改革开放以来的经验已经证明，我国东南沿海地区之所以能够实现经济的迅速发展，一个重要原因就在于其区域内的小城镇的迅速发展。正是由于小城镇迅速发展所带来的产业集聚效应、生产要素集聚效应及规模经济效应，其经济增长率迅速提高，成为区域经济的增长极。城镇化在为人们带来繁荣的同时，也催生了一些问题，在人口、土地、资源、环境等方面尤为突出，这些问题不仅制约了社会经济的发展，也影响着人们生活质量的提高。当前，我们应认真反思我国在推进城镇化过程中所面临的制度性障碍，并以实施新型城镇化建设为主题，推动我国社会制度的创新。

我国推进城镇化所面临的制度性障碍

传统户籍制度制约了城镇经济规模增长。近年来，现实中的户籍制度和各种政策限制了城镇人口的增长，很多地方政府都以在本市工作的年数、收入的多寡、连续居住的时间、缴纳社会保险费的情况等作为落户门槛。这种过高的落户门槛一方面限制了接受了现代教育的农民后代强烈要求改变自身现状、融入现代化生活的梦想，另一方面也限制了这些人获取更高收入、得到身份认同的愿望。另外，从人口经济理论上来看，这种传统户籍制度也降低了城镇发展的规模经济，而城镇人口增长可以形成规模经济，可以促进劳动分工和技术进步，在经济资源相对充裕的条件下，城镇人口的增长有利于经济增长。

土地流转制度制约了农村剩余劳动力有效转移。土地流转的自由程度影响着农业的运作模式，自由程度较高的土地流转制度，能够较好地解放农村剩余劳动力，实现其向城镇的有效转移。伴随着新农村建设的热潮，我国各地在实践中存在多种土地流转试验，但尚未形成统一的土地流转制度，在一定程度上制约了农村剩余劳动力有效转移。未来的当务之急就是要用现代高效率的生产要素对传统落后要素进行替代，而这种替代就是在农业土地适度规模经营的基础上进一步解放农村生产力。

产业布局不合理导致城镇综合承载能力滞后。城镇化建设需要投入大量资金用于道路、水电、文化教育等基础设施建设，而目前中小城镇大多处于起步阶段，普遍存在缺少资金、技术、管理、信息等问题。同时，由于金融机构融资难度大，基础建设力度不够，辐射面积小，造成我国一些地区在进行城镇化建设时不知应如何进行产业布局，无法对本地区应该形成什么产业、应生产什么产品作出理性的战略规划。

管理体制的不足造成城镇差异化不足。现阶段，很多地方的城镇化建设同质性较强，缺少差异化特点。而城镇化的核心应当是人的城镇化，其关键在于提高城镇化的质量和水平，提高其内在承载力，“千城一面”不符合经济社会发展的客观需要。因此，要实现产业发展和城镇建设融合，各地应通过对现有各项资源的保护和再利用，建设出独具特色的各类小城镇。

社会保障制度的缺失。主要表现在社会保障覆盖面窄、服务水平低、社会保障基金不足等。出现这种局面的原因在于：责任不清，包括历史责任与现实责任不清，政府责任与社会、企业、个人责任的边界不清晰，中央政府与地方政府的责任不清等；立法滞后；现行的制度有效性不高，且存在一定缺陷；政府财政投入偏低等。

城镇化进程中的制度创新和改革

制度的科学性、正确性，直接关系并决定着城乡统筹的发展程度、发展水平和效果。当前，要紧紧抓住制约城镇化建设的主要矛盾，在以下几项制度的改革上力求突破。

提早开始户籍制度的改革与创新试点工作。要除弊兴利，推出符合社会经济发展需要的新型户籍制度，提早开始户籍制度的改革与创新试点工作，并试行出科学合理的户籍管理政策措施，推动户籍管理的制度变迁。要根据城镇资源环境承载能力，通过合理的差别化的落户政策，逐步放开落户限制，合理有序地使农业转移人口成为市民。

社会保障制度改革。历史经验告诉我们，由于美国城镇化前期没有建立完善的社会保障制度，造成贫富差距悬殊，也是导致上世纪30年代大萧条时国内经济危机特别严重的重要原因之一，这样的教训值得我们警惕。因此，要及早谋划建立完善的社会保障体系。为进城的农民设立安全的社会保障制度，最基本的就是为农民提供医疗保险、养老保险、失业保险等各种最低生活保障，以及为其子女提供良好的医疗、卫生条件和公平的教育机会。

土地制度创新。要以科学发展观为指导，以市场为导向，进一步完善、创新土地制度。要建立健全土地产权制度，促使产权能够合理流动；要充分发挥价格机制的调节功能，坚持以市场为导向的土地制度改革，争取做到土地所有权的平等和不同所有制土地的等价交换；要树立可持续发展、全面协调发展的科学发展观，杜绝以牺牲农民和农村的利益、牺牲生态环境利益、以资源消耗为代价的传统经济增长方式。笔者认为，可以建立国有土地经营管理的委托——代理机制，例如，可按照国有企业的改革思路，根据多层级委托——代理理论建立国有土地经营管理的授权机制。

城镇规划管理创新。建设新型城镇化，既要实现政策创新，又要实现规划工作的系统性创新。新型城镇化是我国城镇各项建设的战略部署，它涉及到社会、环境、文化、教育等多部门，一些重大问题的解决要以有关法律、法规和方针政策为依据并加以创新。同时，城镇规划需要统筹安排城镇的各项建设，由于城镇建设涉及面比较广，包括的行业较多，又涉及人们生活的各个方面，应以全面、发展的眼光着眼城镇规划，进行统筹安排，促进协调发展。

（作者单位：河南科技大学经济学院）