长期以来，政府部门之间存在着冲突与错位一直是政府机构改革的难点所在，同时，也是困扰政府职能转变的政府顽疾。因此，如何缓解政府部际冲突，实现“政府部际协调”一直是公共行政学界关注的焦点之一。经过一段时间的研究与探索，学界关于“政府部际协调”形成了一系列的研究论域与理论主张。本文基于“政府部际协调”研究的历史沿革，初步归纳它的研究缘起、论域结构、范式转型与研究展望。

一、中国“政府部际协调”研究的缘起

在国内的政治学界与公共行政学界，“政府部际协调”之所以受到广泛关注，主要来自两个方面的需要：一方面，在宏观层面，为了适应中国的现代化进程，需要从理论厘清政府组织结构，尤其是政府部门间关系的相关问题；另一方面，在微观层面，“大部门体制”改革中的现实困境也亟须相应的理论分析与解释。

(一)现代化进程对政府组织结构的研究提出新的要求

随着中国现代化进程的推进，许多积累已久的深层次问题逐渐显现，这些问题与现代化进程中一系列新问题交织在一起，对当前中国公共行政研究与公共行政建设提出严峻的挑战：第一，社会阶层的分化与民间社会的成熟使社会原有的利益格局难以维系，阶层之间的利益冲突与矛盾日益显现。一个日趋复杂的社会阶层结构与社会利益格局正在形成，这意味着，政府需要以更大的力量面对新时期社会管理的压力。第二，经济发展的压力依然强劲。当前中国的经济发展水平还存在许多的不足，如经济结构不合理，人均水平依然偏低，贫富差距日益扩大等问题依然给中国的经济发展带来压力。对于政府而言，如何进一步转变政府职能，以适应社会主义市场经济体制的需要，从而推动中国经济的进一步发展也成为政府改革的一个重要课题。第三，随着社会发展，社会对于公共服务的诉求逐渐提升。随着市场经济的推进，社会必然对政府职能提出新的要求。而当前中国政府的公共服务体系很难有效地应对这一需要的变化。“公共服务需求旺盛与供给不足的矛盾使得城市公共服务体系面临着巨大的社会压力，甚至已经成为突出的社会矛盾。”[1]如何能够高效地为民众提供优质的公共服务，履行政府公共服务职责，也是新时期政府改革需要探索的方向。上述的挑战意味着，在现代化进程中，政府将面临许多新职能，公共行政所要承担的工作也将日趋繁重。政府只有提高政府效率，转变政府职能才能有效应对这些挑战。而提高政府效率的核心问题之一，便在于政府内部组织结构的优化。作为组织结构优化的重要维度，如何有效地促进“政府部际协调”也成了研究的题中之意。

(二)“大部门体制”改革的困境拉动了“政府部际协调”研究的现实需要

在公共服务压力提升的背景下，“职能交叉”、“政出多门”、“权责壁垒”等一系列的政府顽疾，制约着政府供给公共服务产品的水平与效率。为了应对这些政府顽疾，自2008年以来，“大部门体制”成为行政体制改革新的制度选择。从目的导向上看，“大部门体制”的推行是为了解决长期以来政府各部门之间普遍存在的“职能交叉”、“政出多门”等政府顽疾，进而推进中国的服务型政府建设。但是，在改革过程中，“大部门体制”在实现部门整合的同时，也面临许多新的问题。如有些地方的“大部门体制”出现了“合分困境”[2]，也有地方在实行“大部门体制”之后甚至出现部际冲突内部化的现象，而各部门之间权责不清，责任推诿的情况也没有得到根本的改变，这直接影响了当前中国政府向社会供给公共服务的效能。“大部门体制”改革的现实困境义引起了理论界的重视与反思，从而拉动了“政府部际协调”研究的现实需要。

事实上，国内学界一直或多或少地关注政府部门间关系。只是随着社会发展与政府改革的推进，“政府部际协调”越来越受到关注与重视。在关于“政府部际协调”掀起研究高潮的背景下，梳理其论域结构、范式转型并挖掘理论生长点，无疑有着重大的理论意义。

