上访问题自古有之，新中国历史上也有过几次上访潮，维持的时间都不长，且经过治理都有所回落。也就是说，过去国家一直能够有效应对上访潮。而最近十多年来，国家的应对措施却捉襟见肘，疲于应对却效果不大。思考上访潮的治理之策，无法绕开历史经验。
（一）中国古代的经验
中国古代，从尧舜时代到清代，一直都存在类似于当今的信访制度。相传尧舜时代即设“敢谏之鼓”、“诽谤之木”、“进善之旌”于宫门外，以鼓励臣民进谏，方便人民告状申冤。《周礼?秋官?大司寇》中即有关于“以肺石达穷民”的记载，即设肺石于天子的外朝，臣民有了冤情可以站在肺石旁边一边敲一边申诉。到了晋代，出现了“登闻鼓”，悬挂在宫殿的门外，臣民可以击鼓鸣冤。唐朝时，西都长安、东都洛阳都设有登闻鼓。从宋朝起开始设立受理臣民上访的专门机构——登闻鼓院，明以后称通政院；推究其职能，大约近似于今日之信访局；至清代，其职责被都察院和步兵统领衙门所替代。传统中国上访制度与上诉制度结合在一起，至明清时，发展到最完善，形成了完善的京控制度。“凡审收，直省以州县正印官为初审。不服，控府、控道、控司、控院，越诉者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门陈诉者，名曰京控。”京控人可以擂击设于都察院和步军统领衙门外的“鸣冤鼓”，其所控案件可能被发回京控人本省督抚，或者奏交刑部提讯，或者被驳回控诉。有少数案件会呈送到皇帝面前，皇帝既可以委派钦差大臣，也可以责令巡抚等地方官员受理该上诉。通过在宫门前或沿皇帝行进的路边“叩阍”，绕过都察院和步军统领衙门直接将上诉状呈递到皇帝面前，也不是不可能。
在中国古代的“上访”制度中，越诉、邀车驾、挝登闻鼓等，都可以作为上访的手段，但使用这些上访手段必须接受惩罚，而不论上访所控是否属实。以清代为例，《大清律》对“越本管官司、辄赴上司称诉”、“邀车驾及挝登闻鼓申诉”等情形规定了相关惩罚。《问刑条例》则进一步对“车驾行幸瀛台等处，有申诉者”、“车驾出郊行幸，有申诉者”、“擅入午门长安门叫诉冤屈”、“跪午门、长安等门及打长安门内石狮鸣冤”、“有曾经法司、督抚等衙门问断明白，意图翻异，辄于登闻鼓下及长安、左右门等处自刎、自缢、撒泼、喧呼”等多种情形作出了详细的受理及处罚规定。这是一种“愿访服罚”的制度设置，这种制度装置一方面为民间冤情的昭雪留下了一线希望，却又以制度性惩罚堵住了涌向京城的上访洪流。这种制度性惩罚，与古代所有的诉讼中将诉讼当事人“预设”为“刁民”的逻辑是一致的。在诉讼中，“把‘犯人’拖上堂，先各打屁股若干板，然后一方面大呼冤枉。父母官用了他‘看相’式的眼光，分出那个‘獐头鼠目’，必非好人，重加苛责，逼出供状，结果好恶分辨，冤也伸了，大呼青天。”
上述诉讼/上访/申冤方式建立在“刁民—顺民”的二分法基础之上。在古代应对诉讼和上访的制度装置中，帝国臣民被划分为“刁民”和“顺民”两种。国家提倡、追求的是“无讼”的法律秩序，顺民是按照儒家伦理老老实实过日子的人，他们父慈子孝、兄友弟恭，安分守己，忍让为先，不与人相争；那些争执不下提起诉讼的人，要么是“刁民”，要么是背后有“刁民”作怪。清代名幕王又槐的议论颇能反映这种认识：
讼之起也，未必尽皆不法之事。乡愚气量褊浅，一草一木，动辄争竞，彼此角胜，负气构怨，始而投之族邻地保，尚冀排解。若辈果能善于调处，委曲劝导，则心平气和，可无讼矣。乃有调处不当，激而成讼者；亦有地保人等希图分肥，幸灾乐祸，唆使成讼者；又有两造不愿与词，因旁人扛帮，误听谗言而讼者；更有平素刁健，专以斗讼为能，遇事生风者；或有捕风捉影，凭空讦讼者；或有讹诈不遂，故寻衅端者；或因夙积嫌怨，借端泄忿者；或因孤弱可欺，以讼陷害者。
古代社会推崇无讼，否定诉讼，更是否定累讼和上访，并将诉讼行为与人品联系起来，将诉讼预设为不正当的行为，预设为“刁民”的无事生非。因此，在诉讼中，先对当事人斥责一番、打了大板，然后再来讲理。在国家的认识中，顺民是抽象的，隐藏在民间，只有刁民才是具体的，出没于公堂。当然，国家也承认民间有时会有冤案，因此留下了上访申冤的制度空间。由于申冤的“上访”制度建立在“刁民”话语之上，对“刁民”的惩治理所当然地具有合法性，因此上访治理就没有多少压力。
