生育政策作为一项事关所有人利益的公共政策，自1970年代末期以来进入了一个特殊的时期，也就是从“晚、稀、少” 1向“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的转变，中国人的生育问题因“一胎化”进入了人类未曾出现过的特殊时期，也就是家庭生育多少要有国家规定，家庭什么时候生育也由国家控制。

1970年代初期以来实行的“晚、稀、少”生育政策，是否有必要向“提倡一对夫妇只生育一个孩子”转变，显然是一个未曾进行严肃思考、严密问题论证、严格制定程序的课题。尽管说“晚、稀、少”的生育政策与群众的生育愿望还有一定的差距，但“晚、稀、少”的规定符合大多数人的愿望，在实践上得到了大多数人的支持 2，并未出现太多抵制政策的情况，也没有因计划生育而发生类似于计划生育工作人员被伤害、被侵犯甚至被消灭的恶性案件。 3

客观地说，“晚、稀、少”的生育政策是成功的，既符合了大多数人民的意愿，又体现了人口发展规律的内在要求，也适应了中国经济社会未来发展人口条件的需要。如果按此形势发展下去，中国人口发展将进入均衡发展的轨道，不会出现“一胎化”政策下的人口结构失衡或“一胎化”政策下的人口结构恶化的状况。

历史终究是不能重复的，也是不能选择的。就在中国生育转变非常有效、非常符合未来发展趋势、非常符合政策目标、群众意愿统一的原则，“晚、稀、少”的生育政策戛然而止，转而实行激进的“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的政策，虽然政策面向是“提倡”，但中国《人口与计划生育法》和地方各省（计划生育条例）规定了照顾再生育第二个孩子的条件、审批程序，“提倡一对夫妇只生育一个孩子”事实上成为符合照顾再生育条件且经批准后方可怀孕生育第二个孩子，即使符合照顾再生育条件如果没有批准生育的第二个孩子也不符合照顾再生育的要求要受到违背计划生育法律法规的处罚，包括党纪政纪的处分。

激进的生育政策转变，一方面是经济建设指导思想在人口形势、人口政策上的反映。“经济要上去，人口要下来。”面对规模庞大的人口增长形势，如果能够客观地认识人口增长的性质，也就是人口大国由于其基数大，无论人口出生还是人口死亡以及人口迁移，其规模都是其他任何中小国家不能比拟的，即使如美国之类的超级大国也是如此，也就不会误判人口发展态势与后果，也就不会有“如果人口增长规模控制不住，经济发展的成果就会被新增人口所抵消”之类的紧张、恐惧和焦虑， 4也就不会把人口仅仅当成为人“口”。另一方面，是非科学决策的必然结果。领导人的认识、态度和价值目标在中国政治、经济及其他方面的决策至关重要，所谓批示治国就是这个现象的客观反映。宋健等系统科学家等使用现代控制理论的时域方法（状态空间法）为主建立人口发展方程，即把人口系统看作一个动力系统, 5用过去的生育模式来代替未来的生育模式，完全不考虑经济社会发展对生育观、生育行为的影响，误导了有关领导的判断。

进一步地看，生育政策的激进转变与当时的形势密切相关。结束了十年文化大革命全党工作转移到经济建设为中心上来，开始了新一轮的“洋跃进”。 6“洋跃进”的结束并不意味着以赶、超为主要目标的经济发展战略的结束。事实上，以赶、超为目标的经济发展战略一直居于中国经济发展战略的主导地位。

需要指出的是，“晚、稀、少”生育政策的成功，与当时的社会经济环境息息相关。一是国有、集体经济的高度化，不管是城镇还是农村，所有就业人口全部在国有、集体经济组织之中。这种就业人口高度的国有、集体经济化，使得就业包括生育人口全部都在组织控制之下。二是人口流动的限制，除非有同意外出的证明，所有外出人口都会被当做“盲流”，一律遣送。三是意识形态的高度统一。除了社会主义价值观就是传统观念，没有其他思潮、思想的影响。凡此种种，高度的思想、组织的统一，使人们的生育思想、行为得到立有效的控制，即使不赞成“晚、稀、少”的生育政策，即使有着强烈的多生育的冲动，也会在强有力的政治、经济措施的全面压制面前无能为力。所以，尽管“晚、稀、少”的生育政策也非群众路线的体现，“晚、稀、少”的生育政策仍然取得了比较明显的成功，但不能因此就可以忽视群众路线的基础地位、本质要求。