二、“政府部际协调”研究的论域结构

如果从论域的角度看，“政府部际协调”研究先后有三个主题，作为传统视角的“部门主义”研究、作为中国式探索的“议事协调机构”研究，以及作为当前论域主题的“大部门体制”研究。三个主题反映不同时期“政府部际协调”的某个侧面，共同构成了“政府部际协调”研究的论域结构。

(一)“部门主义”：“政府部际协同”研究的传统视角

随着社会主义市场经济的深入，许多学者开始关注政府部门间关系中所存在的问题。最早关于政府部门间关系的研究是关注“部门主义”的研究，这一部分研究以政府部门的行为为研究对象，关注政府部门之间既职责交叉又固守各自利益范畴的现象。

通常认为，“部门主义”是指行政部门在思维和行为层面上，“认识问题狭窄，局限于‘部门’的角度，缺乏整体意念；决策与措施局限于部门高度，自成体系，不顾及部门决策关联，缺乏全局理念；在权力问题上，漠视甚至无视‘权利’，部门行政权力本‘本位’，当利益冲突时，部门‘利’字当头，唯部门利益而行，淡视甚至无视公民利益，将部门利益置于公共利益之上。”[3]在学界讨论中，时常以“部门本位主义”、“部门保护主义”[4]来与“部门主义”相互替代。

关于“部门主义”的形成原因，多数学者从行政立法的角度进行探讨，如舒小庆认为，“部门利益的膨胀往往是借助行政立法手段，促使‘行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化’”。汪全胜也指出，“造成行政立法‘部门利益’倾向的原因多种多样。主要有：一，受部门利益驱使，立法宗旨不端正；二，现行立法体制不完善，立法主体多，法出多门；三，行政立法的程序规定不健全，对部门规章与政府规章的制定程序未作明确规定。”[5]

也有学者从行政管理体制的角度分析“部门主义”的成因，如石亚军与施正文就将部门职责划分不清晰，政府部门财权、事权不统一，权力分工制约不够等作为部门主义形成的主要机理[6]。也有学者试图对政府部门主义的形成原因进行综合性的概括，如李金龙与余鸿达就从个体因素、伦理观念、管理理念、立法因素、决策体制、利益集团俘获、组织结构、监督机制等八个方面对政府部门主义、“山头主义”作了分析。[7]

随着对部门主义研究的深入，学界也习惯于将“部门主义”作为“政出多门”、职能交叉等政府问题的核心要素，并且将视角集中于“部门主义”与部门间职能交叉的内在联系上。潭燕萍就曾指出，政府部门之间的职能交叉是政府部门权力扩张与追求利益最大化的结果，而部门权力的扩张与利益追求实质上就是“部门主义”对行政管理体制的影响。[8]林俊达在分析职能交叉的原因时也提及，政府部门之间“有利争着干，无利的相互推”的部门“利益机制”也是造成部门之间职能交叉的重要原因。[9]肖金明与尹凤桐也指出“由于部门主义的影响，重复管理、交叉执法、重复处罚的现象时有发生”。[10]

从总体而言，关于部门主义的研究还是关于部门间关系存在问题的一种现象性的分析，对于部门间关系内在的互动机制还缺乏深入的认识，但是，它开启了国内学界研究政府部际协调问题的平台。

(二)“议事协调机构”：一个中国式的“部际协调”探索

为了应对政府部门的“部门主义”，在各层级政府内部，大量的议事协调机构开始运作，力图在针对具体的政府工作上形成政府部门间关系的协调。这些议事协调机构以“领导小组”、“委员会”、“指挥部”等各种形式出现。随着对中国政府与政治研究的不断深入，对“议事协调机构”的研究在学界引起广泛重视。

1.关于议事协调机构的功能

通常来说，议事协调机构的主要功能是协调政府部门间关系，以此解决政府机构体系内的职能交叉、组织壁垒等问题。程同顺与李向阳集中探讨了以“小组”为代表的议事协调机构，他们认为，议事协调机构主要具有三方面的功能。“第一，全面沟通相关并列机构的横向信息联系；第二，在全面沟通的基础上协调一致、统一行动；第三，弥补管理漏洞，提高工作效率。”[11]谢庆奎等认识到以领导小组为代表的议事协调机构在政府决策过程中的作用。“各级决策工作领导小组的成立，有效地加强了政府的决策效能。”这些领导小组是“打破部门壁垒、层次界限，集中一切力量，迅速解决重大问题的成功尝试”[12]。

