在2012年的最后一天，山西省长治市一家企业发生一起苯胺泄漏事故，8.68吨有毒化工中间体苯胺流入海河水系的浊漳河。五天后，处于下游的河北省邯郸市突发大面积停水，市民蜂拥到超市抢购饮用水。又过两天后，长治市政府主要领导才表示，由于对环境污染的危害性估计不足，所以没有及时上报。

这个案例的相关事实在很多方面典型地反映了我国政府信息公开的现状。一方面，我们能从近几年的实践中看到不少令人欣慰的进步，特别是在制度建设方面迈出了坚实的步伐；另一方面，我们又能发现目前的政府信息公开与真正的“透明政府”尚有诸多差距，尤其是在处理一些关键问题时仍然没有做到“公开为原则，不公开为例外”。

政府信息公开有长足进步

如何公正透明地行使公共权力、建设一个“阳光政府”，是世界各国都面临的问题。自中国中央政府网站于2006年1月1日开通以来，我国的政府信息公开实践取得了不容忽视的进步。这些进步中有些已经深刻地影响到了经济社会的发展，有些为今后的深入推进奠定了良好的基础。

第一，政府信息公开的基本制度框架已初步形成。随着《突发事件应对法》（2007年11月1日起施行）和《政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）等法律法规的颁布实施，中国在政府信息公开方面已经具有了全国统一的法规，初步形成了基本制度框架。透过政府建设和发展的演进历史，会发现这是非常值得关注的进步。在政务公开实践和政府信息公开的前期探索过程中，法律法规的缺失曾经一直是最主要的问题之一。为此，上海、广州等众多不同层级的地方政府曾先行探索，出台了一些地方规定。但由于各地的规定在内容上差异较大，而且从法的效力角度而言难以突破界定广泛的保密规定，因而难以真正达到预期效果。所以，全国性统一法规的施行，不仅整体推进了政府信息公开的实践，而且具备了带动政府其他领域改革的潜力。

第二，政府信息公开制度的执行取得了一些成效。以政府信息公开工作年度报告为例，2008年国务院有关部门制作年度报告的部门数量为36家，2009年、2010年和2011年的部门数量分别为65家、66家和69家，呈逐年增长态势，目前只有少数几家部门没有定期公布年度报告；省级政府在2009年就实现了全部定期公布年度报告。2011年，全国31个省级政府主动公开的信息数量超过3000万条，受理信息公开申请数量近20万条，其中99%的申请得到了答复。以全国首个颁布省级政府信息公开规定的上海为例，2011年上海主动公开信息近16万条，比2007年增长了200%；受理申请信息公开数为1.98万条，比2007年增长了205%；对申请的答复数为1.86万条，比2007年增长了215%；答复总数占受理申请总数的比例一直在90%以上。

第三，政府信息公开的渠道在不断拓展。近年来，各级政府部门都通过政府公报、政府网站、新闻发布以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开相关信息，还在档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所和设施，公开政府信息。另外，上海等地还先后开通了政务微博，充分利用新兴媒体技术及时公开相关信息。从上海的数据来看，咨询电话和网站专栏页面的使用频率较高。2011年，咨询电话接听数为2596.9万人次，与2347.46万常住人口的比率为110.63%；网站专栏页面访问数为20567.4万人次，与常住人口的比率为876.16%。相比而言，网上咨询的使用效率不高，2011年只有51.1万人次，而现场接待人数为170.2万人次。

透明政府的框架

尽管这几年中国各级政府的信息公开工作取得了长足进步，但相比透明政府的内涵和要求，仍然有不少差距。

为了使透明政府研究具有可操作性，我们设想结合信息流动和公共管理程序两个方面对透明政府做一个相对完整的界定。根据政府信息公开的理论与实践，我们提出透明政府在信息方面的几个可操作性指标：可得性、完整性、可靠性、及时性、准确性与无歧视性。可得性是指存在获得相关信息的潜在途径；完整性和可靠性是指政府公开的信息在数量和质量上是完备的；及时性是指政府以尽可能短的时间主动公开信息或者回复公开信息的申请，没有主观上的刻意延误；准确性是指政府在主动公开信息或办理公开信息的申请之时能正确地提供信息内容，从而不会以“挤牙膏”的方式使透明成为空谈；无歧视性是指政府公开信息并不排斥任何个人或群体，除非法定情形。