古代社会将诉讼、上访预设为“刁民”的无事生非，这并非事实的描述，而只是一种“刁民—顺民”话语。在这种话语下，官僚集团获得了惩治上访人的权威性资源，因此可以在几乎没有配置性资源的前提下，实现有效的基层治理。“刁民”话语是占统治地位的儒家精英集团的意识形态的一部分，它通过国家的道德教化政策向民众传输，被纳入广泛传播的故事和在乡村巡回演出的戏剧之中。统治集团的这一话语很容易就成为社会的“全部”认识，因为在前现代社会，大多数人被排除在政治的话语领域之外。而前现代社会的整合也并不依赖于“意识形态的完全一致性”，不完全依赖大多数人全面接受特定的象征秩序。其体系整合靠的是，统治者和国家机构的上层精英对统治阶级的其他成员和行政官员行使意识形态霸权，通过统治阶级的部分成员接受这一象征秩序来实现话语支配。
这印证了马克思和恩格斯所言，“一个阶级是社会上占统治地位的物质力量，同时也是社会上占统治地位的精神力量。支配着物质生产资料的阶级，同时也支配着精神生产资料，因此，那些没有精神生产资料的人的思想，一般地是隶属于这个阶级的。”
（二）新中国的经验
新中国成立后，中国共产党人建立了新的人民政权，“刁民—顺民”的二分法当然地被扔进了历史的垃圾堆，取而代之的是“人民—敌人”的新二分法。毛泽东在早年革命中就提出：“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？这个问题是革命的首要问题。”这一提问的背后，实际上区分了三类人：干革命的“我们”、可以团结的朋友、作为革命对象的敌人。这是“人民—敌人”二分法的最初雏形，此后的话语一直坚持这种划分。不过，“人民”和“敌人”的标准在不同时期有所不同。在抗日战争时期，一切抗日的阶级、阶层和社会集团都属于人民的范围；在解放战争时期，一切反对美帝国主义、国民党反动派、官僚资产阶级、地主阶级的阶级、阶层和社会集团都属于人民的范围；在社会主义建设时期，一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的阶级、阶层和社会集团，都属于人民的范畴；改革开放后，拥护祖国统一的人也被纳入了人民的范畴。不同时期的这种划分适应了阶级斗争和经济建设的需要。
1950年代中后期，国内外存在很多动荡不安的因素，毛泽东在新形势下提出了正确处理人民内部矛盾的问题，对敌我矛盾和人民内部矛盾两种不同性质的矛盾进行区分。这种区分对中国社会影响深远，其中人民话语的具体内涵当然与西方社会的公民话语有着重大区别，也与苏联模式下的人民话语有着很大不同。在这种话语下，“一切反抗社会主义革命和敌视、破坏社会主义建设的社会势力和社会集团，都是人民的敌人”。敌我矛盾适用专政的办法来解决，要“压迫国家内部的反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者，压迫那些社会主义建设的破坏者”，“对于那些盗窃犯、诈骗犯、杀人放火犯、流氓集团和各种严重破坏社会秩序的坏分子，也必须实行专政”。因此，人民话语成功地将阶级斗争应用到了社会主义建设时期。在这一话语下，“人民—敌人”二分法具体化为“人民—坏分子”，从而不仅仅局限在革命中，而且延伸到了社会主义建设的日常生活中。人民中又有先进分子（积极分子）和一般群众（落后分子），因此“人民—敌人”二分法有时又被具体化为“先进分子（积极分子）—一般群众（落后分子）—坏分子”三分法。
