内容提要: 清军入关以后，为了发展社会经济，增加税赋收入，稳定社会秩序，实行了以“法明”、“圈地令”、“奖励垦荒”为主的土地政策。这些土地政策的推行极大地扩充了满清贵族和八旗子弟的土地财富，使清初的土地耕地面积逐年增长，有利于清初经济的发展和社会的稳定，并对“康乾盛世”的出现起到了极为重要的作用。
关键词: 法明；圈地令；奖励垦荒
清军入关以后，关内历经了农民起义战争与明清官军战争，全国土地已经满目疮痍。人口锐减、土地荒芜是摆在清统治者面前的残酷现实，这从各地发往朝廷的奏报可以窥见一二。陕西的西安商雒道所属山阳县和白河县分别向顺治朝廷发出奏报：“百姓十不存一，钱粮催提如旧，下吏难支？”、“于县治地方逐处步行，但见白骨遍地，草木迷天，百十里无熟地一席，鹿豕成群，行一日无居民一家”。[1]四川的情况也是如此，乡民“流离困苦，道殣者踵相接”[2]，就连江南、江西的情况也不容乐观，从江南和江西的查荒结果和山东、河南的蠲荒征熟实例看，在迭遭兵祸之后的顺治初年，土地抛荒现象还是相当严重的。[3]面对这样的土地状况，清统治者必须制定与之相适应的土地政策，以实现安抚民心、开垦土地、发展经济的效果。
一、法明
法明，是指清王朝承认明王朝原有的土地所有制，并保护和稳定这种所有制。它是清朝取代明朝在全国的统治后，在土地政策上的基本原则。其主要表现为：
1．恢复明代的地主土地所有权。在明末农民起义过程中，农民军辗转地区一部分皇族和地主的土地所有权被农民剥夺。清朝定都北京之后，顺治帝多次诏令政府，凡为“贼党”“霸占”的田业，一定要归还原主，以恢复明朝封建地主的“故业”，维护明朝的土地制度。各地方政府也纷纷命令曾分得地主土地的农民归还土地，否则“严惩不贷”。在这种政策的高压下，民间在农民起义中被剥夺的乡绅地主土地所有权被重新恢复，明代皇族的土地因改朝换代而归于新的朝廷。史料上一些土地的名称也反映了当时恢复明皇族和地主土地所有权的情况。如清代玉田县的“寿宁公主地”。寿宁公主是明神宗的女儿，嫁给冉兴让，冉兴让于1644年为农民军所杀，在玉田县的土地被农民瓜分。清初土地收归后仍保留明朝“寿宁公主地”的名称。再如天津的“会昌侯地”。会昌侯地是明朝外戚孙继宗的封地，清初期从农民手中收归后也继续保持原地名。诚然，这些皇族土地的主人已经变化了，原来是明朝贵族，后来是清朝政府。但承种人还是早先的佃户，交纳租赋也没有变化。
2基本保留明代土地分类制度。明代土地分官田、民田两类，清朝的土地分类沿袭明制，也分官田、民田两大类。
官田属朝廷及各级政府组织所有，是国家税赋财政的主要来源。明代的官田有十多种，名称是根据土地的来源确定。《明史·食货志》说：“初，官田皆宋、元时人官田地，厥后有还官田，没官田，断人官田，学田，皇庄，牧马草场，城蠕首蓿地，牲地，园陵坟地，公占隙地诸王、公主、勋戚、大臣、内监、寺观赐乞田庄，百官职田，边臣养廉田，军民、商屯田，通谓之官田，其余为民田。”[4]清朝的官田也有多种，但与明代的官田比较，有一定的变化，至少在土地类别问题上变化明显。比如，清朝的官田既包括漕运屯田，学田，祭田，也包括皇庄和官庄，其中漕运屯田出现于明末。所谓漕运屯田，即官府用屯田所得的地租，作为知府漕运运丁的报酬。清廷继承了这一制度，并有较大的改变和发展。顺治三年（1646年），清廷制定漕运与官田制，“每卫设守备一员，兼管屯田，量设干总、百总，分理卫事”。并“改卫军为屯丁”。《清朝文献通考》载：漕运屯田的多少，各省不一，屯田济运的方法也因地而异。其类型大体分为四类：
