一、“政策执行力”与“关系运作”的相关概念阐释

“执行力”概念首先源于企业管理。美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩认为，执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。执行力体现组织将战略付诸实践的能力，反映战略方案和目标的贯彻程度。[1]政策执行力是政府执行力的重要组成部分，是政府执行力的基础、主要载体和实现机制。政府政策执行力的高低不仅关系到公共政策执行的有效性和政策目标的实现程度，也关系到国家政权的巩固及其统治的合法性，甚至整个国家的兴衰成败。地方政府政策执行力是各地方政府为实现政策目标，对政策资源进行控制、调度、使用以使政策达成预期效果的能力和效力，其中，“预期效果”指政策得到贯彻执行的程度，也即政策实现目标的程度。因此，有助于达成、实现政策目标的因素都构成提升政策执行力的要素，而阻碍、降低政策目标实现程度的要素则构成政策执行力的阻力。

“关系”一词在我国是一个使用很广泛的词语，它因带有一种隐秘的伦理色彩而成为一个在社会中极敏感、大家又心照不宣的词语。胡适说过：“儒家的人生哲学认定个人不能单独存在，一切行为都是人与人交互关系的行为。”[2]梁漱溟在谈到中国社会的“本位”取向时指出，中国社会既不是个人本位，也不是社会本位，而是关系本位，在中国这种关系本位的社会系统中“不把重点放在任何一方而从乎其关系，彼此相交换；其重点放在关系上了”。[3]可以说，“关系”是理解中国社会和中国人心理、行为特征及行动逻辑的一个核心概念。与西方人相比，中国人没有西方社会那种独立和自由权利的个人意识，渗透在中国人血液中的是一种关系网络和关系意识。[4]“拉关系”、“关系网”、“走关系”等成了中国人日常行为的惯例，因而也成了一种烙印在中国人骨髓里的日常文化现象、一种行为模式和独特的规范秩序，它根植于文化，渗透到社会生活的方方面面，涵盖范围广且影响深远。政策执行活动作为政府与社会的互动行为，“关系运作”现象不可避免。

政策执行过程中的“关系运作”指的是个人或团体(执行者或目标群体)为了维护自身利益，以破坏正常的制度约束和人际关系限度来追求其局部利益的现象，是一种实现局部功利性目的的非正式行为。“关系”是人们在社会化分工过程中必然会发生的联系，而在中国特殊的社会环境中，“关系运作”现象已成为客观社会环境的一部分，在政策执行活动的全部人际网络和整个活动过程中都能见到其踪影。我们知道，公共政策是对社会利益的再调整，而利益关系从根本上来说是人与人之间的关系，因而政策执行的过程所要落实的关键问题也是人与人之间的利益关系。由于社会个体条件的不同和社会内在结构的非均衡性，在不同时空位置上的个体行动受到的社会制约是不同的。处于资源中心的人与资源的边缘者拥有更多的机会和优势进行关系运作，以此对政策执行力产生不同的作用和影响。笔者认为，政策执行过程中的“关系运作”对地方政府政策执行力的影响是双重的，即“关系运作”对政策执行力产生巨大的负面作用，同时它也存在一定程度的合理性空间。

二、“关系运作”对地方政府政策执行力的负面影响

1. “关系运作”侵蚀政策执行制度的权威性和公信力

制度是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。[5]制度的权威从某种意义上来说是国家和政府权威的体现，没有权威的制度不仅失去了其存在的价值，也会给政府带来治理危机。政策执行过程是展现政府权威的过程，制度化的政策执行方式不仅能达成公共政策目标，而且也有助于保持政府的权威。而政策执行中的“关系运作”是对政策制度化执行方式的挑衅和背离，破坏了政策执行的政治、文化和社会生态，侵蚀政府和制度的权威，使政府失去公信力，最终降低了政府的政策执行力。任何社会都是人与人相互联系的关系社会，但在关系正常的社会里，私人人情关系不能左右法律和制度，而在一个关系异化的社会里，“关系运作”却游离于正式规则之外，甚至越过显性的制度，成为事实上的执行规则。一旦这种情况发生，社会就陷入“关系陷阱”和“制度疲软”的误区。当“关系”这种隐形运作模式在政策执行过程中频频出现时，政策执行就会变成人情行政、关系行政，这个过程不再是政府和制度权威发挥作用的场域，而是关系、权力、依附性、保守性支配的非制度化过程，政策执行也就成为无章可循、无据可依、没有原则和底线的混乱过程。这不仅从根本上动摇了国家的制度权威和政府公信力，使政府产生信任危机和合法性危机，也成为各级政府政策执行力的阻碍。

