在发展中国家，政党的作用极其重要。美国政治学者亨廷顿已做了充分论述：组织是通往政治权力之路，在那么多处于现代化之中的国家里存在着的权力和权威的真空，只有政治组织才足以永久地填补这一真空。……而在一个处于现代化的国家中，政治组织即意味着政党组织。……一个现代化中政治体系的安定，取决其政党的力量。［1］

20世纪末期，一党主导制渐现盛极而衰之势，不少最终相继丢失执政权，沦为在野党。世界上的一些大党如墨西哥革命制度党、日本自民党、中国台湾地区的国民党等大党相继丧失执政地位。同时，新加坡人民行动党长期执政，创造了所谓新加坡奇迹，也被称为“新加坡之谜”。自20世纪60年代中期，人民行动党一党长期执政的格局定型。当“第三波”民主浪潮席卷东亚及全球时，它并未按民主化理论进行转型，至今人民行动党依旧得以维持其一党独大的地位。本文以新加坡人民行动党为案例，从新加坡经验看一党主导下的政党寡头化与破解之道，说明可以以制度创新与政党制度化来破解政党“寡头统治铁律”。

一、“寡头统治铁律”及其超越

（一）寡头统治铁律

寡头化是政党的内生倾向。政党为了壮大自己，有一种内在的扩张冲动，由此带来数量上的膨胀。党组织规模不断扩大是其内生趋势。同时，随着政党的发展壮大，政党复杂化增加，其内部必然会出现分工而趋于专门化、职业化，导致组织内部利益、结构和技能的分化。等级体系的由此产生，这是政党机器能够顺利运行的必备条件。但是，政党的层级组织结构和权力结构具有内生的官僚化、程式化倾向，使政党民主不断被压制，政党日益僵化，容易形成封闭的、保守的权力集团，墨守成规、阻碍创新，这必然推动政党组织向寡头化发展。

组织处处意味着寡头统治。……任何政党组织都代表了一种建立在民主基础上的寡头化权力。［2］伴随着政党的官僚化出现了所谓“寡头统治铁律”的争论。“寡头统治铁律”的命题是由著名政治学者米歇尔斯提出的，其论点如下：

首先，组织本身会出现异化，即从当初的手段变成了目的。政治组织产生了权力，而权力无一例外都具有保守性。组织本身的发展规律总是必然趋向保守。［3］一旦政党本身变成了目的，它将脱离自己所代表的阶级。一种普世的社会规律告诉我们，任何集体性组织机构的形成都是出于劳动分工的需要，而一旦这一机构稳固起来，它便会形成属于自身的特殊利益。这种特殊利益必然与集体利益相冲突。最终，它们逐步转化为一个独立的阶级。［4］

其次，从人才选拔上，这种寡头体制拥有一套严密的人才选拔机制，该机制对官僚主义者或伪善者总是情有独钟。［5］并且，对于新生代来说，通往权力的道路总是困难重重。……新老两代领袖之间的斗争极少以后者的彻底失败而告终。为了不失时机地增强自己的影响力，他们往往根据自己的意愿滥设职位。这样，领袖们便日益形成一个封闭的小圈子，在政治上相互结盟，画地为牢，党同伐异。

再次，习惯和人的本性的原因。对习惯的依恋，以及对稳定的本能青睐，经常使人们将目光放在过去而非现在。……正是由于这种群体性的惰性，或者委婉一点说就是惰性规律，使得领袖们只要愿意便可长期身居其位。［6］

最后，政党组织化程度越高，其代表凌驾于党组织之上的可能性就越高。［7］

（二）制度化超越

寡头化的本质是个人意志，而个人意志的克服必须靠政党的制度化才能解决。

米歇尔斯从政党的内部视角得出了这一铁律，他把政党组织看作是一个封闭的系统，来阐述寡头统治铁律。若从外部看政党的话，就可以找到克服这一“铁律”之道。一是外部竞争，即选举，主导政党总会面临和其他政党的竞争关系，这会对“铁律”带来影响；二是从政党和议会角度看，政党一旦进入议会，议员就代表了全国人民或某个选区人民，而不单纯是政党的利益了。这个时候是国家制度在起作用，而不是政党的制度。即使从内部看，若是内部各个权力之间有契约，有法治的话，在大规模组织的政党中，精英很难摆脱大众的控制而独立进而形成封闭的寡头集团。