第一类是按照漕运船分配屯田，或按运丁人数分配屯田，由运丁自行耕种或者出佃租取。
第二类是由不出运的屯丁耕种，然后按亩缴纳津贴。
第三类是“官召民佃，征租赡军”。如浙江杭严卫，坐落在余杭县溪西、白社等七庄，屯田4175亩。按照上则田每亩折收钱520文，中则田470文，下则田350文，除每亩给佣户修筑塘费钱70文外，“不论年岁，照额清纳”，由各州县卫所官征收分配给运丁。发永新屯所屯田，计田123顷17亩有奇，共征谷17400余石，每亩折银三钱三分，运丁每船每运给银一百两。所以“津银”或“津贴银”对屯丁来说，是由屯田额交纳的地租；对运丁来说，则是运粮所得到的报酬。
第四类是“民赁军田，军自取息”，即把屯田转让农民耕种，照例征纳租银，给军济运。屯田占很大数目。雍正二年（1724年），“总计直省屯田394527顷99亩”。
清朝的私田或曰民田，即注籍纳税的土地。主要分为更名田和王庄。更名田是官田向民田转化的一种表现形式，源于明代王公勋戚的土地。明末农民起义后，这些土地就由农民占有。按惯例，历代的废藩庄田，从来都是收归国有的。清朝初期，清廷也想要占用者向官府交钱购买。但由于这些土地大都为势豪侵夺，他们百般阻挠，制造矛盾，使官府无法清核土地，实施购买计划。为了保证赋役剥削，康熙八年（1669年）下令，将明废藩土地变价卖给原种之人，归现种佃户所有，承为世业。故此得名更名田。更名田总数共有166000余顷，遍布于直隶、山东、山西、河南、陕西、甘肃、四川、湖广等八省。
王庄是八旗王公贵族收取王粮的庄园。这类王庄的经营方式与皇庄基本相似。庄有庄头，役使壮丁耕种，另有投充人（即带地投充者）。壮丁和投充人是有显著区别的，前者一无所有，生产所需的土地、耕牛、农具以及口粮等都要仰仗封建主供给。他们以人为单位，向封建主缴纳规定的租粮或租银，稍有拖欠，即遭惩罚。投充者相对壮丁来说，具有一定的独立性。他们拥有自己的生产资料和生活资料，实行“民人自种其地，旗人坐收其租”，即按土地为单位，向封建主缴纳一定的租粮或租银。
3．沿袭了明代赋税制度。清廷入关后，顺治帝就颁布诏令，赋税征收悉准明朝万历年间的旧规，完全继承了明朝的服役制度。当然，由于清朝田地类别与明代田地类别划分上有不一的地方，具体赋税额度也就自然有些差异。此外，由于中国疆土太大，各省的赋税额度也不尽相同，甚至各县也不同，乃至一个县内也不完全一样。各省有自己的服役，有自己的名称。各县的服役，名称也不同。以河北玉田县为例子，康熙年间，该县民田每亩征银一分，草场荒地也是一分，备荒地还是一分，老荒地一分五厘六毫，根本不看土质好坏和生产量进行征收。而与之邻近的县赋税不仅按亩定量，还参考土质和生产量的差别。但是，总体来讲清初的税种、税率及征收办法都与明代没有大的差异。
清军在人关以前，主要的政策是八旗制度，虽然八旗制度是清军取得政权的物质和军事保障，但是八旗制度显然无法适应清军夺取政权后的社会状况，因此清军效仿了明朝推行的较为成熟与完善的土地制度：恢复了明朝地主的土地所有权，既安抚了仍然具有一定财力的明朝地主，也促使了一定数量的流民成为佃农，一定程度上稳定了社会秩序；基本保留了明朝的土地分类制度，为其后实施赋税、垦荒等一系列政策做了铺垫；沿袭了明朝的赋税制度，使清政府能够在最短的时间内增加财政收入、充实国库，维护和稳定清朝的政权。