人民内部矛盾用“团结—批评—团结”的方法解决，其主要方式是民主的说服方式。“不是用强迫的方法，而是用民主的方法，就是说必须让他们参与政治活动，不是让他们做这样做那样，而是用民主的方法向他们进行教育和说服工作。这种教育工作是人民内部的自我教育工作，批评和自我批评的方法就是自我教育的基本方法。”在一般情况下，人民内部矛盾不是对抗性的，但是处理得不恰当，或者失去警觉，麻痹大意，也可能发生对抗。发生对抗的原因在于反革命因素在起作用。“社会主义国家内部的反动派同帝国主义者互相勾结，利用人民内部矛盾，挑拨离间，兴风作浪，企图实现他们的阴谋。”“发生少数人闹事，……再有一个因素，是反革命分子和坏分子的存在。”“对闹事的人，要做好工作，加以分化，把多数人、少数人区别开来。对多数人，要好好引导、教育，使他们逐步转变，不要挫伤他们。”“我国广大的人民群众是拥护社会主义的，他们很守纪律，很讲道理，决不无故闹事。”“在我们的社会里，也有少数不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法的人。他们可能利用和歪曲我们的方针，故意提出无理的要求来煽动群众，或者故意造谣生事，破坏社会的正常秩序。对于这种人，我们并不赞成放纵他们。相反必须给予必要的法律制裁。”对待他们，用专政的方法，“在必要的时期内，不让他们参与政治活动，强迫他们服从人民政府的法律，强迫他们从事劳动，并在劳动中改造成为新人。”
“先进分子（积极分子）—一般群众（落后分子）—坏分子”三分法鲜明地体现在毛泽东对上访、闹事事件的认识上，这一认识很快成为政府的主流认识。大多数群众是明白事理的，不会上访闹事；但个别别有用心的坏分子却会寻找机会制造混乱，他们不顾公共利益、蛮不讲理、行凶犯法，会歪曲政策来煽动群众，或者故意造谣生事，破坏社会的正常秩序。少数群众素质不高，或者立场不坚定，很容易受坏分子的蒙蔽，因此会参与到闹事中去。发生闹事事件后，政府和党员干部应当克服官僚主义，改正工作中的错误，改进工作方法，并在工作中教育干部和群众，争取大多数群众的理解，因此不应当随意将闹事者排斥在人民之外。对于少数坏分子，则不能放纵，必须给予严厉制裁，制裁的目的不是消灭他们，而是将他们在劳动中改造成新人。
对于闹事群众中的领导分子，如果行动合理合法，当然不应该加以歧视；即使犯有严重错误，一般也不应该采取开除办法，而应该将他们留下，在工作和学习中教育他们。对于抱有恶意煽动群众反对人民政府的坏分子，应该加以揭露，使群众彻底认识他们的面目。对于这些分子中犯了严重错误的人应该给适当的处罚，但是不应该开除他们，而应该不怕麻烦地教育他们，帮助他们改正错误。至于确实查明的现行反革命分子和严重违犯刑法的凶犯，则应该分别情况，依法处理。
以毛泽东为首的共产党人在将“刁民”话语扔进历史垃圾堆的同时，创造出了“人民”话语。在这一话语体系内，不但有人民与敌人的区分，还有积极分子、一般群众和坏分子的区分。这套话语为基层治理获取强大的权威性资源奠定了理论基础。
人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活，要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。没有这种行政命令，社会秩序就无法维持，这是人们的常识所了解的。这同用说服教育的方法去解决人民内部的矛盾，是相辅相成的两个方面。
对于闹事，要分几种情况处理。一种是闹得对的，我们应当承认错误，并且改正。一种是闹得不对的，要驳回去。闹得有道理，是应当闹的；闹得无道理，是闹不出什么名堂的。再有一种是闹得有对有不对的，对的部分我们接受，不对的部分加以批评，不能步步后退，毫无原则，什么要求都答应。
“我们也不害怕斗争，在需要用强硬的斗争的办法来解决矛盾的时候，我们是不吝惜斗争的。……只在必要的时候才采取强力的办法、压服的办法。”新中国治理社会的具体制度装置都处于人民话语的支配之下，人民话语使基层政府拥有的丰富权威性资源具有合法性，从而使基层政府拥有治理社会的广泛治权。其中最典型的是1957年出台的《国务院关于劳动教养问题的决定》和《治安管理处罚条例》。
