未来改革思路

我们对未来改革的思路可总结为：“开放统一的大市场，有限有为的小政府、广泛低度的大福利”。

所谓“开放统一的大市场”是指要坚持市场导向的改革方向，按市场经济规律要求完善市场制度建设，破除区域和部门保护主义、放宽市场准入、鼓励竞争，使市场不仅在商品领域，而且在生产要素领域有效发挥资源配置的基础性作用，减少政府干预，在全国形成统一、有效和开放的大市场。同时，要防止贸易保护主义，坚定不移走开放之路。加强法制建设，在依法治国的总框架下建立产权、契约、竞争为基础的市场经济秩序，尊重企业家精神、提振民间投资和创业信心。

“有限有为的小政府”是指合理界定政府职能，规范政府的权力边界和行为，减少政府对经济生活的直接干预，纠正政府“越位”、“缺位”甚至是“错位”的问题，尤其是要清理和退出2008年以来反危机的临时应对措施，防止行政干预固化。从经验来看，缩减政府机构和人员的规模是行之有效的措施。同时，政府要加强公共服务和宏观调控职能，在这些领域有所作为。

“广泛低度的大福利”是指建立广泛的、低标准均等化的社会保障体系，完善最低工资和基本医疗养老保险制度，形成全国统筹的覆盖全社会的“社会安全网”。与此同时，要根据我国经济的发展阶段和公共财政能力合理规划社会保障安全网的推进速度，充分认识福利刚性并汲取其它国家的经验和教训，防止贪大求快、不切实际的大包大揽，扶贫不扶懒。特别是在当前经济调整期，企业面临困难的宏观环境下，不宜再增添企业负担。

在新一轮的改革过程中，政府自我改革是改革顺利推进的关键。改革的落脚点应该在政府本身，合理界定政府职能，纠正政府“越位”、“缺位”甚至是“错位”问题才是改革的核心。需要提醒的是在这个过程中，不能把调控误读或视为改革，要认识到类似之前的增量改革并不能带来真正的帕累托改进。在改革过程中，具体要处理好四个方面的关系：

1.正确处理政府和市场关系是改革的核心。

经济学理论和国内外的实践表明，政府应当在外部性强、自身具备优势、能够给企业和市场带来补充支撑效应的领域发挥主导作用;而在一般竞争领域，政府应当放权，交由市场有效发挥资源配置的主导作用。我国经济的实际情况是，政府部门在市场失效的公共产品的提供上作用不足，而在竞争领域，政府部分参与程度过深，存在明显的“缺位”和“越位”。

政府退出竞争领域并不意味着政府所发挥的作用递减，恰恰相反，随着市场经济的发展壮大，政府的相关职能作用也会随之增长。在经济初期阶段，政府应该重点在基础设施等公共产品领域发挥作用;而在经济发展成熟阶段，随着基础设施大规模投入的完成，政府应当更多地提供创新的机制和政策环境，推动产业升级。在经济遭受冲击时，政府有必要介入经济中去以平缓经济波动，但在经济危机度过以后，应逐步退出。

现阶段处理好政府和市场的关系，政府应当逐渐减少行政审批。行政审批不仅实际增加了企业经营的不确定性和交易成本，阻碍了正常的市场竞争，而且易导致寻租腐败行为，对企业发展不利。

具体而言，要真正实王见“统一开放的大市场”，对政府而言，应采取以下措施：停止干预市场价格和交易，逐步废除对土地、劳动力、能源、矿物以及资本价格(利率和汇率)的管制;同时改革垄断企业;改革税收制度，以全面落实改善社会福利的目标;增加在社会保障、医疗、教育、住房和环境等公共服务领域的开支。

此外，政府政策要注意以下方面：一是平衡，即宏观政策的松紧平衡，该压的要压，但该保的一定要保;二是服务，政府应该为放松微观经济提供服务，创造环境;三是采取渐进的政策措施，保持社会稳定，防止出现经济和社会的较大波动。

2.理顺中央和地方的关系，以事权重新确定财力配置，同时清理和整顿地方债务，防范融资平台风险。

自1 994年分税制改革以来，中央和地方在财政收入和支出方面的匹配愈发失衡。1994年之前，中央财政收入占比大致在20%—40%的区间，但1 994年之后，中央财政收入占比则迅速增至55%左右;财政支出方面，中央财政支出占比一直处于下滑的趋势，2011年，中央财政支出占比仅为15%左右，而地方财政支出占比则高达85%。在此背景下，地方政府不得不扩大负债规模来弥补收支间愈发大的资金缺口，从而导致当前地方融资平台风险加大。

需要强调的是，在理顺中央和地方关系的同时，不能忽视地方之间的无序竞争和地方保护主义。地方政府之间的相互竞争会影响到各地区的创新水平，进而会影响到各地区的经济结构的调整。如果要通过地区创新能力的改进来实现结构转型，那么建立规范的地方政府间竞争秩序就至关重要。