二、圈地令
圈地令是清初满洲贵族入关以后，清廷纵容满洲贵族圈地占为己有，收敛财富的一项土地政策。顺治元年（1644年）顺治帝“设指圈之令”，“命给事中御史等官履勘畿内地亩，从公指圈。其有去京较远，不变指圈者，如满城、庆都等24州县无主荒地，则以易州等处有主田地酌量给旗，而以满城等处无主地不给就近居民。凡民间坟墓在满洲地内者，许其子孙随时祭扫3年。”[5]所谓“履勘”，事实上即不“履”，也不“勘”。而是“跑马圈地”，马力所至就是“从公指圈”的范围。圈地主要有三种形式：
一是将近京肥沃土地圈给清贵族，另外，圈山海关以外地让农民耕种叫“圈补”；
二是原来圈占地离京太远，或因“碱盐不毛”地，来补还近京被圈农民叫“全换”；
三是凡明王室所遗留皇庄各州县“无主荒田”，一律划归满洲贵族和八旗官兵，叫“圈占”。
从上述三种圈地的形式可以看出，所谓“圈地”，就是强占田地，圈以标志。圈地令虽说只拨无主荒田和前明亡殪的皇亲国戚之田，事实上前明的许多贵族、官僚和地主的土地已归农民所有。清廷颁布圈地令，实际上抢夺霸占了农民在起义中得到的土地。随着后来进关的满族官员和士兵人数大增，满族贵族刚人关时圈占的土地已经不够分配。于是，圈地变得更加肆无忌惮，发展成不管土地有主无主，官府都任意地大规模圈占。在短短的时间里，近京五百里内，东起山海关，西到太行山，南至河涧，北至长城的广大地区内，进行了三次大规模的圈地，共圈占166600余顷。以直隶密云县为例，原有土地2733顷，竟被圈占抢夺走2151顷；又玉田县原额民地为5216顷，经圈占只剩下617顷。由这种方式在各地强劫来的土地，分别划归皇庄、宗室官庄、八旗官庄、驻防官庄，总计面积共达229639顷37亩有余。
圈地令的推行，使土地高度集中于少数满洲贵族手中，迫使大批农民失去土地，或投入满洲贵族家为奴，或流亡他乡，由此激化了统治者和农民的矛盾。顺治四年（1647年）的一个上谕说：“今闻被圈之民，流离失所。”被圈占最多的是近畿各州县民田，如文安县：“顺治五年六年，因圈占拨补，失业流民甚多”；蓟州：“州地自圈占后，民多失业。”[6]康熙八年（1669年）的一个上谕说：“比年以来，复将民间田地圈给旗下，以致民生失业，衣食无资金，流离困苦。”[7]这种情形既然连统治者都已无法隐讳，则农民的实际困苦当然要比统治者所肯承认的严重得多了。而被圈去的良田或被改为牧场，或由于生产技术低下，使产量降低，大大破坏了农业生产。面对这些严重问题，官府不得不采取措施。康熙八年（1669年）正式下达了停止圈地的命令，宣布把当年所圈占的土地退还原主。《皇朝政典类纂·天赋》载令：“嗣后永行停止，其今年所圈房地，悉令还给民间。”诏令颁布后，在一定程度上缓和了当时激化的民族和阶级的矛盾。光绪朝《畿辅通志》云：康熙二十四年（1685年）又正式规定，民间所垦田亩，“自后永不许圈”。圈地这种赤裸裸的抢夺，前后历时达百年之久，直到乾隆四年（1739年），方才最终下令停止。
