗费用，经济损失惨重，还要接受法律制裁，可谓两败俱伤。
此类事件近年在东部大中城市虽有所减少，但是并没有完全绝迹，至今还是各地民族宗教部门和地方伊斯兰教协会面临的难题之一。
(三)经营方式和生活方式不能适应城市要求
流动穆斯林大多喜欢室外经营，新疆的“巴扎”、清真寺门口的摊点、大街小巷的烧烤、穆斯林的小吃等，即使是比较大的清真店面，一旦有机会，也喜欢在门口摆上几个小桌子，供食客享用。广州、义乌的外国穆斯林尤其多，清真饭店在自己门口摆摊的情况非常普遍；顾客也非常喜欢在条件适宜的情况下露天饮食，一边欣赏风景，一边品尝美食。然而，这样一种生活方式或习俗，在多数城市里难以得到允许，更难得到城市管理者的支持，由此引发的矛盾和冲突不在少数。
武昌火车站附近有一户维吾尔族餐馆，2011年冬天某日与城管发生了较大冲突。原因就是该餐馆把经营用品和烧烤炉摆在了马路边，影响了市容。我们实地考察的结果也证明，整条街就这一家是摆在马路边上经营的，其余商户几乎没有在人行道、马路边占道经营。城管要求经营户室内经营的态度非常坚决，主要理由是影响市容和妨碍交通：行人在人行道不足用时必然要到马路中间行走，这样就间接影响了汽车通行，可能导致交通事故的上升。对于这样的要求，维吾尔族穆斯林却难以做到。维吾尔族老板告诉我们这样几个理由：“维吾尔族烧烤大多是小吃，很多人喜欢买了就走，一边走一边吃，如果室内经营就几乎没有人来买；”“烧烤炉本身就有油烟，不可能完全在室内”；“室内空间明显有限”；“事实上要找到合适的房子专门搞烧烤几乎是不可能的，并非不愿意找”；“另外，室外经营与影响行人、交通事故增加并无必然联系；”“全国每天有多少交通事故，其中有多少起是因为烧烤经营户占据了路面导致交通事故的呢？”“室外经营的收入要占到整个小店营业额的1/3，如果不让室外摆摊经营那么就只好回新疆了，因为完全靠室内面积经营是不可能生存下来的(房租太贵)”。
斗争的结果是，城管把没收的物品还了回来，默认维吾尔族小店继续占道经营，而维吾尔族小店也主动减少室外摆摊的时间和占道面积，减少不必要的生意招牌等，双方暂时妥协。
二、城市社会管理部门不适应流动穆斯林的需要
(一)城市社会管理的统一性要求难以适应特殊人群
城市是复杂的综合体，是各种事务、人群共同生产和生活的空间。社会生活的高频率和空间的有限性之间充满了张力。必须对有限的空间进行合理利用，协调布局。城市社会管理部门重视的是效率和统一性，必须进行强制的制度约束才能使城市各方面有序运行，协调发展。要城管部门照顾穆斯林的特殊性，网开一面，确有困难。
流动穆斯林群体具有显著的特殊性。首先是流动性。他们总是处于流动之中，数量和人员构成都不十分明确，而城市管理的制度规则又要相对稳定，因为没有稳定性就没有制度化建设。其次是宗教习俗。流动穆斯林由于宗教活动的规律性和统一性，总是喜欢集中于清真寺等相对狭小的空间，而城市的清真寺由于历史等原因往往道路狭窄，缺少活动空间。聚礼、会礼的要求让穆斯林集中礼拜。当前城市清真寺数量显著供不应求加剧了这种空间的紧张性。第三是语言障碍。部分维吾尔族流动穆斯林甚至不能使用汉语交流，他们的特殊需求没有办法很好地表达。城市社会管理部门很难认识到这些群体的特殊性并根据特殊性进行适当的管理方面的协调与变通。
(二)城管队员缺少系统的民族宗教知识，对流动穆斯林不了解
城管队员大多中学毕业，部分虽然大学毕业，但是由于中国长期以来在国民素质教育中缺少充分的民族宗教知识教育，大多数城管队员对穆斯林少数民族和伊斯兰教知之甚少，更谈不上理解其特殊要求。