2. “关系运作”破坏正常的政策执行机制

现代政府理论认为，不仅政府与社会之间是一种契约关系，上级政府与下级政府政策执行权的分配也是一种契约关系。契约型政策执行机制讲究执行上下级之间权利和义务对等，权力和责任匹配。当政策执行过程有关系渗透甚至关系主导时，政策执行过程就不是依靠平等的契约来维持，而是通过“关系运作”来疏通，而“关系运作”意味着无原则的、不受法律及制度约束、谋求私利的潜规则行为，这是关系运作的关键。也正因为此，人们才可能想尽办法去动用自己的人际网络，去做正常情况下做不到、不能做、无法做的事，从而最大限度地获取个人利益。在政策执行过程中，不仅执行者会利用各种关系换取自身利益，政策目标群体也会努力扩大他们的关系半径，提高关系密度，竭其所能与权力和资源支配者结盟，由此就形成特殊利益群体，政策执行过程中“共谋铁三角”因之产生，可用下图来简要表示：[6]

这个三角形关系表示的是政策执行过程中的“共谋铁三角”关系：即拥有关系资源的主体寻找权力庇护，权力通过关系寻租获取利益，利益提升关系网。对谋取关系的人和权力资源拥有者而言，他们之间实现的是权力-关系-利益的转化，这种转化往往以“你好我好大家好”的表象为掩盖，似乎会产生“合作剩余”，其实质则牺牲了政策所要实现的公共利益，破坏了正常的政策执行程序，弱化了政策执行力。如此循环下去，契约化、制度化政策执行机制逐渐失去效力，而关系“潜规则”大行其道，不仅那些暗中交易行为需要通过关系疏通，就连合法合理合情的事务也需要通过“潜规则”来实现，这不仅使政策执行成本居高不下、政策执行结果与政策目标相去甚远，还会削弱甚至摧垮政策的执行机制，成为政策执行力的直接阻滞因素。

3. “关系运作”扭曲政策执行应有社会心理基础

良好的社会氛围和社会心理基础是提升政策执行力的基础。在西方社会，人际规则不是按照“人情”而是按照“契约”进行的，这种人际关系对国家的法律、制度、规则和程序不构成实质性的威胁，这也是西方社会能够进入官僚制社会甚至超越官僚制的重要原因之一。而在中国，人与人之间心理认同的基础是基于地缘、血缘或业缘的关系而非成文的法律和制度，人们在办事过程中不是去寻求制度和正式程序的帮助，而喜欢直接用一种“插队式”的快捷途径越过既有程序达成个人目标。这样，当大家都寻求制度外途径走捷径时，正式规则就成为约束那些规规矩矩按政策程序办事者的行动桎梏，“关系运作”让有关系的人“如鱼得水”，而处于关系结构的边缘者则办事无门、四处碰壁。人们在长期的社会实践中经过多次“试错”，必然会形成自我理性：没关系的寻找关系，有关系的强化关系，用“关系网”来获取政策资源成为普遍的社会心理。而从理论上来说，现代政府政策执行过程不仅要遵循效率原则，民主、公平、公正等价值也不容忽视，这就需要契约化、透明化和规则化而非关系化的社会心理基础。然而在关系本位社会里，“关系运作”使社会公众对政策执行过程中的公平、公正产生严重的心理和文化认同危机，成为政府政策执行力低下的重要社会原因。

4. “关系运作”异化政策执行者的职责

政策执行者按照政策规则将政策目标贯彻落实是其应有职责。而在外部监督弱化的情况下，一些政策目标群体以自己占有的关系资源为依托，通过各种手段让政策执行者超越职权违规操作为自己谋取特殊利益；一些政策执行代理者也因物质利益(如金钱)或精神利益(如增进感情)的诱惑，默许甚至乐意与政策目标群体达成一定程度的共识甚至“合谋”共同瓜分政策资源。从表面看，这对政策执行者和目标群体都有好处，双方因利益而增进了感情，因感情的拉拢而进一步扩张小团体利益。而其结果是，这种局部利益的取得是以破坏政策的整体利益和公共利益为代价的，使政策的公共性沦丧为双方“共谋”的工具，严重异化了政策执行人员的职责，成为政策执行力的阻碍。