米歇尔斯的这一理论遭到了西方政治学者的诟病。但其提出的命题引人深思。若是要打破寡头统治铁律，必然要破解其提出的这些论点，其根本在于制度化，以制度化保证竞争：主流和边缘的竞争，老人和新人的竞争，纵向和横向招募的竞争。具体来说即：以制度保证开放性，打破封闭结构，保证党内人才的流动，从社会中吸纳贤才。以制度化的方式不断与人性中的惰性斗争，不断打破权力的保守倾向，使权力流动。组织的精英人才代谢制度化，防止形成固化的利益集团，用法治来规范全体党员行为。这些制度若能完整涵容于若干国家制度运作中，就能去除政党寡头化之弊。

二、以制度创新打破与超越寡头统治铁律

新加坡人民行动党自执政以来，其执政经验已引起中外学者的关注。国内对其成功执政的原因的认识，主要有社会控制、党政合一、指导性民主、为人民服务等方面。［8］本文认为，人民行动党能保持长期执政的原因，是用制度创新打破、摆脱与超越了政党的寡头统治铁律。具体如下。

（一）以制度保证政党开放性，抵消封闭性

随着领导体制的建立和领导者任职时间的延长，领袖群体会蜕变为一个封闭的特权阶级。封闭不动的话，就容易使其产生自己的利益，独立于整个组织之外的自身利益。要打破这一点，就需要保持政党结构的开放性，使领导者无法封闭而形成固化的利益集团。主导政党要避免结构组织的寡头化，必须于各专业领域中延揽精英，形成社会结构的良性循环重组。

据估计，人民行动党的干部党员约有1000人，但不是封闭的，每年约有100位候选人被提名，这些候选人来自政党的活跃分子。［9］这一秘密和排他性的征募程序一方面促进了政党团结以及凝聚力，另一方面，干部党员资格向全党开放，保证了党内渠道畅通。每次大选后，该党都通过种种渠道，从全国各行业中挑选出200－300名具有潜能的候选人，然后通过笔试、一般性考察、面试、中执委考察、心理测试、中执委裁决等程序，遴选出合格的候选人。［10］

重要的是，它以奖学金制度保证“人才识别”的精准有效。人民行动党注重人才的学术成就和专业技能，要保证他们能为党所“识别”和“猎取”，则需要一套制度作保证。20世纪70年代的奖学金制度，成了主要的人才识别机制。如公共服务委员会主管了13个重要的政府和军队奖学金，建立渠道吸收学者。在军队内部，1974年新加坡武装力量部队也建立了有关项目吸收年轻军官。“一旦流动缓慢，就会造成掌权阶级中大量增加蜕化分子，同时也使下层中的优秀分子与日俱增。在这种情况下，社会平衡就变得不稳定了；稍有冲击……就会摧毁这种平衡。”［11］奖学金制度保证了精英的知识化和职业化，也使社会向上流动性强。大量多样奖学金帮助穷人的孩子进入大学，［12］这使得中下层能凭借着成绩上位。

（二）打破更新下降铁律，建立自我更新机制

随着政党管理核心的建立，领导群体会随之出现，管理的精细化上升，领导权革新率下降。组织制度化水平越高，机会减少。即随着组织变得更加制度化，领导更新率将会下降，领导的专一性将上升，这就会导致机会结构减少。［13］

任何政党经过一段时间的发展，都容易产生政党寡头和利益集团。如果不打破的话，政党就不再保持开放的性质。而自我更新需要常规的、制度化的保证，这就需要有一个政党自我更新制度。任何政党的寿命都取决于它的自我更新能力。［14］以自我革新机制保证党内开放畅通持续。与几乎所有其他政党不同的是，人民行动党有一套非常透彻的自我更新程序，其中不带有丝毫情感，因此国会议员及部长人选每过一段时间就会替换。［15］其精英人才代谢制度化，是政党延续发展的坚强基础和有力保证。在每一次大选中，执政党都常规地使三分之一的议会议员退休，以为新鲜血液让路，这些新手有的甚至还不是人民行动党的党员，这成为党的自我更新机制。［16］尤其是进入20世纪80年代后，自我更新步伐加快，中期开始，除个别元老留任外，党和政府的重要职务均由40岁左右的领导人担任。［17］这已成为了常规的方式，成为政党革新机制的一部分。