大多数城市管理队员不能理解，为什么这些年西部的流动少数民族越来越多？为什么他们难以回到流出地？为什么穆斯林必须到清真寺参加聚礼、会礼？为什么总是聚族而居或围寺而居？为什么不少人很小就放弃学业走向流动生活？为什么要戴盖头、白帽以示不同？为什么一定要经营烧烤羊肉串？为什么要占道经营而不租大点的房子？为什么“夜聚晓散”，抱着传统文化不放？为什么要对一个什么都没有的“大殿”顶礼膜拜？等等。所有这些对于大多数城市管理者来说都是不得而知的“谜”。
城市管理的制度设计似乎也存在问题。例如，城管执法究竟是执的哪部法律，难以说清楚，因为至今并没有一部全国通行的《城市管理法》；城管队员工作的临时性和随意性比较突出，缺少专业训练；城管队员不是公安也不是警察，不具备强制执行的法律条件，但又不得不面对成千上万谋生困难的下层民众；部分城管队员的粗暴作风与服务型政府建设目标明显抵触；如何把握城市管理原则性与执行过程灵活性的关系确实困难，特别是针对流动穆斯林群体。近年来，南京等城市电视台、报纸等新闻媒体报道的城管队员打人案例实在太多，不胜枚举。粗暴的城管队员遇到善于“抱团”、勇于“抗争”的流动穆斯林时，极易引发群体性事件。
(三)重管理，轻服务
城市社会管理者为了城市的交通通畅，市场有序，社会安全，容貌大方，绿化美化，防灾减灾，教育文化等多方面综合协调发展，可谓处心积虑，多方努力，长期战斗在第一线。然而，由于某些制度性障碍，各地城市管理中往往存在着工作方法单一，重管理、轻服务的情况。
城管队员认为，他们是城市的管理者，有某管理《条例》等法规(或规定)在手，就应该制止“违法”“违规”的行为，不惜“野蛮执法”，强制执行。然而，现代城市社会管理强调的是“寓管理于服务之中”，在服务中体现管理的能力和水平。流动穆斯林需要的服务有很多，大多难以满足，其中最突出的是子女教育的市民化待遇、公共墓地的公平使用、礼拜场所的合理分布、公共活动空间的满足等，这都需要地方政府提供服务而不是管理。流动穆斯林希望与当地居民一样享受公共服务的愿望难以满足。政府应当在住房、教育、文化、保障等政策方面真正做到一视同仁，让流动穆斯林享受市民待遇并最终实现市民化。对于流动穆斯林来说，该享受公共服务权利的时候被区别(歧视)对待，而需要尽义务(纳税守法)的时候又被强行要求一致。这种期待与现实的矛盾冲突加剧了其与城管的矛盾对立。
城市管理的目的终究还是服务于民众的，没有每一个民众的安宁幸福，就不会有城市管理的成功。一个值得思考的问题是，究竟应该强制执行而不顾市民的生命财产安全，还是坐下来认真听听被管理者的意见，积极寻找更加合理的解决方法。事实是，只有当强制执行遇到困难，甚至出命案以后，他们才被迫坐下来，讨论如何具体解决善后事宜。城市管理者缺少主动调研，提供各种服务，以寻求最佳解决思路的主动性。
三、解决“两个不适应”问题的可行路径
(一)加强互动，增进了解，因地制宜解决实际问题
互动是人与人之间最重要的联系方式，也是解决社会群体之间“隔阂”“冲突”的良方。互动有和平的形式也有比较不和平的形式，矛盾和冲突本身也是一种互动。随着冲突频度和烈度的增加，冲突双方都会不断寻求解决冲突的方法，认识对方，最后找到各自的生存底线，互相为对方保留底线，不再轻易突破底线，这样冲突双方就会自然找到解决冲突的良方。这是最直接的，然而也是代价最大的一种互动。
要避免这样的代价，就必须增加良性互动，增进了解。各地清真寺管理人员和伊斯兰教协会负责人应当积极行动起来，主动把城市管理人员，如环保局、工商局、教育局、文化局、城管局、市容局等各个部门的领导请来清真寺，尽可能利用主麻拜后的时间开展讲座、交流等互动活动，从而增进了解，缓和矛盾。在这方面一些城市的伊斯兰教协会(如南京)已经作了不少工作，但还远远不够。