也有学者从政府改革动力的角度理解临时性的议事协调机构的功能。张剑松就认为，政府常设机构往往具有惰性和滞性，而临时机构对变动的外部行政环境具有更强的适应性，能更有效地促进政府改革。[13]邵德兴认为，临时机构能够使行政管理更具灵活性，有助于沟通条块关系，提高政府执行力，推动行政体制改革。[14]

还有一部分学者注意到议事协调机构在连接党政关系上的重要功能。如吴晓林就认为，作为议事协调机构的“小组”是“中国党政关系最核心的联结点之一”[15]。邵宗海通过中国共产党内各种“小组”的个案分析认为，“中共中央的领导小组是一个类似具有党政协调或是党政运作的机制。”[16]

2.议事协调机构存在的问题

虽然，议事协调机构的功能受到学界的重视，但是，议事协调机构中的一系列问题也在相关的研究中暴露出来。总体而言，对议事协调机构存在问题的研究主要集中在议事协调机构缺乏有效监督规范、设置管理混乱等方面。

程同顺等认为，以各种“小组”为代表的议事协调机构存在领导兼职过多；办事机构的职能与常设机构相重叠；容易出现常设化、永久化的趋向，造成成为权力膨胀与资源浪费等问题。[17]韩东则认为，议事协调机构容易形成一种“非常权力”。谢庆奎认为，临时性的议事协调机构如果不及时撤销，将会导致中国政府机构膨胀，对各级政府机构编制造成困境。[18]邵德兴认为，当前中国的对临时机构的管理缺乏法制规范，导致临时机构运行往往处在随意与混乱的状态，如“临时机构的财务管理混乱，导致腐败丛生；临时机构助长了人治作风，不利于依法行政；临时机构过度膨胀，削弱了政府职能部门功能的有效发挥。”陈齐放等认为，非常设机构过多造成行政内耗、牵制精力、越俎代庖与财政“增负”等问题。[20]童宁、张剑世、王立世等人也对议事协调机构缺乏制度规范设置与设置管理无序失范等方面论述了议事协调机构的问题。

(三)“大部门体制”：“政府部际协调”的当前论域

随着转变政府职能工作的深入开展，公共服务日益成为政府职能定位的重点。但是，在当前中国政府机构体系中，机构之间“权责不清”、“政出多门”、“职能交叉”的现象还普遍存在，这种“碎片化”的政府机构体系不仅难以承担公共服务的政府职能定位，也阻碍了社会主义市场经济的深入推进。许多学者也逐渐开始关注政府内部的组织结构及其运行机构，希望通过组织结构的改革整合政府机构，推进政府机构改革。其典型表现在，整体政府与“大部门体制”引起理论界的广泛关注，成为“政府部际协调”研究的当前论域。

1.关于“大部门体制”效能的研究

针对中国政府机构体系中“职能交叉”、“政出多门”等问题，政治学界与行政学界在评述西方的整体政府理论的基础上，关注中国政府机构之间的整合与协调。许多学者认为，根据整体政府的理论，建构“大部门体制”是解决当前中国政府机构体系“碎片化”以及有效推进政府职能转变的必要举措。如陈天祥认为，“大部门体制”有四个方面的优势：理顺政府与社会、政府与市场的关系；决策的科学性，提高决策交通；高行政管理效率；精简机构。[21]舒绍福认为，“大部门体制”有助于“减少政府之间横向沟通与协调的困难，切实改变政府部门设置过多与过细、政出多门、职能交叉、权责脱节、相互扯皮、效率低下的状况，提高政策执行水平。”[22]聂鑫与陈雪峰则从“大部门体制”服务于构建服务型政府的角度认为，“大部制改革是转变政府职能与公共服务的契合点。”[23]

王岩较更加全面地概括了“大部门体制”改革的客观必然性。从宏观上看，“大部门体制”既有助于厘清政府职能界定，抑制政府越位、缺位和错位，也有助于使机构改革走入了‘精简—膨胀—再精简—再膨胀’的怪圈。从具体的实践层面上看，“大部门主义”有利于改变“细职能、多机构、大政府、小社会”等政府内的现有特点。[24]

