【内容提要】作为技术理性及其文化的产物，行政之恶是行政官僚在正当的和合法的程序中制造出来的邪恶，也是一种被高度掩盖了的邪恶。中国社会的行政之恶也普遍存在，并体现在肮脏的手、专家的乱象、“污名化”的处理、“美名化”的错位、守法的官僚等情形之中。治理行政之恶必须破除对科学技术的盲目尊祟，强化公共行政的伦理反思，建构参与基础上的合作治理，实施全面而有深度的问责等。
【关 键 词】邪恶/行政之恶/行政官僚/官僚体制
人们渴望正义，却无往不在邪恶的阴影之下。在历史长河中，各种各样的邪恶现象，就像幽灵一样挥之不去，发生于社会生活的各个领域，给人类造成了无数的伤害、痛苦和灾难。邪恶无处不在，也随时可能发生，并且还经常戴着面具悄然而至，使人们浑然不觉。人们也许希望能够远离邪恶，却往往在不经意间已经制造或参与了邪恶。
与正义的概念相对应，邪恶也是人类文化体系中一个重要概念。古往今来，在不同的社会、不同的国家和不同的时代中，人们对于邪恶的认识和理解也许并不一致，但趋善避恶无疑是社会生活的一个基本诉求，而邪恶及其所造成的各种后果也已经引起了严肃的反思。要建立一个公平和正义的社会，就必须正视邪恶，深入了解邪恶，并提出治理邪恶的有效举措。
一、行政之恶的概念及其形成逻辑
就像正义是难以定义的一样，邪恶也是一个见仁见智的概念，具有很大的模糊性和不确定性，充满了分歧和异见。由于历史传统、文化背景和价值体系等方面的差异，人们对于邪恶的理解是不一样的，关于正义与邪恶的争辩和斗争也从未停止。但无论是从什么意义上讲，邪恶永远都是邪恶，是一些坏的或不好的东西或事物。通常情况下，邪恶或者是侵害了人们合法的和正当的权益；或者是损害甚至颠覆了社会所珍视的那些基本价值，比如生命、幸福、自由、权利、尊严等；或者是给社会带来了混乱和灾难，比如残酷的迫害、种族大屠杀或侵略性的或非正义的战争等。
在一个正常的社会中，人们当然希望能远离邪恶，也会尽可能去防止邪恶的发生，减少邪恶带来的后果和危害。但问题在于，邪恶从来不是写在脸上的，让人们一眼就能识别出来。许多邪恶既不是肇始于纯粹邪恶的动机，也不是直接奔着邪恶的目标而去的，相反而是打着冠冕堂皇的旗号而做起来的，甚至也不是由一群十恶不赦的人所实施的。很多时候，只有等到邪恶已经铸成之后，或者是历史慢慢沉淀下来之后，人们才会理性和客观地意识到过去所犯下的错误，而且，对于那些从事(过)邪恶行为的人而言，他们也许从来就不认为他们是在做或做过什么邪恶的事情，而邪恶本身也在各种面具的遮掩下大行其道。
美国学者艾赅博和百里枫所著的《揭开行政之恶》一书，是一本获得了巨大学术荣誉和社会认同的著作。这本书瞄准了现代社会组织中容易被人们忽略的邪恶现象，提出了行政之恶的概念，分析了产生行政之恶的机制、动力和组织文化等。该书敏锐地指出，行政之恶是一种社会现象，在各种复杂组织中普遍地存在，是现代公共以及私营组织中的核心特征[1]。作者认为，邪恶是理解人类状况的一个实质性概念，但区别于作为历史普遍现象的邪恶，行政之恶的真实面目往往是被掩盖起来的，“并不容易被认为是邪恶的事物。人们总是善于欺骗自己，认为自己的邪恶行为事实上并不是那么坏”[2]。
行政之恶的典型情形是，“普通大众在自以为正确的事业中，甚至在伟大的动机驱使下，卷入到行政之恶的严重事件当中而不知其所以然”[3]。由于为邪恶去名、组织分解了个人责任以及技术理性使得道德错位更加容易发生，行政之恶也是一种容易被掩盖和忽略的邪恶。从一般意义上讲，邪恶都是作恶者自由选择的结果，来自其邪恶的动机或作恶的意图，也就是康德所说的“根本恶”。但行政之恶却是由普通人——行政官僚在一种集体无意识的情况下一手造成的，是在合法的、正当的、合乎常理的程序中一步一步制造出的。他们在制造和参与邪恶的时候，根本意识不到自己的不当之处，而在灾难发生之后，他们也不觉得自己应该对邪恶的后果负责。总之，邪恶的实施者既不在作恶之初心存恶念，也不在作恶之后忏悔罪行——好像一切都是理所当然而又正大光明的一样。