圈地令的过程是残酷的，它使得大量的实际占有土地的地主、农民失去土地，使大批农民或流亡失所或成为满洲贵族的家奴，在一定程度上激化了社会矛盾。但圈地令也在客观上起到了一定的正面作用，它使得自给自足的自耕农作业变成了集体农奴制的作业，在客观上也实现了土地的开垦、耕种和粮食的生产。
三、奖励垦荒
清初曾大力奖励开垦荒地，将奖励垦荒作为一项重要的国策。
顺治元年（1644年）定“开垦荒地条例”，规定凡州县卫所荒地，分给流民及官兵屯种，有主者令原主开垦，3年起科。在顺治六年（1649年），为了鼓励农民垦荒，《清顺治朝实录》卷四十三中也有规定：“无主荒田，州县官给印信执照，开垦耕种，永准为业，耕至6年之后，有司官亲察成熟田数，抚按勘实，凑请幸旨，方议征收钱粮。其六年以前，不许开，不许分毫敛派差徭。”即凡垦荒者，垦田归己所有，6年之内不征赋差徭。顺治十四年（1657年），又颁布了垦荒的劝惩条例，内容为：“督、抚官员，1年内主持开垦2000顷以上者，纪录；6000顷以上者加升一级。道、府官员，垦至1000顷以上者，纪录；2000顷以上者加升一级。州、县垦至100顷以上者，纪录；300顷以上者，加升一级。卫所官员，垦至50顷以上者，纪录，100顷以上者，加升一级。文武乡绅，开垦50顷以上者，现任者记录；致仕者给匾旌奖。至于贡、监生以及一般富人仍开垦本主土地，如本主不能开垦，由地方管理招民开垦。发给印照，定为永业。”[8]同时还规定：“若开垦不实，及开过复荒，新旧官员，俱分别治罪”。[9]就是说，第一，为了贪图升官，谎报垦田树，要治罪；第二，为了垦荒而垦荒，垦荒以后不耕种，复使田地荒废者，也要治罪。为了扩大影响，清廷还命令各级地方官府，举行隆重的“劝垦荒田之典”，由地方官员亲自主持，以表示官府对垦荒的重视。
这些条例虽不能在全国普遍推行，但就其实施的部分地区来看，仍然得到了积极的效果。首先就是取信于民，使他们了解和相信官府的开荒政策，愿意投资出力于开垦事业。其次，也使官府的财政收入有所增加。当然在具体的实施过程中，也出现了不少弊病，如科差太急，考成太宽。即被开垦的土地尚未达到规定的年限，就被勒令起科纳赋，这在一定程度上挫伤了开荒者的积极性。
康熙也很重视垦荒，曾言：“自古国家久安长治之模，莫不以足民为首务，必使田野开辟。盖藏有余，而取之不尽其力，然后民气和乐。[10]康熙初年，对垦荒政策又作出了新的举措。据《清朝文献通考》卷二载，清廷当时提出将田分为新荒、积荒、极荒三等，并规定：新荒者，三年起科；积荒者，五年起科；极荒者，永不起科。这一新办法调动了垦荒者的积极性，解决了顺治时期出现的“科差太急”的矛盾。同时，进一步制定了一般贡监生员、民人开垦荒地的奖励办法，如康熙十三年（1674年），又定“招民开垦，酌量叙用之例”，规定“凡贡监生员、民人垦地30顷以上至百顷以上者，奏进吏兵二部，试其文义通否、与以知县、县丞、守备、把总等官。”[11]“贡监生员、民人垦地20顷以上，试其文义通者以县丞用；不能通晓者，以把总用。100顷以上文义通顺者，以知县用；不能通晓者，以守备用。”[12]另据《清朝康熙实录》卷三十六载，各地方官府也根据具体情况制定了一些切实可行的办法，如四川省提出要“广其招徕之途，减其开垦之数，宽其起科之限。”对那些“候选州同、州判、县丞等及举、贡监生员人等，有力招民者，授以署职衔”，使之招民开垦。这些办法都是以爵赏和垦荒相结合，来诱致地方官吏和富人致力于垦荒，以迅速扩大耕地面积。