5. “关系运作”加剧政策资源的分配不公

公共政策是对社会利益的再分配，其目标和价值取向是实现社会资源、价值和利益的均等化共享。一般来说，出台一部政策就是要解决社会资源分配不均衡的现象，然而，政策执行过程中的“关系运作”却与这一目标相去甚远，甚至更进一步加剧政策资源的不公平分配。众所周知，一个社会成员获取社会资源机会的多少与他在人际关系结构中所处的位置呈正相关关系：越是居于人际关系结构的核心和上层的个体占有和将获取的社会资源机会就越多，反之亦然。这就是说，居于人际关系结构核心或上层的人已经拥有较多社会资源并更有可能实现其获取资源的机会，在政策执行的过程中体现为社会有权有势者更容易动用关系，他们对政策执行过程的影响更大；而那些社会关系贫乏者不能或很少能用关系运作方式影响政策执行的资源分配流向，因此在政策执行过程中会越来越被边缘化，这使他们陷入更加孤立的边缘地带，成为无资源、无关系、无实力的赤贫者。这种例子在社会中屡见不鲜：由于有关系的介入，政府救济失业者的救济金让那些不符合领取救济资格的关系强势者劫走，而真正失业者很可能落空；一些地方出现开宝马者却堂而皇之地享受政府的低保政策，有豪华别墅的人却还潇洒地住着政府廉租房的怪现象等，大都是“关系运作”对政策资源分配造成的扭曲。

三、政策执行过程中“关系运作”的合理性空间

“关系运作”让人唾弃痛恨，但却是政策执行过程中不以人们意志为转移的一种客观存在，凡存在就有其合理性，政策执行过程的“关系运作”对政策执行力产生破坏的同时，也有其合理性存在空间。

一方面，政策执行过程中的“关系运作”增强了执行人员和执行机构内部的整合。贯彻一项政策有赖于执行机构和执行人员认真细致的工作，这也需要通过一定的整合方式来加强机构和人员的团结与整合。在传统社会，国家政令通常以某种神秘的力量或抽象的价值信仰(如宗教或意识形态宣传)作为主要的整合方式。但是，改革开放以来，随着市场化进程的发展，强制意识形态或灌输文化价值的整合方式逐渐失去功效，人们越来越功利化的目标和政策执行人员越来越关注自己切身利益的客观现实，使利益成了政策执行过程中的主要整合工具，政策执行人员对各自利益的追求建构了执行过程。亚当·斯密说过，每个人在追求个人利益的时候，有一只看不见的手在引导着他去帮助实现另一种目标，即增进社会福利，促进整个社会经济的发展。[7]政策执行者进行“关系运作”的根本目的是从其占有的人际网络中牟取政策资源和寻求自身利益，也由于这种追求促成了政策执行结果，从而在客观上整合了政策执行过程。对于个体执行者来说，其与政策资源支配者之间的私人关系是一种庇护性关系，个人通过对支配者的效忠来得到利己的利益分配，资源支配者则依靠下级作为自己权力的基础，使自己的工作指令得以贯彻实施。对于执行机构来说，政策执行机构是公共利益的代言人，下级执行机构如果认同了上级的权威，也就认同了政策权威，政策执行过程就成了政府权威的落实过程。