艾赅博和百里枫认为，行政之恶是技术理性逻辑主宰社会组织的结果，技术理性及其文化土壤是导致行政之恶的直接原因。自启蒙时代以来，随着科技进步以及19世纪西方工业化的发展，技术理性的运用开始为人类生活带来前所未有的便利。技术理性在自然领域的运用取得了巨大的成就，也使其成为社会和政治领域的新理想，使人们相信“人类的冲突和激情适合于以机械办法来解决”[4]，甚至“普遍笃信技术进步高于其他理性的思维与生活方式，它事实上已经成为理性的代名词”[5]。而本应占主导地位的价值理性，“交出了它作为伦理道德和宗教洞见的代理权。正义、平等、幸福等所有先前几个世纪以来被认为是理性固有的概念都失去了它的知识根源”[6]。如此一来，技术理性僭越价值理性成为唯一的理性原则，这也就为行政之恶以危险的方式而出现提供了条件。
在技术理性的文化中，排除了伦理意识与道德说理的专业主义思维，为行政之恶提供了极其丰富的营养元素。技术理性促进了专业化知识的形成和发展，专业知识的合法地位让专业人士获得了社会地位、自主权和职业控制权。但技术理性所要求的知识分工，却不可避免地带来了专业化过程的无背景或无时间状态，所有的专业和学科也都普遍缺乏历史和社会意识，以至于不可能关注社会中更大的伦理和政治议题。其结果就是，以专业分工为基础的官僚体制吞噬了个人道德和伦理原则，将一切的问题都转化为技术上的问题，所需要的是专业化的技术和能力，而不是价值判断和伦理思考。就此而言，技术上完善但精神上贫困的专业主义，剔除了道德与伦理的规范性元素，已经没有能力去抵挡行政之恶的侵蚀。由技术理性滋养的专业主义体制，创造了一个几乎对邪恶不设防的公共领域。
根据艾赅博和百里枫的分析，建基于技术理性主义的官僚体制主要通过如下几种方式而通往邪恶之路。
1.为邪恶去名。官僚体制通过对专有名词及其定义权的操控，混淆概念与事实之间的关系，不仅使普通民众对邪恶的发生失去了注意力，而且让那些实施邪恶的行政官僚对其真实的工作产生情感距离，以至于并不认为自己的所作所为就是在制造邪恶。比如，将战争中杀伤非战斗的平民以及毁坏非军事财物定义为“附带损失”，把对犹太人的集体屠杀称为“特别对待”或“最后解决”。
2.道德错位。道德错位，是指将邪恶的或破坏性的事务重新定义为善的有价值的事务。对于心智正常的人来说，没有人会心安理得地去从事制造邪恶的事情。可是当从事的目标“是为了某种专业性或技术性的身份，以得体的语言来表达，甚至包装得仿佛是为了一桩非常有价值的事业”[7]，这时就很少有人能够拒绝伟大事业的诱惑，道德错位也就借此而产生。道德错位产生之后，行政官僚不仅认识不到自己正在制造邪恶，反而以为自己正在为善的目的而奋斗。
3.服从的纪律。服从是官僚体制的铁律，也是官僚体制运行的基础。根据技术理性主导下的官僚制规则，普通官僚必须服从上级的指令，完成上级指定或交办的任务。在具体的社会情境中，人们也会服从那些掌握了先进技术的合法权威，甚至心甘情愿地做出伤害他人的事情(邪恶的事情)，因为人们以为决策者和技术权威会承担责任。但如果所执行的命令本身是错误的，通往邪恶的大门就被打开了，而执行者也会以执行命令为由来为自己开脱。
4.战略性忽视。官僚体制的分工体系导致信息呈现出分散而破碎的状况。即便行政官僚所从事的工作是毁灭性的，也几乎无人能对其有完整的了解。由于组织具有否认错误、否认痼疾的防卫机制，发现问题的人因为害怕承担责任、丢掉饭碗，也经常会大事化小，报喜不报忧，避免上传负面的消息。正是由于这种“战略性忽视”[8]，组织对不断发生的小错误视而不见，导致小的错误最终演变成严重的悲剧，比如“挑战者号”航天飞机空难事故。
二、中国社会行政之恶的现实经验
虽然行政之恶概念是立足于西方国家的历史、文化和经验而提出来的，但行政之恶更是技术理性及其文化的产物，直接体现在现代官僚体制的运行之中。中国社会自古就有发达的官僚体制，随着技术理性的普遍扩张，官僚体制对社会生活的全面渗透，各种行政之恶也开始蔓延和滋长，成为社会生活无法消除的顽疾。下面主要从五个方面来透视中国社会行政之恶的基本经验。