（三）用政治征募的横向机制，打破纵向的升迁垄断

横向和纵向的精英征募模式并用可以产生竞争关系，使得干部系统分权化。人民行动党反对精英的垂直融合，认为这样会产生派系。党倾向于采用精英的水平融合，向社会取材，招那些有专业技能的人才。政治体系向全社会开放，吸纳人才主要基于学术成就和突出的职业成就。不像大部分政党——重视政党忠诚和基层经验，人民行动党广泛地从不同的社会部门，从没有较强的政党联系纽带的社会精英中找寻人才。

很多政治领袖都不是执政党自身培养的，而是从社会吸收进执政党的。在20世纪70年代，人民行动党吸收了后来成为总理的吴作栋和副总理的陈庆炎。80年代后，又吸收了现在的总理李显龙和副总理黄根成等精英。他们在哪个领域成功了，执政党才邀请他们入党，为国民服务。因此，这种横向机制打破了纵向的升迁垄断，使得竞争机制由此建立。

（四）以伞状结构和自主自治机制，代替等级制和行政命令

人类文明持久的创造潜力与自组织和自治关系模式有关，而非强制和命令的模式。等级制是任何有效率的组织所不可避免的结构安排，但这容易导致信息不对称、个体主动性不足和监督乏力等问题，这些是产生政党寡头化的重要原因。因此，要消除寡头化，必须建立自主自治机制来保证社会自主活动的空间。

人民行动党在发展过程中，逐步建立了伞状的外围组织，探索出了一套常规化地处理社会问题的机制。外围组织人民协会有28个社会中心，超过1800个基层组织，25000个志愿者基层领袖。在政府指导下自主活动，人民协会的领导们不干涉人民协会的日常工作。基层志愿者拜访居民以鼓励社区参与，解释政府政策，收集反馈信息。人民协会的全职工作者靠的是拨款，不参与任何决定制定，他们仅仅是对基层组织提供支持。如社区俱乐部管理委员会由全职志愿者组成，他们管理着社区中心。志愿者进行常规的会面，以计划和组织如何满足居民需要。这样，通过帮助居民在社区中心见面、互动、分享共同利益以及交友等等，把居民聚到了一起。

人民行动党虽然组织领导，但并非靠行政命令。基层领袖为骨干、义工为基础。义工来源于群众和基层，而非上级委派。因此，他们不是行政命令的贯彻者，即非理性机器的一部分，而是民众的一分子。新加坡社会注重培养为社会自愿贡献的“义工”精神，培育了一大批基层领袖，不计报酬从事居委会工作。

（五）党权移转到政府手中，党政关系趋于无形

自从1961年人民行动党分裂后，权力就从政党转移到了政府手中，党的领导通过国家机关落实行动党的路线及意志，“党”定位成“国家机关”的一环，以至于新加坡被称为“行政国家”。而国家则靠法治制约、靠民主框架跟选民互动。二者融合是靠中执委成员与内阁部分重叠来实现的。行动党并没有大规模的党组织，行动党党中央组织并未扮演政策决定的角色。人民行动党组织只有少于9个带薪的行政人员，在一个简陋的远离市中心的总部。党依靠国家资源发展了一个服务于选区的、蔓生的伞状的组织网络。

事实上，不论是基层的政治任务或是党中央的政治决策，都已经在行动党领导人刻意的操纵下移转到政府的手中，基层政治任务由基层组织来负责，政治决策则由政府内阁及国会来下达。但行动党党组织并非完全静止，至少必须在大选时动员起来以争取选举的胜利，以维系并提供政权的持续及合法性。［18］

（六）用法治攻官僚“患失”软肋

寡头化即权力不合法地牢固掌握在一小撮人手中。［19］随着时间的推移，政党官僚享有固定的薪水，逐步走向独立，并为自己建立维护这种特殊利益的机构，其特点是“患失不患得”。而新加坡的法治惩罚机制严厉，使得党内官僚，一旦出错，全盘皆失，

新加坡上世纪五六十年代不少政府官员趁机利用手中特权贪污受贿、中饱私囊，腐败行为泛滥成灾，人民行动党对此进行了殖民改造。［20］人民行动党沿用并改造了英国1952在新加坡年设立的贪污调查局，授予其莫大权力；1960年，李光耀亲自推动《反贪污法》出台。该法共35条，规定了极为严厉和详细的惩罚措施。以法治手段，有效地解决腐败问题。政府也十分重视公务员的道德自律，认为这是保证公务员廉洁的重要措施。政府颁发了《公务员守则和纪律条例》共209款，每款之下还有若干细则。以此防止政党官僚形成自身的特殊利益而寡头化。