尽管有上述举措，但由于部分地区战争仍未结束，开荒步伐进展不快。等到战争基本结束，清廷又接二连三地颁布关于开荒事宜的条例和规定，以加速垦荒的进度。例如，康熙二十三年（1683年），朝廷批准河南地方开垦事宜四条：
第一、借给垦荒者牛种，并“将义社仓积各借与垦荒之民，免其生息（不纳利息）。”
第二、招集流移，凡外省垦荒者，如遇他处已往事发，罪止做本人，不得株连。这是为了保护劳动力。
第三、严禁阻扰，凡田地有“数年无人耕种完粮者，即系抛荒；以后如已经垦熟，不许原主复问。”
第四、新开垦的田地，仍照原定等则输粮。[13]
又据《清朝文献通考》卷二载，康熙二十九年（1690年）又作出规定，由于边区民少而荒地多，“凡流寓愿垦荒居住者，将地亩给为永业。”康熙三十二年又规定：“滇省明代勋庄田地照老荒地之例，招民开垦，免其纳价。”强行剥夺了部分地主对这些土地的所有权，激发了开垦者的积极性。康熙五十三年又规定：“甘属村堡之中有荒地未种者，查出拨于无地之人耕种，并动库银买给牛种。”以鼓励开垦。
清廷保护荒地开发，更快地使一些流离失所的无地农民重新得到土地，重新劳动生产。从政治上看，可消除社会动荡的因素，以稳固统治秩序。从经济上看，则可以迅速扩大耕地面积，增加赋税收入。据统计，康熙年间，全国耕地面积增加近140万顷。据《东华录》载，康熙曾自诩他的这一“功业”，认为那些地广人稀，自古以来无从开垦的地方，都已令“迁民”垦植，而云南、贵州、四川、广西诸省，“人民渐增，开垦无遗，或沙石堆积难于耕种者亦间有之，而山谷崎岖之地已无弃土，尽皆耕种矣。”
奖励垦荒作为清初一项既定国策，也为以后几朝皇帝所沿用。
雍正是在继承这一政策的同时，又对开垦中存在的问题进行了某些改革。《清雍正朝实录》卷八十载，雍正元年（1723年）指出：“向来开垦之弊，自州县以至督抚俱需索陋规，致垦荒之费浮于卖价，百姓畏缩不前，往往膏腴荒弃，岂不可惜。”于是决定：“嗣后各省凡有可垦之处，听民相度地宜，自垦自报，地方官不得勒索，胥吏不得阻挠”；“贫寒无力者，酌动存公粮谷，借给牛、种、口粮，”以资开垦。同时又规定：“四川、云南地区，一夫一妇一户，给水田30亩，或旱地50亩，若有兄弟子侄之成丁者，每丁增给水田15亩或旱田25亩，另给牛、种、口粮或银12两。”
乾隆也很重视垦荒事业，《乾隆朝圣训》卷二零九载，其即位不久就宣布：“劝课农业”，既是地方“督抚第一要政”，也是朝廷的最高旨意。他再三强调：“垦田务农为政之本”，“劝课农桑临民者，第一要务，实力行之。”由于不断扩大的耕地面积仍然适应不了人口的增加，而待垦土地又日益减少，因此，乾隆非常重视开垦零星不成土地，积极鼓励农民大力开辟山头地角可耕种的土地。《清朝文献通考》卷十载：“凡过省内地零星地土可以开垦者，嗣后悉听本地民夷垦种，并严禁豪强首告争夺。”乾隆六年（1741年）七月，又批准陕西巡抚张揩所提出的“酌议招垦事宜六条”，《清乾隆朝实录》卷一四六载内容如下：“商州所属地方，尚有未垦荒地30000亩，现令地方官确查后，检标招垦。”“无主之地，即给垦户为业，其有主而自认无力开垦者，定价招垦，给照为业。”“隙地多在山石棒莽中，凡零星土地，在5亩以下不成丘段者，永免升科。”“本地人力无余，其邻近无业之人，亦听开垦，应将认垦之人。著落土著认识，移关原籍邻户保结。到日准其给照，即编入土著保甲之内，令该管保长等查察。”“平衍易收之地，每一壮丁限百亩为率，山岗沙石难收之地，每一壮丁限以百亩为率，有父子兄弟俱系壮丁者，酌量增加。”“荒地圈无土产者，应查出开垦；其有民人现在割漆砍竹，及采取构皮、木耳等项者，听民自便，地方官不得强争垦种，亦不得以现获微利，勒报升科。”“此项地亩，势力招徕，渐次开辟，毋庸以议叙议处之额限。”