3.重新调整定位国企和民企的关系，激活社会资本，成为未来经济快速复苏的基础。

2008年经济危机以来，中国经济中“国进民退”趋势愈发明显，国有企业对民营企业的挤压更为严厉，国有企业全方位向各个行业延伸。特别是在国有企业的资源获取具有先天强势的背景下，国企对民企的“挤出效应”被不断放大，并直接导致当前以政府投资为主导的经济增长乏力，社会投资日渐萎缩。

4.调整初次分配和二次分配。

近年来，我国收入分配结构没有得到真正改善，反而出现持续恶化的局面。这集中体现：财政收入占GDP比重由2000年的12.68%快速上升至2011年的18.97%;规模以上工业企业利润总额/GDP由2000年的4.43%上升至2011年的12.98%;而城镇单位人员工资/GDP自2000年以来一直保持在11%左右，居民在收入分配格局中一直处于劣势。不过20 1 1年城镇单位人员工资/GDP占比出现小幅改善态势，升至12.67%。

这种收入格局的恶化主要来源于中国初次分配制度没有变革，劳资关系没有得到根本性改善，国有企业的市场地位不仅没有被削弱，反而不断得到加强，政府在分权竞争下并没有让利于民，其财政实力反而有所攀升。因此，在未来的结构调整中，初次分配格局调整，以及初次分配和二次分配关系的重构直接关系到居民收入和消费能力的提升，进而影响居民消费在需求结构中的地位。

调整国民收入分配格局的重点是通过企业合理地增加劳动者报酬支付、增加分红和政府增加社会福利开支，居民部门在初次分配中和再分配中的收入比重得到合理的增加，从而增加居民收入在国民收入初次分配和再分配中的比重，具体而言：

首先，需要推进提高居民从企业获得劳动报酬的制度改革。

(1)形成劳动者报酬决定的集体协商谈判机制，从根本上改变单个劳动力与用人单位在谈判中的不利地位。(2)进行税制改革，将生产型增值税转变为消费型增值税。因为税制的转变，必然引导地方政府关注重点的转变，使其由招商引资转变为打造良好的消费环境，自觉提高劳动者的报酬，刺激消费需求增加，从而使税收增加。(3)建立健全涉及保护劳动者利益的各项法规，严格保护劳动者权益。这包括严格的劳动保护制度、最低小时工资标准制度、社会保障制度、根据物价指数调节居民劳动报酬水平的制度，等等。

其次，需要推进有助于增加居民财产收入的制度改革。

(1)从法律和产权制度上保证居民特别是中低收入阶层的财产。更大力度保护普通居民的财产权、保护劳动者在任何地方获得靠劳动吃饭的机会，是最应该被“创造”的“条件”之一。(2)加强和完善资本市场立法，创新金融及其管理制度，为居民获得和拥有更多的财富创造更多的金融工具。

再次，调整居民内部各阶层之间的收入分配差距，也可以起到扩大居民消费的作用，但这个作用要远远小于调整国民收入分配格局对居民消费的扩张效应。

从长期来看，改革收入分配体制是大力提升消费率的重要路径，也是未来消费成为新的经济增长源泉的必然选择。

改革的着眼点，时间表与路线图

在未来的改革过程中，需要一个整体的改革框架、全方位的改革维度以及对改革步骤的准确拿捏。而未来改革的着眼点、时间表和路线图问题都关系到改革的成败。

1.当前产能过剩、监管套利、影子银行等几大风险归根结底反映了我国市场调节效率趋减和结构性资源错配的实质，未来改革的着眼点应放在要素市场改革以及制度层面的改革。

第一，要素市场的改革：生产要素价格形成机制应当逐步向市场化迈进，实现生产要素价格的重估和调整。具体而言主要包括资金、土地、资源、环保、产权和劳动力等生产要素的改革。

第二，制度层面的改革：从宏观层面需要进一步转变政府职能，处理好政府和市场的关系、中央和地方的关系、国企与民企的关系、一次分配与二次分配的关系等。具体而言应包括有序放开垄断行业、摒弃地方保护主义、简化审批流程、调整收入分配、户籍制度、财税体制改革等。

值得说明的是，这两个层面的改革不是彼此隔离的，二者相互交织，“你中有我，我中有你”。比如产能过剩问题、影子银行问题等不仅存在要素市场的错配和扭曲，更本质的还是体制问题。

2.确定了新一轮改革的思路和原则之后，改革的时间表和路线图问题就显得尤为重要。

在“开放统一的大市场，有限有为的小政府、广泛低度的大福利”的改革思路下，新一轮改革主要的领域应包括政府行政体制改革、金融改革、财税改革、户籍改革、土地改革、国有资产管理体制改革等六大领域。

