一、城镇化建设中的若干涉粮问题

(一)粮食安全认识误区

我国粮食产量连续9年增产，连续6年超过5亿吨。面对粮食丰产，在城镇化建设方面，存有几个误区，一是“粮食过关论”。一些人士认为，我国粮食已经站上甚至站稳5亿吨的台阶。有机构预测，今年粮食总产将登上6亿吨新台阶，让人感到粮食问题似乎不成问题了。二是“粮食次要论”。认为城镇化问题，重要的是户籍、土地、住房、财税、区划、就业、教育、医疗等问题，而粮食流通并非重要问题。三是“粮食无关论”。认为城镇化是现代化进程中自然而然的结果，是人口持续向城镇集聚的过程，而人口转移后的农村自然有空地可种，粮食问题与城镇化关系不大或无关系，没有必要提上议事日程。

(二)粮食产量增加有难度

粮食产量提高至今，再增不易。第一，1949年以后粮食产量呈增长趋势，但一个时期的增增减减是常态。第二，粮食种植面积总地呈减少趋势。第三，更多耕地伴随城镇化转为非农用地。城镇化基础建设、生态环境改善，势必占用耕地。土地要素流出生产领域，直接

减少粮食播种面积。耕地保住18亿亩红线，任务艰巨。第四，科技无大的突破之前，粮食单产升幅有限。

(三)粮食需求有增加趋势

粮食需求扩大是城镇化持续发展的必然现象。户籍制度改革和土地制度改革固然重要，但有些问题如户籍制度一旦解决，随之转为管理问题，而粮食问题始终与城镇化相伴而生。今后若干年，我国每年将有1000多万新增城镇人口。吃饭人口不是以户籍人口而是以实有人口计算。粮食需求量随城镇化率的提高而增加，而吃饭人口则不是随城镇人口的增加而机械地增加。这主要是由于新市民的膳食结构也会改变以植物蛋白为主的消费方式，增加对动物性食品的需求，进而增加对饲料粮的需求。城镇粮食需求量的增加，还相应加大了粮食流通量。

(四)粮食流通设施不足

尽管我国粮食流通基础设施条件得到改善，如“十一五”期间中央财政安排资金约100亿元、地方和企业投资约700亿元用于粮食仓库设施、物流设施建设和仓房维修改造，但相对于城镇化建设，存在几个不足。一是粮食加工布局。人口的增加，原有加工厂的产能显得不足，新厂有待建设。二是成品粮油应急储备。现有储备设施显然有限。由于成品粮特别是大米笨重、利薄、不易保鲜，一旦出现短期脱销，影响社会稳定。有的地方成品粮库存只能满足几天供应。三是应急供应网点。国家要求确保每个乡镇、街道(社区)至少有一个应急供应点，京、津、沪、渝等36个大中城市人口集中的社区，每3万人至少要有一个应急供应点。

二、城镇化建设中有关粮食安全的政策建议

(一)立足自己解决粮食问题

一是保持主粮品种的高自给率。要研究自给率的品种，应细化到稻谷、小麦、玉米及大豆这几个主要粮食品种，可考虑突出“主粮品种自给率”或“谷物自给率”，且不忽视“大豆自给率”。特别是要注重保持稻谷的高自给率。二是允许调整自给率。应允许一个历史阶段(如2008～2020年)中特殊年份自给率的变动与调整，并对实际自给率予以评估。如对2012年在国际粮价较低和粮食转化较多情形下出现的自给率走低，既不要大惊小怪，也不要无动于衷。一个新的历史阶段(如2020年后)可视情微调或适当调整自给率，包括调高或调低。三是适当进口。可采取分期、分批、多地采买的办法，不让进口粮食过度依赖于极少数粮食出口国。进口还要顾及世界粮食市场的波动。