全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》，确认了“对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施”，其目的是为了管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”，针对的是“不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的”人员。劳动教养人员带薪参加劳动教养，通过劳动生产和政治教育，“建立爱国守法和劳动光荣的观念，学习劳动生产的技术，养成爱好劳动的习惯，使他们成为参加社会主义建设的自食其力的劳动者”。
毛泽东主席亲自公布的《治安管理处罚条例》则是“人民对各种坏分子实行专政的一个武器”。“在应当处罚的违法行为中，还有许多却是属于人民中某些轻微的违法行为”，“因为他们侵犯或者妨害广大人民群众的利益和公共秩序，所以也要给以必要的处罚，而处罚的执行，又带有一定的强制性。”“对于少数人的轻微的违法行为，实行必要的行政处罚，这是同用说服的方法而不是用压服的方法去处理人民内部的思想问题和辨别是非的原则，不仅不相违背，而且是相辅相成的。”在农村中，“依靠广大农民的自觉自愿，依靠广大农民的支持来管理坏分子，依靠多数人的支持来约束极少数人侵犯他人利益扰害公共秩序的行为，是一定能够顺利推行的”。
毛泽东的人民话语和相关制度在邓小平时代被完全继承。邓小平曾对高级干部说，“近来上访人员很多，其中确实有少数坏人”，“人民群众（包括党员、干部）普遍地对特殊化现象（包括走后门）不满意，一些别有用心的人利用这个问题闹事，‘西单墙’和混在上访人员中的少数坏人就是利用这个东西”。“我们要向群众做细致的思想工作，包括对那些经常在‘西单墙’贴大字报、发表演讲的人，也要做细致的思想工作。当然，对极少数坏人也要打击一下。对他们要有两手，不能只有一手，应当把教育分化当作主要的一手。”“只有人民内部的民主，而没有对破坏分子的专政，社会不可能保持安定团结的政治局面，就不可能把现代化建设搞成功。”可见，邓小平对上访、闹事问题的认识完全在毛泽东时代“先进分子（积极分子）—一般群众（落后分子）—坏分子”三分法的框架内。
1979年全国人大常委会批准了《国务院关于劳动教养的补充规定》，1982年1月21日国务院转发了公安部《劳动教养试行办法》，重申将劳动教养作为强制性教育改造的行政措施和处理人民内部矛盾的方法，针对对象包括“有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的”等六种人，适应了当时社会的需要。而1957年的《治安管理处罚条例》则一直到1986年才被修改，其基本精神也被修改后的条例所坚持。这些制度也构成了政府治理上访潮的有效权威性资源。1980年8月22日发布的《关于维护信访工作秩序的几项规定》，“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的，可以由信访部门出具公函，公安部门协助，送民政部门管理的收容遣送站收容送回。”此后，在其他国家机关的信访工作规则中也可以见到类似规定。1962中共中央办公厅、国务院办公厅信访局曾专门颁发《关于认真处理上访老户问题的通知》，规定“对上访问题已经解决，本人在京流窜，不务正业，坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人，可以建立一个劳动场所，把他们集中起来，加强管理，边劳动，边教育，直到他们不再到处流窜为止”。
从上面的规定来看，治安处罚、劳动教养等措施构成了政府有效的权威性资源，为维护当时的社会秩序作出了历史性贡献，也成功地应对了缠访和无理取闹的问题。这种上访治理的成功建立在“人民—敌人”话语的基础上。当然，在毛泽东的这套认识体系中，坏分子和落后分子的分类存在一些模糊性，并非严格的法律概念。正是这种模糊性，给不同政治风潮下，政府治理上访闹事留下了足够的空间。
（本文节选自《无理上访与基层法治》，原载于《中外法学》2011年第2期）