义乌虽然并不是穆斯林传统聚居的城市，但是义乌城市管理部门和清真寺管理人员能够很好地互动交流，使得城市管理者与流动穆斯林之间实现了良性互动。各地普遍存在的城管与流动穆斯林之间的矛盾冲突在义乌几乎不存在。课题组调研发现，义乌不但没有这类冲突和矛盾，而且还在政府各部门的支持下建立了具有穆斯林异域风情的饮食文化一条街(宾王商贸区)，各种清真餐馆可以在街面上露天摆摊设点，中外穆斯林可以自由地在沿街路边享受自由和美食。这样的风情街在中国东部城市并不多见，既满足了流动穆斯林适应城市的要求，又促进了义乌的国际化发展，吸引各国穆斯林前来投资旅游，商贸购物，同时也促进了本地的经济发展以及与伊斯兰国家穆斯林的友好往来。
义乌城市管理的做法表明，并不是没有解决城管与流动穆斯林冲突的办法，而是城市管理者是否真正从穆斯林的实际需要出发，从化解矛盾、和谐发展的大局出发，制定城市的发展规划和城市管理办法。只要方法对路，就一定能够解决这类矛盾和问题。
(二)建立安全阀制度，预防矛盾和冲突
建立社会安全阀制度是防止矛盾冲突的制度性建设，有利于长效机制的建立和发展。目前已有的比较行之有效的社会安全阀制度主要是信访制度，但是对于流动穆斯林群体来说，这是不够的，还需要以清真寺为中心的穆斯林自助组织形式以配合。近年来整个国家处于群体性事件高发期，各级信访部门已经感到力不从心，对于涉及流动穆斯林群体的冲突性事件，他们既没有能力也没有精力，多数情况下还是依靠民委或伊斯兰教协会介入调解。因此，建设穆斯林自助组织的安全阀制度确有必要。
有必要建立针对特殊情况矛盾冲突的预警制度。一旦发生出人意料的冲突如何办，哪些事情必须及时处理，哪些事情可以稍缓处理，具体事情该如何具体处置，都要有预警(案)。如果没有预警制度，那么遇到特殊的重要事件，往往就不能及时有效地解决，甚至使小问题酝酿成大问题。
2012年春，课题组对广东韶关“6·25事件”的调查发现，相关事态没有有效控制的主要原因就是缺少预警制度。当群体性事件意外发生后，不能及时有效地控制局面，导致舆论失控，影响扩大，最后波及全国，影响世界。这是血的教训，值得吸取。
(三)充分发挥各级伊斯兰教协会的作用
各级伊斯兰教协会是党和国家与穆斯林群众联系的桥梁和纽带，也是帮助流动穆斯林群体适应城市的主要社会组织。它既是党和政府的得力助手，也是穆斯林的“娘家”和“靠山”，在东部城市社会管理中已经发挥着重要作用。各地已经发生的涉及流动穆斯林的群体性事件几乎都有伊斯兰教协会参与协调。
现在的问题是，伊斯兰教协会的工作人员各有自己的本职工作和责任，协会大多没有专职责任人和经费协助政府调解纠纷。阿訇们在协助处理的时候不但要牺牲自己的时间和精力，而且还有可能在冲突中遭受肢体碰撞(如前文提到的冯阿訇)，甚至其工作有时也不被穆斯林理解。因此，要重视各地伊斯兰教协会的协调作用，增加伊斯兰教协会在维护社会安全、参与社会管理方面的工作经费，明确其协助政府处理好各种有关群体性事件的职能，并指定具体负责人，逐步消解各种涉及流动穆斯林的群体性事件。
伊斯兰教协会应当加强与流动穆斯林的信息沟通与交流，帮助流动穆斯林适应城市社会管理的要求，宣传法制和各种相关规章制度，为广大流动穆斯林争取平等的市民待遇，吸收流动穆斯林参与协会自身的管理，尽力做好宗教服务和社会服务工作，帮助建立流动穆斯林的自助组织，协助流动穆斯林互助交流，提高其适应城市社会的能力，发展经济和文化教育，全面提高穆斯林的各种素质，从而实现新的发展，为城市社会繁荣作出更大贡献。
【参考文献】
[1]白友涛，等.熟悉的陌生人：大城市流动穆斯林社会适应研究[M].银川：宁夏人民出版社，2011.
