不论意图如何，实施土地用途管制的结果，是强有力地刺激了社会对建设用地的需求。讲过了，背景是经济自由增加，工业化、城市化提速，于是用来搞建设的土地，市场的相对价格急升。在此背景下，用行政权力对农地转用加上环环相扣的审批，好比筑坝挡水，蓄起了巨大的势能。

“水势”将向哪个方向寻求突破？2004年，一项新的土地政策经国务院转发出台，为各地争要那似乎永远也不够用的建设用地指标，开出一道新口子。这项新政策内容也简单，无非就是一句话，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

文字上没有任何费解的地方。“建设用地”者，指可以加盖建筑或设施、地面完成了“硬化”（铺设了水泥之类）的土地也。城镇有大量这类用地，农村也有，诸如农家宅基地、场院、公共设施占地，以及砖瓦厂和各类乡镇企业用地，总之硬化了路面、加盖了建筑，不能农用的土地。新政策的关节在“挂钩”——倘若一个地方减少了农村建设用地，就可以相应增加城镇建设用地。

问题是，都是建设用地，城乡之间一增一减挂钩互换，岂不是很像萝卜换萝卜、白菜换白菜，有什么好换的呢？这就问到了要害。在物理属性上，城乡建设用地定义一致，是同样的经济资源。但从经济属性看，农村的建设用地截然不同于城镇建设用地。这两者的差别，不在土壤成分或其他物理化学属性，而在它们的空间位置不同。一般而言，城镇的人口经济集聚程度高，争用土地的竞争更为激烈，所以地价贵。农村呢？地广人稀，经济密度低，土地的价值也低。近年大量农民工进城，农村用地竞争的强度趋缓，乡下建设用地的价值趋降。

但这也不是挂钩成立的理由。试想城乡土地各处一隅，即便相对价值有天大的差别，地理位置互不搭界。土地又是所谓“不动产”，在空间上不能移动。老乡背一口袋粮食或水果，进城叫卖，我们或不难理解。但怎么可以想象，让老乡背上一幅土地——尽管乡下的土地极其便宜——进城出让，居然还真有城里人与之成交了呢？

“奇迹”是管制逼出来的。这些年我们耳闻目睹，全球产业转移浪潮迭起，中国招商引资如火如荼，再加城镇扩张，房地产不断“井喷”——所有这些热闹事，有哪样离得开建设用地？可是中国总理划下的耕地红线，又岂容突破！国家的土地管制从口号升为政策，再升为法律，更升为国策。越要地越要不到地，还不把方方面面的局中人憋得难受无比？重压之下，各出奇招，数来数去也不过两个字而已：拿地！

国土主管部门夹在中间，多头受压。地方、企业和市场埋怨供地不足，领导则认定远远达不到“实施最严格土地管理”之水准。憋来憋去，旁门左道的不论——感兴趣的读者可从近来大戏开锣般的反腐案中一窥究竟——也逼出若干制度化的解决办法。其中的佼佼者，当数“城乡建设用地增减挂钩”。

话说有国土官员到地方巡查，上下照例博弈斗法。地方（“块块”）当然抱怨供地太少，影响经济发展，要求网开一面，对本地的土地需求高抬贵手。部属官员则凭专业信息优势（“条条”），反问现存的建设用地用得怎么样了？含义是，倘若存量没用好，再批增量，不合理吧？一来二去，大家居然在一些实例中找到妥协点，如果地方加紧扩大农村土地整理，特别是建设用地的整理，把其中一部分没有好好利用的农村建设用地复垦为耕地，那上峰考虑增加本地城镇建设用地的指标，是不是可以两全其美？

这就是类似笔者于2007年在成都邛崃县仁和社区看到的故事。本系列（35）向读者交代过的，本来那是一个农地整理项目，就是将农地里的田埂、路、沟、渠重新整理一番，增加了的耕地面积，可充作城镇建设用地的“占补平衡”。不巧搞来搞去搞大了，报上去的可增耕地面积大，但实际整理出来的小。于是开启“村庄整理”，把多年占而不用的村庄建设用地整出来一部分，也复垦为耕地，以冲抵平衡指标。

不过在那篇专栏里，我还没来得及交代后话。村庄的整理成本很高，因为不只是平平田坎、沟渠之类，还要拆除老建筑，以及一些已“硬化”了的路面，比农地整理费劲多了。同时，国土专家和村里人也发现，通过整理村庄腾出来的土地，原本就是“建设用地”，如有一个政策可把这部分在农村减少了的建设用地，用于稀缺程度颇高、各地饥渴非常的城镇建设用途，岂不是雪中送炭，更受欢迎？

我相信，“增减挂钩”政策就是在这些实例的启发下诞生的。当然，用政策语言来表述，一定是“条条”官员和专家的功劳。但经验基础，或启发了政策构想的实例，却来自“块块”底部的实践。不一定是目标明确的“改革设计”，也可能是误打误撞，被某些局限逼入死角的绝地反弹，甚至可能是歪打正着。在下的理解，改革像很多事情一样，结果优于意图。

反正2004年在各种力量的凑合下，“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”出台了。读者或可以反过来问，为什么不是城镇建设用地的减少与农村建设用地的增加挂钩？那是挂不上的，因为城镇地价高，农村地价低。从经济逻辑看，只要两价之差大到罩得住为增减挂钩所支付的全部成本，这件事就干得成。这样看，政策总要顺经济规律，才或可有为。

当然，“增减挂钩”仅是一个政策方向。国家允许挂钩是一回事，具体如何挂，谁来充当挂钩之主体，以及究竟怎样挂，还有待完善。好在中国很大，一切经由试点和试验，先在经验上做得通，再在政策、法律上写得通，最后在道理上说得通，也算一套蛮成熟的打法。

我了解到的情况，该文件发出两年，到2006年4月，国土部确认了山东、天津、江苏、湖北、四川五省市为城乡建设用地增减挂钩的第一批试点。再过两年，2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》。此后，挂钩试点进一步扩大，全国共有24个省级地方试行此策。

更多地方的试验，也丰富了增减挂钩的内容。现在读者可以从网上查到，大体是以下“经典表述”：“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩（简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地”。

我想告诉读者的，如果没有机会多看几个实例，上面这段文字怕也是天书般地难懂，更无从知晓当事人实施“挂钩”中的种种酸甜苦辣。机缘巧合，我和我的同事同学看过一批案例，很愿意把纪录下的点滴心得，从下周起与各位分享。

来源: 经济观察网