2.“大部门体制”的困境与负面效应

虽然“大部门体制”在改革中国政府机构体系“碎片化”上有着明显的优势，但是，许多学者也认识到“大部门体制”并不能全面地解决中国政府体制内的复杂问题，同时，“大部门体制”还存在诸多困境与负面效应。

朱光磊与贾义猛指出，“大部门体制”不能包治百病。仅靠“大部门体制”难以应对“现存行政管理体制乃至政治体制的结构性问题”，而“有赖于政治体制的深层次、多方面的改革措施的配套、协调展开。”[25]竺乾威也指出，“大部门体制”存在四个问题：边界划定难、部门整合难、增加内部管理上的困难与运行成本与对大部组织监督难也是一个问题[26]。施雪华与孙发锋则指出，推行大部制存在一定的负面效应，包括：“增加部内协调的负荷和难度；部门行政首长与其下属之间存在张力；加大条块矛盾；大部制改革的阻力大，可能使改革流于形式；加剧了机构重叠；盲目合并等。”[27]郑曙村与王孝海认为，“大部门体制”改革存在严重的路径依赖，思想观念束缚、体制制约、组织行为影响等三个方面严重的路径依赖。[28]

3.“大部门体制”的实现路径

研究者们普遍认为，要推进“大部门体制”不是简单的机构精简与整合，它须要对当前的行政管理体制进行深入地再造。许多学者都从不同方面论述了“大部门体制”的具体改革方案，主要可以分为三个层面：宏观层面的原则性建议，中观层面的机制性调整，微观层面的具体措施。

第一，宏观层面的原则性建议。许多学者从宏观角度对“大部门体制”改革方案提出原则性建议。如李金龙与廖远哲提出“大部门体制”必须实现三个均衡，“部门内的小均衡；政府部门之间的中均衡；政府—市场—社会的大均衡”[29]。石亚军和施正文则从宏观角度提出推行“大部门体制”的五大原则，分别是：“回应性原则、总体性统筹原则、系统性集中原则、制约性协调原则、总揽性分别原则。”[30]施雪华认为，行政协调应在遵循民主原则、效能原则、整体原则和权威原则基础上，运用等级制或者商议式两种协调方法。[31]

第二，中观层面的机制性调整。也有许多学者认识到，只从体制建构的角度将若干部门整合为“大部门”往往难以达到预期的改革效果，因此，“大部门体制”在改革过程中的问题，他们从各个方面提出了机制性调整的建议，以补充“大部门体制”的不足。就目前而言，从机制性调整的角度，当前学界主要有三种观点：“分权监督说”、“部内整合说”、“部际协调说”。

“分权监督说”。这种观点是机制性调整中比较为学者所提倡的一种观点，它认为，在推进“大部门”的同时，有必要将决策、执行与监督三种权力进行适当的分离与协调。如熊文钊认为，要在政府机构内部分离决策、执行职能，体现出分权制度化的趋势。[32]左然在对国外中央政府机构设置进行研究的基础上，也认为，决策职能、执行职能与监管职能要适当分离。[33]聂鑫与陈雪峰认为，“大部门体制”必须“促进决策、执行、监督的适度分离，构建有效的协调与监督机制。”[34]

“部内整合说”。持这一观点的学者往往重点关注“大部门”内部的协调整合问题，试图从机制创新对“大部门”内部进行一体化的整合。如竺乾威就认为，“如果合并进来的原有部门依然各自为政，那么大部只是虚有其表而已，难以有效运行，最终难免再被分开的命运。”因此，他提出，必须解决几个方面的问题，“第一，强势部门与弱势部门的平衡问题；其次，内部利益分配问题；第三，是合并人事关系问题。”[35]施雪华与孙发锋也提出，“推行大部制改革，新建立部门的时候，或重组合并部门的时候，应先建立相应的内部协调沟通机制，完善行政运行机制，避免部门内部机构不能协调运行的问题。”[36]