1.肮脏的手。肮脏的手来自于法国哲学家萨特的同名戏剧，是指：“为了高尚的目的，是否可以弄脏自己的双手？”这实质上也是对马基雅维利式“目的证明手段正确”观点的诘问。肮脏的手意味着“有意识、有计划地向别人施加(希望是有限的)伤痛与苦难，但其意愿是良好的——为了政治实体更大善”[9]。根据技术理性的逻辑，一切都是可以通过计算来比较和权衡的，因此也就可以为了“大善”而去做“小恶”，即为了国家的、公共的和集体的利益，名正言顺地损害和牺牲一些个人的或局部的利益。特别是国家的名义常常又被偷换为政府或政府官员的名义，以至于国家理由成为一切强权逻辑的辩护士。
肮脏的手的现实表现很多。比如，为了创建文明卫生城市，就不容分说地将小摊小贩驱逐出城，剥夺他们在城市中的生存空间；因为一家网吧发生了火灾等安全事故，就让一个地区的所有网吧都停业接受整顿，而不管这种做法给经营者造成的损失；一些地方政府为了创造政绩，奉行“没有强拆就没有新中国”的强悍逻辑，在经济发展大局或改善群众住房条件等冠冕堂皇的理由下进行大拆大建，却不去管被拆迁户的利益是否得到了充分保障等，甚至只要政府官员单方面认为目的是正确的，是符合公共利益的，是政治上正确的，就可以不择手段，不惜代价，不计后果。
2.专家的乱象。随着科学技术的迅猛发展，技术理性的思维逐渐确立，人们越来越崇尚科学，相信技术，尊重知识，因此也越来越信任作为科技精英或知识载体的专家，具体包括学者、知识分子以及各种专业人士等，当然也包括作为专业人士的行政官僚、最有发言权的政府领导人或政府部门负责人。专家对公共事务的参与，提供了专业的知识和信息，能够促进各方之间的沟通和交流，形成明智而有效的解决方案。但必须看到的是，专家并不都是中立的，也不必然是公共利益的代言人，反而还很容易受到操纵和控制，不自觉地成为特殊利益的吹鼓手，甚至滥用专家的权威和信用为行政之恶当开路先锋。
曾几何时，报刊上、电视中，各种专家满天飞，到处充斥着专家的面孔和声音。一些专家故弄玄虚，张口闭口是专业术语，说出让人“听不懂”的话来。比如“我国电价偏低，涨3分不多”、“20％的通胀中国老百姓也能承受”、“常人一天要吃近百种添加剂”、“在食品安全上，我国是全世界监管力度最强的国家”、“看病最不贵是中国，看病最不难是中国”、“中国城市环境污染是由自行车造成的”、“税收起征点太高就剥夺了低收入者作为纳税人的荣誉”等。这些言论既不严谨和科学，偏离了经验和常识，也有为政府失灵或政策失误等辩护的嫌疑，以至于专家也只能被嘲笑为“砖家”。
3.“污名化”的处理。“污名化”是指“社会对某些个体或群体的贬低性、侮辱性的标签，它使个体或群体拥有或被相信拥有某些被贬抑的属性和特质，这些属性或特质不但使被污名者产生自我贬损心理，亦导致了社会对其歧视和不公正的待遇”[10]。“污名化”的邪恶逻辑在于，“如果有人被施以残忍的暴行，很可能成为道德上让人不安的事。但是，如果此人是某个不‘正常’人群(被重新定义的人群)中的一员，他们与大多数人不同，这样的暴行就会变得容易起来”[11]。通过给某些社会群体贴上“污名化”的标签，也就为对他们施加“特别对待”提供了正当性和合法性，甚至给予他们的粗暴对待或不公正待遇等，也被看成是理所当然的事情。
在现实中，由于一些人不接受政府的支配和安排，挺身而出跟政府讨价还价，或是与政府及其官员分庭抗礼，就动辄被贴上“污名化”的标签。相应的“污名化”概念很多，比如人们耳熟能详的“盲流”、“刁民”、“暴民”、“钉子户”、“别有用心的一小撮人”、“不明真相的群众”等称谓。通过将这些人类别化为带有负面或消极含义的概念，就使得那些执行相关政策的行政官僚产生某种程度的道德错位，即对他们采取严厉的管制、排斥或打击等措施，在道德上是站得住脚的，是实现更有价值的目标所必须做的。这样不但解除了行政官僚对他们的伦理责任，也容易让行政官僚心安理得地向他们施加野蛮和粗暴的行为。