正是忽视了群众路线在生育政策制定与实施中的基础地位和本质要求，生育政策从“晚、稀、少”向“提倡一对夫妇只生育一个孩子”的急剧、激进转变，使计划生育成为了“天下第一难事”，尽管为了推行“一对夫妇只生育一个孩子”，国家力量提供了能够提供的全部外部条件和环境，如从村到国务院各级都设立专门机构包括行政管理、技术服务、群众工作，实行计划生育目标责任制并实行计划生育“一票否决”，新中国财政史上的第一次对某项工作提出投入人均指标要求，2000年以前计划外生育费 7全额用于计划生育工作，全力投入，全力保障，计划生育困难局面并未得到根本性改变，计划生育得到了广泛的抵制。对此，可以用一个简单的数据进行说明：1982-1992年，全国每年人工流产上千万人， 8虽然人工流产中包含了一部分自愿的流产，但非自愿的人工流产或者说不符合计划生育政策要求的人工流产绝非较小比例， 9“催粮、催款，刮宫、引产”显示出的1990年代及以前的农村工作现状大体反映了计划生育工作农村工作中的地位。统计显示很高的符合政策生育率或计划生育率、理论上的政策总和生育率与实际政策总和生育率的较大差距，反映出既有较大比例的不符合政策生育率，更有大量应结婚的不结婚、应生育的不生育。2010年第六次人口普查全国总和生育率为仅为1.18，比理论上的政策总和生育率1.46左右低0.28（也就是在2010年育龄妇女平均少生了0.28个孩子)。正是如此，国家计生委自1990年以来连续第2次否决人口普查数据，国家统计局从1992年起不再公布总和生育率数据。2010年，国家人口计生委组织专家对第六次人口普查数据进行修正， 10修正后的总和生育率为1.6以上， 11比理论上的政策总和生育率稍高一点。

面对中国进入超低生育水平时代所引发的人口发展后果，北京大学李建新教授等15位知名学者继2004年、2009年向全国人大提出建议案后再次提出建议：修改《人口与计划生育法》，放宽生育限制。我是赞成放开生育限制的，但是放开的理由及要解决的重点、关键问题与他们的设计不同。在我看来，生育是横跨“公”、“私”两个领域的。在生育这个问题上，国家有管理的权利，更有服务的义务；家庭既有主张的权利，也有维护公共利益的义务。因此，从群众中来，到群众中去，应成为坚持或调整或完善生育政策的主轴，而不是把专家、政府置于群众之上。群众到底对生育问题怎么看，到底希望有一个什么样的生育政策，国家在生育问题上应当承担什么样的责任与义务，群众生育意愿与国家从公共利益出发提出的生育目标发生冲突时国家政策选项的立足点、出发点在哪里？如果不对这些问题做出有说服力的回答，中国人口生育问题还是走不出限制、放开、再限制、再放宽的恶性循环之中。

第六次人口普查所显示的数据结构至少给我们提出了问题：谈不了恋爱（由于性别失衡无恋爱对象）、谈不起恋爱（收入太低）、结不起婚（结婚成本太高）、生不了孩子（无精症、死精症大幅度上升）、不愿意生孩子（丁克家庭成为部分年轻人的生活方式选择）、生不起孩子（养育成本太高）。 12