“部际协调说”。这一观点认为，部门无论多大都有个分界，因此，“大部门体制”无论如何推进，部门间关系都是必须面对的问题。实际上，政府部门间的协调机制才是解决职能交叉、政出多门等政府顽疾的关键。如周志忍就认为，在高度复杂化的社会中，政府部门职权界定的明确化日益困难，因此，“部门间的协调配合机制”才是问题的关键。他认为，“部门间的协调配合机制”至少包括四个要素：“确认跨部门关系；跨部门合作的领导协调机制；跨部门信息共享机制；跨部门合作的激励机制。”[37]李凡阳在《关于“大部制”改革的几点思考》也认为，大部制亟须要培育跨部门协调机制与建立改革评价机制。[38]

周志忍与蒋敏娟在分析发达国家政府部门政策协同机制的基础上也认为，我国有必要建构自己在政策协同机制，一是要注意政治、行政体制与相应文化的改进，二是要注意程序性机制和运作中细节的完善。[39]

熊文钊与张伟则从部门职能设置的角度提出，“部门的设置一方面要考虑到行政活动的效能性，一些专业性的事务应该由专业化的部门来管理，性质不同的事务自然需要设立不同的部门，这样有利于提高行政效能。另一方面也需要考虑行政活动的协调性，一些职能相近、业务相互联系的事务应该集中到一个部门中进行管理，通过设立大部的模式来统一管理，避免部门间的相互扯皮和行政责任虚化，影响政策执行力度”[40]。

第三，微观层面的具体措施。也有学者就“大部门体制”本身如何推行进行分析，这种分析主要集中在探讨“大部门体制”推行在微观层面的具体措施。陈晓原与傅金鹏在《“大部制”的形态与前景：一项比较研究》中，将当前中国地方政府实行的“大部门体制”分为三种形态：职能统合型、规划协调型、党政合署型。在分别对三种形态的优势与局限进行分析的基础上，他们提出中国的“大部门体制”要寻求三者结合，从而形成整体性运作。[41]

舒绍福通过对国外大部制模式的疏理认为，中国很有必要建立一种适合我国实际发展需要的大部门体制。“第一，政府要从‘无所不为’转向‘有所为、有所不为’，从事无巨细的‘全能者’转向公共服务和公共产品为主的供应者。第二，政府要有效授权，将一些职能市场化、社会化与民营化，充分发挥非政府组织的作用。第三，实行决策、执行与监督的适度分离。”[42]

经过长期研究的推进，“政府部际协调”的研究主题从“部门主义”到“议事协调机构”，再到“大部门体制”，经验了一个逐步深化过程。在这个过程中，研究对象与研究内容都逐渐伸升与扩展，使“政府部际协调”研究更加全面与深刻。

三、“政府部际协调”研究的范式转型

除了研究主题的深化外，“政府部际协调”研究也在方法论上经历了明显的转型。最为典型的表现在，研究范式发生了三个重要的转向。而如果没有这三个范式转向，“政府部际协调”的研究深化是很难推进的。

(一)从局部研究转向整体研究

局部研究是针对政府体系内的某一具体要素的行为方式、逻辑等各方面进行分析。这种研究范式有利于对某个特定领域进行深入的、细致的研究，但是，这种研究范式也不可避免地会带来思维方式的封闭与研究领域的孤立，难以全面地理解与认知整个政府体系。而整体研究则是将政府作为一个完整的系统，全面地考察系统内各组成要素之间的互动关系，包括“结构—功能”、“系统—环境”等多维度的分析。从世界各国公共行政研究的趋势来看，为了克服孤立的、片面的研究倾向，从局部研究向整体研究是公共行政学发展的一个主流。因此，对于政府体系的研究，应该以整体研究的范式为主。

作为特定的研究领域，中国的“政府部际协调”研究也经历了一个由局部研究向整体研究转变的过程。在“部门主义”研究中，研究者从单个部门的行为逻辑出发，推演政府部门之间的互动关系，试图用一个经典的通则式假设解释政府部门间冲突的所有问题。这就属于典型的局部研究范畴。在“议事协调机构”研究中，研究者开始注意扩大视角，在具体的环境中，将一个多部门互动的机构作为一个整体进行分析。相较于“部门主义”研究而言，“议事协调机构”的研究虽然还属于局部研究，但是，已经呈现出整体研究的色彩。而随着研究的深入，“大部门体制”研究开始在严格意义上将政府体系作为一个整体性的系统进行分析。而在这一研究视域中，政府部门开始作为整体系统的一个局部要素，而非一个独立的研究对象，从而使“系统—要素”的互动作为一个研究对象确立起来。