公共管理所包含内容非常广泛，依据不同标准对公共管理进行分类能获得不尽相同的内容。在此借鉴阿尔蒙德对政治体系的划分方法，将公共管理的内容以体系、过程和政策来划分。体系是指公共管理中所涉及的组织、机构、职责、规章制度、办事程序等制度性的内容；过程是指公共管理的动态过程，包括公共问题出现、讨论、议程设立、决策、执行、监督、评价与反馈等环节；政策是指公共部门履行职责的结果或产品，如法规、决议、决定、文件、命令等广义的政策。

结合我国从政务公开、政府信息公开的实践以及当前对透明政府的探讨，对照表5，可看出政务公开主要是公开了体系；政府信息公开则是扩展到公开了体系和政策；而透明政府的建设则要更加扩展到公开过程。

现阶段政府信息公开需改进之处

如果说政务公开只是局部的公开和透明，政府信息公开只是静态信息的公开，透明政府则是要在前面两步的基础上实现整体的、动态的公开，并逐渐培育出一种政府透明的文化。当前政府信息公开与透明政府建设目标的差距主要有：

第一，透明没有内化为政府文化。根据比较文化学的观点，社会事物可分为器物层次、制度层次和文化层次，并认为社会变迁的真正体现应是文化层次，但该层次的演进却是最慢的。从这个角度来说，目前地方政府实施的信息公开大多依然停留在器物层次的改变上，少数进入到制度层次的变迁上，但都还没有开始文化层次的演进。因而在实践中存在一些形式化、运动式的现象，把政府信息公开作为某一阶段政府任期内的政绩来对待，而不是作为一种文化和价值进行推广。

第二，公开所对应的范畴比较有限。首先，目前的政府信息公开在主体上仅仅针对狭义的政府，即行政机关，而没有涉及到大量履行公共职能的其他公共部门。其次，在内容上缺乏公共管理过程的公开。目前大多地方政府的信息公开尚处于发布静态内容的阶段，如公开办事组织、办事制度、办事程序以及办事结果等，而对于动态过程的内容公开等，仍然进展不大。如篇首案例所示，对于一些虽然关乎群众生命财产安全但仍在演变发展的信息，很多政府部门还是习惯采取保密或拖延公开的策略。这将是今后透明政府建设所面临的最大挑战之一。

第三，有关政府信息公开的争议正呈上升趋势。以上海为例，行政复议数由2004年的38件增加到2011年的622件，增长了15倍多，行政诉讼数由6件增加到406件，增长了67倍。当然，这些数据要从两个方面看，一是群众在有关政府信息公开方面的维权意识有所增强，另一方面也反映出政府还需要在很多方面改善信息公开工作。比如，近几年来上海否决政府信息公开申请的答复率有所增长，从2004年的15%上升到了2011年的58%。

第四，一些具体的技术问题亟待解决。信息公开不仅仅是一种令人向往的善治理念，也是由许多微观操作技术组成的一套制度。不妥善处理好这些操作技术，理念无法落实，善治无法体现。这些微观技术包括诸如信息公开的收费问题、公共信息与隐私权保护与商业秘密保护问题以及信息公开的成本限度和历史遗留问题处理等。通过分析群众申请政府信息公开的方式，就能发现有不少亟需改进的问题。以上海为例，从2004年以来，群众申请政府信息公开的最主要渠道是“当面申请”，其次是“网上申请”。当面申请的方式虽然有互动性强的优点，但是成本也很高，特别是对于像上海这样的特大城市，群众采取当面申请的方式，要付出很高的通勤成本。一些成本较低的方式，比如“电子邮件申请”，近3年来所占的比重只是微乎其微。

走向透明政府

党的“十八大”报告提出，“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”。这不仅清楚地表明透明公开的主体要从狭义的政府走向广义的政府，即从行政管理机关的公开扩大到包括党、人大、政协、政法部门及其他公共部门的公开，而且阐明了公开的范围要从一般的静态信息拓展到动态的运行和决策信息公开。

透明政府建设既是世界政治发展的前进方向，也是建设社会主义法治国家和发展社会主义政治文明的必然需要。基于已有的制度框架，从理念、主体、范围、内容和方式等方面继续深入推进，必定会实现从政府信息公开到透明政府的飞跃。

【作者简介】

严荣，上海市房地产科学研究院副院长，管理学博士。