三、制度创新的深层原因

世界众多政党中，能成功地实现政党制度化，并成功地遏制寡头化的倾向，防止变成了一股反民主的力量的政党十分罕见。新加坡人民行动党能做到，与政治精英的远见、魄力、能力、品格等固然密不可分，但很难说失去政权的政党的精英没有类似的远见和魄力。因此，探索人民行动党成功的深层原因，尤为重要。

（一）国家系统的脆弱性赋予制度创新以巨大动力

二战后，民族要解放、国家要独立成为世界历史潮流，亚非拉广大殖民地半殖民地国家的民族民主革命如火如荼，并纷纷走向独立。这一时期的新加坡，面临着较大的生存压力。国际竞争的残酷成为后发国家的压力源，使其发展具有鲜明的紧迫性。新加坡被称作“发展型国家”，其制度发展是由政府在资源匮乏、外部不安全的情况下，促进生产力发展、提高工资的政治需要带来的。这由系统性的脆弱而不是选举脆弱导致。［21］其结果，执政党精英有巨大动力来改善包括政党制度在内的制度表现。若是无法突破寡头统治铁律的魔咒，那么，政党的僵化势必给国家的经济发展甚至生存带来威胁。因此，改善政党的执政表现，就是保证生存。经过发展，人民行动党使国家各方面都制度化，即常规化和非人格化了。它形成了一个高质量的教育体制、国家服务体系、完善的公共制度、一个易于取胜的政党、族群和谐、精英领导和严格的反贪政策。［22］

（二）依托于自由市场经济而非租金是制度创新的保证

新加坡政府与菲律宾、印尼政府不同，他的政府收入来自税收而非租金。

新加坡的成功是实行自由市场经济的结果。新加坡经济自由水平是很高的，它是建立在国际贸易和国际金融基础之上的完全市场经济国家。新加坡在历史上就是一个最彻底的贯彻了自由贸易政策的自由港。独立之初，与进口替代发展战略相适应，实施高额关税，贸易保护主义，从1967年起，又恢复了自由港政策。即使是国营企业，政府也非直接进入市场进行干预，国营企业也必须参与市场竞争。［23］

建立在自由市场经济之上的人民行动党，无党产，财政的一个重要特点是费用少，开支小，即使在选举年，花费也不大。人民行动党的经费没有国家财政拨款，也不靠党费收入。主要来源，一是该党当选的国会议员或总理、部长等高级官员，每月津贴或工资的10％须上交党中央；二是“人民行动党社区基金”进行的募捐；三是由该基金开办的幼稚园的收入。［24］自由市场经济和较少的政党花费导致它和社会利益团体的结合程度较小，能杜绝受利益集团的俘获，以及寡头化倾向，从而保持了内部的自主性以及持续进行制度变革的可能。

（三）与制度性遗产和政党竞争密不可分

人民行动党能做到制度化，不能忽略前期政治遗产的影响。新加坡因袭并改造了原有的宪政框架。新加坡体制是建基于英国西敏寺议会民主体系之上的，保留了现代政治制度的三大基础：议会制度、选举制度和政党制度。在此基础上进行制度创造，使其适合国情。保留了反对党的合法地位，而反殖民运动时期，左翼势力强大，因此人民行动党初期面临着强大的选举压力和挑战。直到1963年大选它才勉强获胜。［25］它曾经经历了三个危难年头。在不断克服这些危难过程中，人民行动党的议员们决定用许多方法使政党壮大起来，保持自主革新能力和强大的制度创新能力，以不断适应环境变化，保证在竞争中取得胜利。

四、结论

世界是复杂的，不断发展的，充满着分歧。因为可能成为主导的方面不只一个，任何事物的发展前途都不会只有一个。“新加坡之谜”的原因，关键在于人民行动党的制度化。几十年来，经过了数次挑战，人民行动党依然执政至今，因为其已经靠制度化打破了寡头化而释放了创新活力，增强了执政能力。其创造的制度体系保证了新加坡不会在李光耀之后“人亡政息”，即使未来有一天人民行动党不再执政，但人民行动党探索出的一整套包括政党制度在内的系统的制度体系将长存。

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（作者单位：中共中央党校）