由此可见，从“部门主义”研究到“大部门体制”研究，整体研究的范式逐渐得以应用，而“政府部际协调”研究也从寻求一个通则式解释，到对具体环境下系统内各要素的现实互动进行分析，这显然是研究逐步深化的一种表现。

(二)从模块研究转向过程研究

模块研究是局部研究的产物，重视将政府结构切割为若干模块，而只关注其中某一模块以及这一模块中可延展的研究部分。这种研究范式无意识地将研究“碎片化”，忽视了模块与模块之间的关联意义。而过程研究，则是将政府视一个“过程”，对政府内各主体在权力运行过程中的行为、程序与互动进行实证性的分析与研究。对于中国政府这样一个当代世界上最复杂、最富于变化的政府体系，从模块研究转向过程研究是一个必然，而且是必要的趋势。而这个趋势也很显著地表现在“政府部门协调”研究中。

在“部门主义”这一传统研究视域中，就将政府结构切割为各个部门，并以“部门”为单元进行模块研究。这种研究虽然取得重大进展，但是，却忽略了不同模块，即不同部门的特殊性，而且也缺乏对部门与部门之间互动关系的探讨。在“议事协调机构”研究中，研究者已经开始将若干模块进行整合为一个整体性单元，并在这个单元中进行过程研究，探索议事协调机构的组织特点、程序安排与部门间互动。在这个研究视域中，既延续了模块研究的一些基本范式，又开始具有过程研究的特征，可以说，两种范式处于并存兼顾的状态。而在“大部门体制”研究中，已经将不再对政府部门结构进行模块分割，而是将政府作为一个整体性单元，对其内部各要素的现实互动关系进行分析，从而逐渐从关注模块到关注互动关系，进而关注政府部门间互动的整个过程。由此可见，“大部门体制”是真正意义上的过程研究范式得到切实运用的转折点。

(三)从静态研究转向动态研究

事实上，动态特征是整个政府体系具有生命力的必要条件，而这种动态特征正是反映在政府体系与外在环境，以及政府体系各组成要素之间的能量交换与信息互动之中。因此，只有动态研究才能全面、深入地把握政府体系的本质。相较而言，静态研究虽然也关注政府体系内各要素的分析，但是，其研究不是过于僵化，便是过于微观，无法对政府体系的有机性进行全面把握，更难以揭示政府体系内各要素的运动与互动规律。而值得关注的是，从“部门主义”到“议事协调机构”，再到“大部门体制”，“政府部际协调”的三个主题变迁，恰恰反映了研究方从静态研究向动态研究转向的过程。“部门主义”研究注意到单个部门的利益诉求倾向，并再以这个利益诉求为逻辑起点推导政府部门间关系的状态。这显然是一种以静态研究以基础的研究角度。相较而言，“议事协调机构”研究则开始关注如何解决政府部门间动态运作中的问题。虽然其着眼点还局限于某个议事协调机构中，但是，在议事协调机构之中却包含着政府部门之间动态的互动状态。可以说，“议事协调机构”研究是一个从静态研究向动态研究的过渡阶段。在“大部门体制”研究中，研究的着力点已经转向政府部门间动态的互动关系，开始研究政府部门之间的资源流动、信息交流与能量互动。这种着力点的转变说明，动态研究已经成为“政府部际协调”中核心的研究范式。

通过对“政府部际协调”的范式转型的归纳，会发现，随着行政体制改革的深入与研究的深化，“政府部门协调”研究不仅在主题上逐渐深化、具体化，而且，其研究范式也经历了一次重大的变革，开始摆脱过去简单化、片面化，甚至机械化的认知，而逐渐形成了开放化、全面化、科学化的研究范式。这种变革是公共行政学研究方法论不断推进的重要表现。

四、小结与评述：国内研究的不足与理论研究的展望

虽然，近年来，国内“政府部际协调”研究的主题不断深入，研究范式也日益转向科学化，可以说，国内学界已经从各方面对政府部门间关系进行了透析，丰富了政府机构的研究，也为中国行政体制改革提供了理论供给。但是，从目前国内研究现状来看，国内学界对政府部门间关系的研究理论层次还较低，在理论建构上还存一些明显的不足，而这些不足也成为理论生长点的基础。