另一方面，政策执行过程中的“关系运作”赋予刚性的制度以弹性。制度约束是对政策执行过程的硬性规定和限制，相对于缓慢的制度变化和繁琐的制度化利益表达，“关系运作”就显得柔性和有活力得多。关系运作使政策执行人员和目标群体在不触动刚性制度的条件下灵活利用各自的关系网络，使政策执行朝着有利于自己利益的方向变形，这会使利益相关者放弃采取政治化行动和制度化途径为自己争取利益的选择，使得规模化、集团化的执行对抗变得不可能。人们宁愿利用自己的关系资源对政策进行变通也不会采取比较极端的手段对抗制度和政策。在此种情况下，“关系运作”者往往不过多从政治公正和平等的角度考虑政策执行的评价问题，因为他们知道，总存在利用关系运作而绕开不公正规则的可能性，这是政策执行过程中相关人员习惯安于现状而不做制度化抵抗的重要原因之一。“关系运作”赋予执行制度以弹性还表现在关系运作赋予制度极大的“人情味”，使制度具有“谙熟人间烟火”的一面。众所周知，制度对每个人是机会均等、效率相同的，严格按制度规则执行政策而不在人际网络和人情世故中灵活变通，政策就未免显得僵硬呆滞，“一刀切”的政策执行过程虽然能有效屏蔽个人和局部的私利诉求，然而却也成了一个缺少“人情味”的非人格化、冷冰冰的过程。“关系运作”打破正式制度规则的均等性，它为满足个体自身效益提供了机会和途径，成为旨在提高个人或团体功利性需要的一种效率机制。从更微观的层面来看，政策执行机构内部的“关系运作”将政策执行中的积极分子与执行领导甚至整个政府联系起来。执行积极分子将领导下达的政策命令执行下去，同时也将那些消极怠慢执行的非积极分子对政策的不满引到积极分子身上，这为政策执行遭遇来自机构内部的反抗设置了结构性障碍，因而可能成为提升政策执行力的一个重要方面。

四、关于地方政府政策执行过程中“关系运作”的若干思考

新经济社会学的研究表明，即使是在现代化程度很高的国家，如美国，“关系”所涉及到的资源仍然是社会个体的一种重要社会资源。只不过在中国，人们对于“关系”的依赖程度是别的国家无法比拟的。中国人的行为逻辑中一个鲜明的特点，是遇事首先不考虑是否可以在制度许可的范围内解决，而是条件反射地首先想到有没有关系，是否能通过“关系运作”来解决遇到的问题。这其中尽管存在种种不同的原因，但有一点是无可置疑的，即是中国的关系网络中蕴含着大量的社会资源，这些社会资源的能量及时有效，很多情况下甚至超过政府管制的力量。不过，从短期和小范围来看，“关系”的确可以弥补制度运行刚性不足和制度空缺，为人们获取资源提供了一种有效手段；但从长远和大范围来看，“关系运作”却孕育着社会信任危机，损害社会的公平正义，侵蚀正式制度的效力，从而引起政府的治理危机，增加整个社会的运行成本，也使政策执行结果更加不确定，严重侵蚀政策执行力。因此，必须制定有效的措施来治理政策执行过程中的“关系运作”以恢复和提升政策执行力。

1. 在政策执行过程中还原“关系”的本来面目

从一定意义上来说，在正常的社会中，人们应处于一种自然的和既定的“关系世界”中，“关系”不应是个人谋取利益的工具或手段，而应该是人们生活不言而喻的自然状态。但是，政策执行过程中的“关系运作”却将人与人之间的关系当做个人获取利益的投资目标，当做保值增值的工具，使“关系”严重资本化，失去了其情感支持功能和社会互惠功能的本来面目。在我国，关系资本还依照“特殊主义”方式在一定人群中进行“资源共享”，这就意味着一个社会个体要想获得一定的信息和资源，仅依靠制度化途径或者成本太高，或者根本无法获取，需要通过“关系运作”这种非制度化途径去谋取，如此下去，“关系”失去了其本质功能，而社会正式制度也因此成为一种摆设，大大增加了政策的执行成本。为此，必须重新审视现行的关系，还原关系作为情感纽带和交往互惠功能的原面貌，使其在政策执行过程中，以一种自然、自由自在的方式呈现出来，最大限度地发挥“关系”在政策执行中情感沟通和社会互惠的正面功能，使“关系”成为激励执行者推进政策的动力。斯宾塞曾断言，历史的发展是一个“从相对模糊、松散和同质的状态向明确、紧凑和异质的状态转变的普遍过程”。[8]还原关系的本来面目就要推动关系性质的总体转向，实现关系从同质性强、高度封闭、特殊信任的强关系向异质性、高流动性、普遍信任的弱关系转变。要在全球化和现代化的影响下，用现代开放性、平等性、民主性的人际关系逐步渗透到封闭的、等级性和狭隘自私的关系运作中，在人们的工作中弘扬工作关系、服务关系，而非狭隘的私人关系、依附关系。