因此，即使全面放开二胎限制，中国人口生育率可能有一定的回升，但要达到低生育水平所要求的1.8可能很困难，离更替水平的要求2.2左右更远。一方面，生育人群锐减。1993年，中国20至29岁的育龄妇女人数达1.25亿人，2010减少到1.14亿，随着人口结构的老化，这一群体继续减少的趋势不可逆转。生育人群减少，生育数量降低，生育规模的持续减少导致中国总人口规模的持续递减，而老年人口比例增加使得人口活力减弱，创新能力受到考验。另一方面，生育意愿较低。江苏18岁-43岁育龄妇女总体生育意愿都不高，平均理想子女数为1.65个，平均希望生育子女数为1.42个。北京50%以上的被调查者表示理想子女数为一个孩子，农村地区独生子女平均理想数（1.47）高于城市（1.18），但都属于低水平生育意愿。 13南都广州官微发起的调查显示（有1400余人参与），其中55.6%的人表示愿意生二胎，原因在于独生子太寂寞了。27.8%的网友表示，生育孩子成本太高，一个足够了。11.7%的网友选择“不想生孩子，政策与我无关”。 14还有一个不能忽视的，也就是生育意愿与生育行为之间并不是相等的，不是有什么样的生育意愿就一定有什么样的生育行为，生育意愿与生育行为的巨大差距显示出生育行为不仅受生育意愿影响，也要受到生育环境的制约。2010年“湖北省出生性别比偏高问题综合治理研究”显示：35-45岁实际生育水平低于意愿生育水平,超过40%的未完成他期望生育的数量，户口、经济水平和性别偏好是影响生育意愿和生育行为差异的主要因素。 15江苏历时5年的生育意愿与生育行为研究也证实了这一结论。 16按照生育政策，江苏可以生两个孩子的妇女理想子女数是1.69个，生育意愿是1.50个，现有子女加上计划要生育的子女数为1.32个，现有的子女数为1.09个。

在生育这个既“公”又“私”的领域 17，生育的“私”的部分完全被忽略了或者说被遮蔽了，生育完全成了一个“公”的领域。这是过去几十年来政府在生育管理、生育服务上的基本态度、价值取向，完全背离了公共政策制定与执行的群众路线的核心原则。党章也明确规定，群众路线是党的基本路线，党组织除了人民的利益之外没有自己的特殊利益，制定政策要依靠群众，执行政策更要依靠群众。显然，群众路线原则是中国公共政策的基本原则，高于其它任何原则，这是由中国共产党的性质、中国的国家性质决定的，应当成为行政决策目标的集中体现。然而，生育政策的制定没有落实从群众中来，生育政策的选择也没有到群众中去，生育政策的执行不可避免地受到广泛的抵制。因此，为了避免过去的失误或错误，生育政策的坚持也好，调整也好，完善也好，必须全面彻底地贯彻群众路线原则。

1 晚、稀、少的生育政策是指实行晚婚晚育、经过一定间隔再生育另一个孩子，在生育数量的要求是“一个少了，三个多了，两个正好。”换句话说，“晚、稀、少”的生育政策就是一个二胎政策。

2 1970年全国人口出生率为33.4‰自然增长率为25.8‰，191980年分别下降到18.3‰、11.6‰，1970年全国妇女总和生育率为5.81，1980年下降到2.24。如果沿着这样的人口发展轨迹，中国总人口也就在13.5亿左右，不会突破14亿人，更不会出现耸人听闻的16亿、17亿、18亿的总人口规模。事实上，1980年全国妇女总和生育率已在更替水平上下，也就是说按此出生轨迹，中国人口增长的主要因素将由出生人口转变到出生人口与平均预期寿命提高两类因素。参见孟立联：从节制生育到和谐人口，中国人口与发展政策的关系及演进，《人口研究》，2007年增刊；孟立联：转移与转型：新时期人口服务管理战略研究，http://www.chinareform.org.cn/society/manage/Report/201305/t20130506_166351.htm

3 计划生育行政执法近年屡屡暴出恶性事件，不是被执法人员受到伤害和侵犯甚至被剥夺生命，就是执法人员受到伤害、侵犯和剥夺生命。最新的例子是2013年7月23日上午，广西东兴市发生一起持刀砍死砍伤计生工作人员的伤害案件，造成2人死亡，4人受伤。参见：卫计委赴广西东兴慰问遇袭干部：案件令人发指，http://news.sohu.com/20130725/n382568132.shtml;江岳,雷滢：陕西孕妇遭强制引产调查:村民称类似事例很多，http://news.sina.com.cn/c/2012-06-19/102424618893.shtml。

4 1979年1月24日，农林部两位领导给中央领导写信：我国人口增长很快，解放以来已增加四亿多人，文化大革命以来就增加了两亿多，相当于美国的总人口，1977年总人口已达九亿四千万人，现在是一年净增一千二百万的速度上升，到2000年有可能要突破十二亿。人口增加过快，会给国家增加负担，不得不给社会带来严重问题，并提出了控制人口增长的六点建议。邓小平批示：规定一些政策，以限制人口增长，看来是必要的。王震批示：这个建议值得重视并可广泛征求建议，整理由国务院提请全国人大常委会审核通过控制人口的法令。转引自萧振禹：《控制我国人口增长的科学决策-纪念“公开信”发表30周年》，《科学决策》，2010年第9期。