(二)把控生产布局和调整涉粮规划

需要调控生产布局和调整流通规划。目前，我国涉粮规划包括，《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009~2020年)》、《食品工业“十二五”发展规划(2011—2015年)》、《粮食现代物流发展规划(2006—2015)》、《粮食加工业发展规划(2011—2020年)》、《粮食行业“十二五”发展规划纲要(2010—2015)》、《全国粮食生产发展规划(2006—2020)》等。这些规划或多或少考虑了城镇化的因素，但规划之间期限交叉、口径不一、期满未续，规划公布后情况也有变化，且“十三五”规划编制准备在即，应借鉴国外城市化的经验教训，根据新的消费群体、消费规模、消费接轨和产业向内地转移等新情况，统筹考虑，适当调整。

(三)坚持“以人为本”的原则

我国城镇化，是人口的非农化。新型城镇化的核心是人的城镇化，且“为政之要，首在足食”，人的城镇化就要首先保证城镇人口都有饭吃。当人们提到让农村转移人口“进得来、住得下、留得住、融得进、可创业、能就业”的时候，还应在食品特别是粮食方面加上“吃得起”进而“吃得好”。这就需要看到城镇化后对优质粮食的需求，故要借机做好粮食数量、质量两篇文章。要强化社会特殊群体粮食供应保障机制，保障城乡低收人群体的粮食基本消费，而其粮源的组织、资金的匹配，是城镇化进程的题中应有之义。

(四)积极推进“粮安工程”

国家粮食局提出了“粮安工程”(粮食收储供应安全保障工程)。其主要内容是“打通粮食物流通道、修复粮食仓储设施、完善应急供应体系、保证粮油质量安全、强化粮情监测预警、促进粮食节约减损”六个方面，计划实施时间为5年(2013—2017年)左右。这一工程大体适应城镇化的新形势。目前，要逐年按照农民进城人镇的实际状况，进一步取得各相关部门的重视和配合，以利更好地付诸实行。为提高粮食应急能力，按照全国大中城市成品粮油应急储备规模应满足15天以上的社会消费需要等要求，调整和加强对全国大中城市及其他重点地区粮食加工、供应和储运等应急设施的建设和维护，扩大的城镇和新增的城镇需要逐年增设一定的网点，备足一定的成品粮。

(五)推进城镇化离不开推进农业现代化

我国的城镇化，是与工业化、农业现代化协调推进的城镇化。即使城镇化率有一天达到70%，还有4亿左右人生活在农村，其中，很多还要从事粮食生产。我国人口基数大，山地丘陵区多，土地不大集中，耕地丘块较小，不可能像农业发达国少到仅3%左右的农业人口。鉴于我国城市的特点，按照全国都市现代农业现场交流会要求，大中城市要分担国家粮食安全的责任。粮食生产基础好、产能高的大城市要稳定面积、提高单产，处于粮食优势区域的中等城市要提高粮食生产科技水平，一些特大型城市要稳定粮食产能。实现粮食基本自给，是农业现代化的重要任务。农业现代化包括机械化、化学化、水利化和电气化。

(六)避免土地问题上的非粮化倾向

要在注重粮食安全和保护耕地的前提下，逐步放开农村集体建设用地流转后上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位，使农村集体建设用地与城市建设用地实现同地、同权、同价。同时，通过经济手段刺激粮食生产者的生产积极性，运用行政手段保证粮食生产，并注意处理好节约集约利用土地与逐步调整到位的关系，处理好建设占地和耕地保护的关系。

(七)加强对地方政府的督查力度

2013年两会上，李克强总理首次答记者问时提出，“新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益”。2013年4月17日，李克强总理主持召开国务院常务会议，强调夯实农业基础，硬化细化“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制，保持市场供求和物价总水平基本稳定。实行“米袋子”负责制以来，地方存在靠中央、靠产区、靠侥幸的心理，全国还没有经历过严重和比较严重缺粮情形的考验。为奠定好城镇化发展的基础，在粮食问题上，要克服“中央动地方不动”、“产区动销区不动”、“歉年动丰年不动”的现象，注意克服重城镇轻农村、重数量轻质量、重细粮轻粗粮的倾向，做到未雨绸缪、有备无患。为此，必须把城镇化建设中的粮食安全问题加以量化，纳入绩效考核之中，层层加大督查力度。