奖励垦荒政策的实施，使得清初的土地从顺治十八年（1661年）的5493500余顷至乾隆三十一年（1766年）增至到7414400余顷，增加了近一半，耕地面积的扩大带来了以下几方面影响：
1．大量无地、失地流民固定在了土地上，生产力得到了充分的运用，并转化为粮食。农民依靠耕种的土地得以维持较为低下的温饱水平，人口在这时开始大量繁衍，而人口的繁衍又促使土地的开垦，使得耕地面积得以进一步扩大。
2．因为战争而流离的农民有了可以耕种的土地，一般的农民只要能够填饱肚子就不会主动参与极端的暴力事件，因此社会的秩序相比前期较为稳定。
3．耕地的开垦带来了税收的增加，虽然清朝出台了土地税收的优惠措施，但是增加的大量土地还是在整体上增加了国库的财政收入，这部分收入不仅殷实了皇家的生活，对于各地的赈灾、对于继续进行局部的小战争也起着重要的作用。因此，奖励垦荒的政策客观上使得清朝的国力变得强盛起来。
四、结语：清初土地政策的历史影响
法明、圈地令、奖励垦荒是清朝初期的主要土地政策，三者的实施为刚刚在关内站稳脚跟的清朝奠定了坐稳江山的基础。康熙帝时期，清军入关之初那种到处都是流民、荒地的情况已经不复存在。耕地面积扩大了近一倍，农业的生产技术有了提高，农作物的整体产量逐年增加。尽管存在着种种弊端，但是全面地看待清初的土地政策，广大的农民还是得到了利益，清朝庭重视解决贫苦农民的实际困难，鼓励开垦各种闲荒土地，对于地主豪强的侵隐包揽活动也注意进行限制。地主在清初土地政策实施后，得到了比农民更大的利益，“法明”使得地主占有了大量的土地，“鼓励垦荒”让地主积极开垦土地、雇佣佃农耕种，极大地提高了土地的利用率。清初的土地政策不仅稳定了社会秩序，还增加了国库的财政收入，这对于“康乾盛世”的造就起到了功不可没的作用和影响。
注释:
[1]彭雨新：《清代土地开垦史资料汇编》，武汉大学出版社1992年版，第12页。
[2]钱仪吉：《碑传集》卷六四《郝浴》，中华书局1993年版，第1815页。
[3]同前注[1]，彭雨新书，第5～10页。
[4]李洵校注：《明史·食货志》，中华书局1982年版，第189～190页。
[5]嵇潢，刘墉：《皇朝通典·食货典二》卷二，上海图书集成局1901年版，第97页。
[6]李绂：《*辅通志》卷一百九十，河北出版社1989年版，第108～109页。
[7]席裕福、沈师群编辑：《皇朝政典内纂·田赋》，中华书局1983年版，第63页。
[8]参见《清顺治朝实录》卷四十三，中华书局1988年影印版，第37页。
[9]同上注。
[10]章锓：《康熙政要》卷十九，中共中央党校出版社1994年版，第87页。
[11]嵇潢、刘墉：《皇朝通典·食货典二》卷一，上海图书集成局1901年版，第86页。
[12]同上注，第91页。
[13]参见《清康熙朝实录》卷一0八，中华书局1988年影印版，第267页。
出处:法学 2011年第12期