5 1980年2月13日，光明日报发表宋健、田雪原、李广元、于景元对我国百年人口发展趋势的测算结果：从1980年起按一对夫妇生育3、2.3、2、1.5个计算，到2000年我国人口总数将分别达到14.14亿、12.82亿、12.17亿、11.25亿，并认为前三种方案都是不可取的。参见 宋健 , 于景元 ：人口控制论，科学出版社，1985年； 刘铮 ， 邬沧萍 ， 林富德 ：《对控制我国人口增长的五点建议》，《人口研究》，1980年第3期。

6 1977年4月，华国锋在全国工业学大庆会议上提出：“石油光有一个大庆不行，要有十来个大庆。” 7月，全国农田基本建设会议提出：大干了还要大干，要坚持常年大干，长期大干。到1980年实现每个农业人口有一亩旱涝保收的高产田。1978年2月全国人大五届一次会议通过的《1976年到1985年发展国民经济十年规划纲要》提出：到20世纪末许多省的工业要赶上和超过欧洲的发达国家；农业要实现机械化、电气化；交通运输要大量高速化；各项主要经济指标要接近、赶上、超过世界先进水平等。1978年签订了22个大型引进项目，78亿美元，全部现款支付，大大超过了我国当时的支付与配套能力。转引自马立诚，凌志军：《交锋：当代中国三次思想解放实录》，人民日报出版社，2011年

7 计划外生育费也就是社会抚养费经历了乡收乡用、乡收县管共用、乡收县管县安排及收入国库四个阶段，在经济不发达的地区计划外生育费是仅次于县财政的所谓第二财政。针对党员干部职工开展的违法生育清理清查活动，便有增加财政收入的考量。河南驻马店市的全国“百强县”西平县要征收的超生子女社会抚养费总额将高达5亿元，2013年上半年西平县的财政收入仅2亿多元，2012年上半年财政收入是2.5亿元。引自郭海飞：昔日百强县西平财政陷入困境 严征超生罚款补缺，《经济观察报》，2013年8月4日

8 卫生部：《中国卫生统计年鉴2010》，人民卫生出版社，2011年。

9 孟立联：城乡结合部的人口控制：华蓥方法及其意义，《中国人口控制模式与实践》，《人口研究》，1993年增刊

10 国家人口计生委修正数据的合理性是不容置疑的，只不过这种修正的主要理由源于漏报人口太多并且这种漏报主要是新生人口漏报。而新生人口漏报的主要根源在于不符合政策的生育在于部分没有接受计划生育部门的处理而不能入户，尽管公安部要求所有人口都应入户。

11 承担国家人口计生委数据修正工作的主要是中国人民大学社会与人口学院，院长翟振武教授以理论上的政策总和生育率1.46为依据，认为即使全国老百姓没有一例计划外生育，中国的总和生育率也应该在1.46，何况还在广大农村仍存在大量计划外生育。翟振武：中国的生育率不会下到极低的水平，在2012年5月26日复旦大学主办、韩国高等教育财团赞助的上海论坛“经济全球化与亚洲的选择——未来十年的战略”上的发言。

12 孟立联，王学义，沈茂英：解决中国人口问题并非生育政策一放就灵，http://www.aisixiang.com/data/56761.html

13 宋健，陈芳：城市青年生育意愿与行为的背离及其影响因素—来自14个城市的调查，《中国人口科学》，2010年第5期

14 万蜜 陈竹沁 薛冰妮：调查显示五成网友愿生二胎 三成感叹生不起，《 南方都市报 》，2013年8月4日

15 江丽娜：生育意愿与生育行为的差异分析，华中科技大学硕士学位论文，2011年5月

16 郑真真：生育意愿、生育行为和生育水平：从江苏调查看生育意愿与生育行为，《人口研究》，2011年第2期

17 孟立联：妇女、生育与人权，ttp://www.21ccom.net/articles/zgyj/fzyj/article_2012072264185.html