在改革的时间先后顺序上，我们认为应当遵循循序渐进的原则：先简后繁、先推动共识性高的领域后推进分歧大的领域的改革、先加快当前紧迫性强的改革，特别是与稳增长和加快城镇化步伐相关的配套改革，如土地制度、户籍制度和投融资体制的改革，应该尽早出台方案加快实施。

政策建议

近期宏观经济数据带来的异常信号，导致机构间政策建议分歧较大，也给宏观经济调控带来新的压力。就短期宏观政策调控而言，我们给出以下几点政策建议：

1.当前宏观调控应当着眼于中期，为顺利展开改革和结构调整进行中期布局，政策定位不宜大幅度放松。

“稳健的货币政策+积极的财政政策”的中国宏观经济政策定位是十分适宜的，短期内不宜进行过大调整，关注重心可以从短期问题和短期目标向中期问题和中期目标转移，即应当从“稳增长”和“控通胀”的短期目标向“促改革”、“控风险”和“调结构”等中长期目标倾斜。

2.现阶段“稳投资”依然是“稳增长”的核心。

在消费不振的情况下，投资仍然是拉动经济的主动力，力争短期内稳住宏观经济运行的几大底线，为后续新一轮改革的推出提供保障。事实上，简单的压低投资增速并不是好战略，要认清问题的核心不是不投资，而是由“谁投资”和“投什么”的问题，通过政策引导民间投资，使之与政府投资互补推进，是最优的选择。

5.货币政策和财政政策积极配合各类改革和结构调整政策的有序推出。

例如价格改革必须在价格环境宽松时及时推出;财税体制改革必须在新一轮基本建设和房地产调控之前全面启动;金融系统性风险的清理和控制应当在金融机构绩效较好的环境中全面展开;产能过剩的调整也应当抓住部分区域和企业开工不足、绩效低下的时点重点推出。

4.货币政策应当注重以下要点：

(1)货币政策应当积极配合宏观审慎监管政策的实施，有步骤地推出在中期内缓释中国面临的系统性和区域性金融风险的政策措施;(2)积极配合各类改革和结构调整，特别是应当抓住近期价格低位运行的时机，快速出台市场化价格改革;(3)进一步稳定和引导通胀预期，强化市场对于货币供应量(M2)13%增速的解释;(4)关注价格形势变异的中期因素，特别是应当对于201 3年底至201 4年较高的通货膨胀压力要有相应的前瞻性研究和预防性缓释措施;(5)鉴于近期外部冲击性质的变化，特别是金融渠道的外部冲击的加大，应当积极加大中国汇率的波动区间，加大资本流动的监控力度;(6)社会融资总额的增速以及“影子银行”派生的流动性问题依然是近期监管的重要中间目标;(7)整顿市场秩序，纠正扭曲，为金融改革做铺垫。

5.进一步推动财税体制改革，考虑推进整体性减税，同时，加快中央和地方事权和财权的匹配调整。

短期内应加大“地方债”的发行力度，以缓解地方财政在收支上的困境，同时探索地方政府债券管理的方式，防范债务风险。

6.适度推出新一轮消费政策。

以此对冲“八项政策”对于消费的冲击，但力度不宜过大。收入分配政策改革的落实和细化依然是消费信心维持的关键。

7.要密切关注就业。

尤其关注大学生就业问题，及时推出相关促进就业的措施，提高大学生就业率。

8.提掀资信心。

信心的逆转在当前显得尤为重要，启动民间投资依然具有战略性的意义。这不仅要求我们在信贷政策和财政税收政策上给予相应的短期支持，更为重要的是要给予民间投资更多的市场空间，要通过改革来扩展市场的边界和空间，从而稳定民间资本的信心。当然，在促进民间投资总量回升的基础上，还应当有意识地促进民间投资在结构上的优化。

9.“国五条”的细化和落实不宜一刀切。

其对房地产市场的冲击以及对房地产价格抑制的效果十分复杂，可能需要审视实施的效果进行调整。短期内应加强对房地产投资和投机行为的打击，逐步使房地产回归消费品的本质。在对房地产的调控中，要有保有压，不能简单地一刀切，给首套房和改善型住房购买者带来额外成本。

此外，要看到当前国内房地产市场存在的结构性问题，北上广等一线城市由于拥有高质量的公共资源，房地产市场具有较强的支撑，长期来看泡沫风险较小;而三、四线城市房地产风险较大，因此，在房地产调控过程中也要根据地区差异出台针对性的政策措施。

10.贸易政策不宜回调。

中国贸易的竞争力没有恶化，中国贸易环境开始逐步改善，因此不宜简单维持局部产业的出口而牺牲总体贸易升级的布局。

11.为新一轮的改革释放信号并营造氛围。

“推进改革”与“完善制度”虽然是中长期目标，但及时推出一些重大的制度改革和制度创新的规划和方案，对于引导当前对改革的预期是十分重要的。