(一)国内研究忽视了“政府部门间关系”这个核心概念

任何理论问题的分析都以清晰的概念作为研究的逻辑起点。在政府机构改革过程中，“政府部门间关系”的失范是诸多问题的实质，“政府部门间关系”也就该成为“政府部际协调”研究的关键词。但是，从文献梳理来看，国内的相关研究虽然屡有涉及“政府部门间关系”，但将其作为核心概念围绕研究并不多，大多是一笔带过，或是从“政府部门间关系”之外的要素来探讨这一问题。由于忽视了“政府部门间关系”这一核心概念，使政府机构改革的许多研究与方案都停留在宏观的理论建构与外围问题的关注，从而漠视了一些实践层面的基础性变量以及问题的核心，造成了理论分析缺乏应有的广度与深度。因此，需要厘定并抓住“政府部门间关系”的核心概念与分析谱系，在此基础上确立精确的研究方向，有意识推进“政府部际协调”研究的规范化。

(二)国内研究对政府部门之间合作困境的归因过于简单

在当前国内学界的研究视域中，政府部门之间的合作困境是关注重点之一。但是，国内研究在分析合作困境时，都片面地倾于一种“理性选择”的经典假设，即将政府部门视为有能力掌握信息，并对其进行计算、分析，以追求利益最大化为目标的组织单元。这种基本假设对于从动机角度分析政府部门行为有着积极作用，但是，片面地强调“理性选择”的动机因素，容易使研究陷入误区。一方面，容易引导舆论将利益最大化作为政府部门行为的唯一的动力；另一方面，也容易忽视制度变量在政府部门间关系中所起的作用。事实上，利益最大化也并非政府部门行为的唯一动机，甚至不是主要的动机，政府部门的主要行为动机还是有效履行政府职能，推进社会管理。因此，对政府部门间关系进行机制分析，需要有意识的避免简单的理性选择假设，建构一个更为有效的假设思路。

(三)“政府部门间关系”的研究需要系统的理论分析框架

相较于公共行政学界的其他领域，“政府部门间关系”研究的起步较晚，许多研究成果主要还集中做具体问题的解释，或者西方理论的评述与梳理，还没有形成全面的系统理论分析相关问题。其次，国内学界对“政府部际协调”研究的视角还不够开放，其典型表现在，对“政府部际协调”的逻辑导向还不清晰，缺乏对政府部门间机制进行研究等等，这些问题都使学术研究的水平停留在一般性的分析与对策研究，不能形成系统化的理论透视。针对这一问题，建立一套分析“政府部门间关系”的理论框架对于国内学界的理论水平提升是亟须的工作。

(四)国内研究缺乏关于“政府部际协调”的案例分析

目前国内研究在分析“政府部际协调”的过程中，立足于基础理论研究的较多，田野式的案例分析较少。事实上，“政府部际协调”是一个现实层面的公共行政学课题，缺乏案例上的总结与概括是不正常。这种研究范式的倾向性造成国内的研究成果局限于体制角度的理性建构，过分关注从静态角度对政府部门结构进行分析，从而忽视了政府部门之间在运行过程中的机制问题。因此，对机制改革的具体方案缺乏经验事实的验证与支撑。研究“政府部门间关系”应该充分考虑到当前从中央到地方各层级政府中政府部门间关系的现实经验，在研究中引入实证的案例分析，提升研究的科学性与理论水平。

(五)国内研究没有对“政府部际协调”提出有效的措施

正是理论上存在不足，政府机构改革在实践中往往得不到有效的理论支撑，从而陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，而政府部门间的协调问题也一直无法得到有效解决。因此，虽然机构改革力度一次比一次大，但是，政府部门之间职能交叉、政出多门等问题依然以各种方式表现出来。即使是“大部门体制”产生的大部门，也时常出现部际冲突内部化的境况。国内学界虽然关注政府部门结构中存在的“碎片化”问题，但是，“碎片化”有哪些类型，是由哪些因变量造成的，在协调政府部门间关系中应该如何有效地抑制“碎片化”？