2. 设置立体的政策执行监督机制

政策执行过程中，“关系运作”得逞的重要原因之一，是政策执行主体模糊了“公域”和“私域”的界限，用“公域”赋予的权力为亲情、友情等“私域”谋利，本来是“公域”为公的行为标准被“私域”为私的日常惯例替换，从而出现了私事公办、公事私办的不正常现象。解决这个问题不仅需要明晰公域与私域的界限，将私域置于宪法和法律的保护之下以减少私利对公权的依附，更需要完善政策执行的立体监督网络，置政策执行过程于阳光之下，增加关系运作的成本和风险，给政策执行者施加更大的“公域”压力。首先，增强执行机构内部的平行监督与制约，改变现行制度监控虚设、疲软的现状，同时改变当下封闭的、一体化的执行模式，推进政策在决策、执行、监督上的适度分离，改变政府执行资源高度集中的现状，使关系运作谋取资源的空间变小。其次，强化上级的监督和制约，改变我国从中央到地方政府政策执行层级过多、执行代理链过长的现状，可将现在的五级代理制变为三级代理制，同时要细化上级的监督政策，使监督更加具体明确和具有可操作性。最后，要加大来自社会公众自下而上的监督，让社会民众有权质疑政策执行过程的公平性和公正性，让其享有知情权和质疑权，使地方公众真正参与到基层政策执行管理和政策执行资源的分配过程中，对政策执行中的“关系运作”行为敢于揭露和曝光，使“关系运作”者无法通过“关系运作”去谋取私利。

3. 通过民主法治建设破除科层制度的封闭性和资源的高度集中

历史与现实证明，在人治社会，关系强于政策，人情大于法理，人治取代法治，用“关系运作”方式获取制度外资源就必然盛行，因为人治社会内蕴含着关系网络的内在权力机制：权大于法。如果用权力可以压制法律，就不可避免地会出现与权力拥有者拉关系、套近乎的现象，进而出现以权力为中心，围绕权力来编织关系网以谋取个人超额利益现象。另外，由于政策执行过程的封闭性，政府控制了大量垄断性质的政策执行稀缺资源，它们不能像市场要素一样自由流通和平等交换，在社会信息不对称、现行规则不完善的条件下，关系就会发生作用，这成为政策执行中“关系运作”的客观基础。为此，必须推动民主政治改革，给政策执行权的运作以更强大的监督制约，逐步实现依法行政。

4. 通过文化创新培育公共行政精神和公民政治文化

在传统社会中，关系是社会交往的惯例和基本规则，以“关系”的远近作为划分亲疏的界限，并奉行亲疏、远近区别对待的原则，遇好事“有关系者”优先，所有社会个体都毫无例外受到这种潜规则的诱导、制约和支配，并集体无意识地接受、容忍甚至羡慕那些在关系运作中如鱼得水的人。从社会文化根源的角度来分析，要防止“关系运作”这种行为模式在今天的渗透和过度膨胀，必须用现代市场经济制度中的平等意识、民主思想和公共精神来改造它。首先，要进一步推动市场经济体制改革，通过市场的平等竞争、平等交换原则激励每个人内在的潜力和创造性，改变依靠“关系运作”方式获取资源的投机行为。用市场制度中公正、公平、公开规则来改造政策执行过程中不阳光透明的一切程序和行为。其次，培育公共行政精神，建设具有现代宪政精神的公民政治文化。公共行政精神包括民主精神、法治精神、公正精神、服务精神、责任精神和参与精神，要对政策执行者进行理论宣讲和灌输，把科学政绩观融入到政府体制和机制的建设中去，实现政策执行过程的高效、廉洁、公平和透明，建立让公民能信任的执行队伍。最后，要从提高公民教育水平入手，培养独立、自主、自强和具有创造精神的公民人格，增强公民的自我意识、法律意识和权利意识，培养具有民主观念和民主能力的现代化公民。

“关系运作”是一种复杂的文化和社会现象，“虽然不少人对此斥骂和表示不屑，但却或多或少、或过去或现在都曾有过有关系圈子和关系的活动，逃脱它的影子和束缚将是一个漫长的过程”，[9]这也决定了清算政策执行过程中的“关系运作”现象不是一朝一夕就能解决的，而需要长期的社会政治、经济和文化改革，而清除“关系运作”对政策执行力的负面影响也必将是一个长期的过程。

参考文献：

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[8](美)科瑟.社会学思想名家——历史背景和社会背景下的思想[M].北京：中国社会科学出版社，1990.102.

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