国内目前的研究成果对这些问题都还没有一个全盘的考量，更没有为其提供科学的解答。因此，“政府部际协调”研究应该更加深刻地立足于政府部门间关系的现状，从上述五个角度有意识地推进“政府部际协调”研究的理论再生长。

注释：

[1]朱光磊主编：《城市公共服务体系建设纲要》，中国经济出版社2010年版，第9页。

[2]如随州市政府在2000年时，出台《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》，对政府机构进行合并同类项的改革，但是2005年许多机构又出现了“分离运动”。参见新华网2008年2月2日。

[3][10]肖金明、尹凤桐：《论部门主义及其危害》，载于《山东社会科学》1999年第4期。

[4][7]李金龙、余鸿达：《区域公共服务中的政府部门主义问题研究》，载于《中国行政管理》2010年第5期。

[5]汪全胜：《行政立法的“部门利益”倾向与及制度防范》，载于《中国行政管理》2002年第5期。

[6]石亚军、施正文：《我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题》，载于《中国行政管理》2011年第5期。

[8]潭燕萍：《我国政府部门职能交叉的利益博弈分析》，载于《学术论坛》2007年第10期。

[9]林俊达：《政府部门职能交叉及其理顺对策初探》，载于《广东行政学院学报》1999年第4期。

[11][17]程同顺、李向阳：《当代中国“组”政治分析》，载于《云南行政学院学报》2001年第6期。

[12][18]谢庆奎等：《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版。

[13]张剑松：《政府非常设机构改革需从失范走向规范》，载于《中国公务员》1999年第2期。

[14][19]邵德兴：《政府临时机构管理与行政效率》，载于《行政论坛》2008年第1期。

[15]吴晓林：《“小组政治”研究：内涵、功能与研究展望》，载于《求实》2009年第3期。

[16]邵宗海：《中共中央工作领导小组的组织定位》，载于《中国大陆研究》2005年第3期。

[20]陈齐放、余怀明：《非常设机构过多过滥，亟待解决》，载于《继续教育与人事》2001年第9期。

[21]陈天祥：《大部门制：政府机构改革的新思路》，载于《学术研究》2008年第2期。

[22][42]舒绍福：《国外大部制模式与中国政府机构横向改革》，载于《中国行政管理》2008年第3期。

[23][34]聂鑫、陈雪峰：《大部制改革与服务型政府构建》，载于《人民论坛》2010年第12期(中)。

[24]王岩、王晓庆：《大部制改革的实践诉求与目标指向》，载于《中国行政管理》2008年第11期。

[25]朱光磊、贾义猛：《“大部门体制”不能包治百病》，载于《中国报道》2008年第3期。

[26][35]竺乾威：《“大部制”刍议》，载于《中国行政管理》2008年第3期。

[27][36]施雪华、孙发锋：《政府“大部制”面面观》，载于《中国行政管理》2008年第3期。

[28]郑曙村、王孝海：《我国大部门体制改革的路径依赖及破解》，载于《国家行政学院学报》2009年第5期。

[29]李金龙、廖远哲：《大部门制改革的三个均衡模型与路径选择》，载于《求索》2010年第5期。

[30]石亚军、施正文：《探索推行大部制改革的几点思考》，载于《中国行政管理》2008年第2期。

[31]施雪华：《中央政府内部行政协调的理论和方法》，载于《政治学研究》1997年第2期。

[32]熊文钊：《政府机构改革的基本思路》，载于《瞭望》2007年第41期。

[33]左然：《国外中央政府机构设置研究》，载于《中国行政管理》2006年第4期。

[37]周志忍：《“大部制”：难以承受之重》，载于《中国报道》2008年第3期。

[38]李丹阳：《关于“大部制”改革的几点思考》，载于《学术研究》2010年第11期。

[39]周志忍、蒋敏娟：《整体政府下的政策协同：理论与发达国家的当代实践》，载于《国家行政学院学报》2010年第6期。

[40]熊文钊、张伟：《“大部门”前瞻》，载于《瞭望》2007年第50期。

[41]傅鹏、陈晓原：《“大部制”的形态与前景：一项比较研究》，载于《南京社会科学》2010年第7期。

来源:《社会主义研究》