4.“美名化”的错位。政府是公共话语体系的制造者。对于社会民众的失范或越轨行为，官僚系统已经习惯于声色俱厉地使用一些相对严厉甚至侮辱性的语言，诸如“严厉打击”或“坚决惩治”等。但对于行政官僚的过错行为或不正当行为，则通常采用的是相对委婉甚至美化的同语。比如，对于分明是行政决策失误的问题，却轻描淡写地将其说成是“交学费”，而且，即便是严重的决策失误，也是“集体决策”和“组织研究”决定的，似乎领导者个人也不用承担什么责任。这样就用“交学费”这样一个妇孺皆知的中性词——甚至不乏某些勇于试错或学习的褒义色彩——来洗去了错误决策的污点，也用“集体”和“组织”来屏蔽了个人的责任。
又如，将暴力执法、野蛮执法和不开票据执法等行为，说成是“不文明执法”；把用人过程中的跑官要官、买官卖官和拉票贿选等问题，以及各种乱罚款、乱收费、吃拿卡要、公款消费等现象，定义为“不正之风”等。这里的“不文明执法”和“不正之风”仅仅是一个加上了“不”字的否定词而已，但它们本质上却是违法、滥权、侵害群众权益甚至是公权力腐败的行为。诸如此类的委婉概念混淆了概念与事实之间的关系，将行政官僚与过错行为及其后果割裂开来，更将那些原本是违法乱纪的过错行为“非罪化”为一种道德上不痛不痒的不恰当行为，最后必然是冲淡了行政官僚的罪责感。
5.守法的官僚。以执法者或执行者的身份来为个人的不良行为辩解，是一种被掩盖起来的行政之恶，也是行政之恶的典型形式。比如，2009年11月，成都市金牛区的妇女唐福珍因为抵制强拆而自焚身亡。2010年4月，因该事件而被免职的金牛区执法局局长钟昌林官复原职，在接受《南方周末》采访时，他称对唐福珍“不存在歉意”、“我是执法者，应该严格执法，在法律面前不应该有歉意”[12]。同样的逻辑，当前许多社会冲突、执法冲突、责任事故以及群体性事件等都是政府权力滥用、失职渎职、推诿扯皮、无所作为等造成的，对此虽然也有政府领导人被问责的情况，却几乎没有一个普通的行政官僚站出来公开表达个人的歉意和忏悔。
由于官僚体制将事实与价值分开，专注于效率和控制的目标，剥离了行政官僚行为中的道德考量，也使其发展成为严重局限于自己狭隘的职责和分工，并且只对自己或所在的部门的利益负责的个人。虽然官僚体制中的问题层出不穷，但行政官僚却都通常以“这不是我的职责”为借口来推卸责任，纵容事情的恶性发展。比如，虽然食品安全问题此起彼伏，但由于相关职能部门实行分段管理，职责不清，权限不明，导致了九龙治水的局面，最后落得看似谁都有责任而实际上却是准也不负责任的结果。这其中的悖谬显而易见，即行政官僚也许都是奉公守法的人，但公共治理却面临着广泛的失灵或失败。
此外，政府体系中报喜不报忧、“数字出官、官出数字”、潜规则盛行等问题也都体现出行政之恶的某些特质，但这些问题已经得到了较多的分析和研究，本文不再赘述。
三、治理行政之恶的基本途径
行政之恶有大有小，并且就在我们身边。防范和抵制行政之恶，必须破除对科学技术的盲目尊崇，强化公共行政的伦理反思，实现参与基础上的合作共治，实施全面而有深度的问责。
1.破除对科学技术的盲目尊崇。科学技术促进了社会的迅猛发展，为人类生活带来了巨大的便利。这也不可避免地形成一种思维定式，即技术、理性以及逻辑的充分运用，一定可以带来好的结果。但任何东西走到了极端，都会产生某些不良的后果。技术理性在解决自然问题上是非常有效率的，却难以解决错综复杂的社会事务恶的需要，并且，“理性化隐藏着文明的陷阱，技术理性的强势意味着价值理性的陨落，就意味着人性的异化和文化的断裂”[13]。个人的心理、态度、信仰、行为以及由此而产生的社会问题，并不是依靠科学技术所能完全解决的。社会事务充满了非理性、模糊性和不确定性，理性化的技术解决方案不仅是无效的，甚至还会带来新的和更多的问题。比如，规定闯黄灯也要重罚的规则，就不仅有着操作上的难题，而且也产生了降低交通效率和容易追尾等新的问题。
值得警惕的是，专业主义的思维也带来了某种理性虚妄症。比如，无论是什么事情，似乎只要请出专家来说上几句，做一番科学的论证，或是按照所谓的科学程序走走过场，就可以是合情合理合法的，也能够将不满和质疑等挡在门外。比如一些行政听证会，虽然专家云集，按照程序操作，但逢听必涨的结果却引发了广泛的质疑。实际上，专家只不过是一些持有特定立场、观点和意见的个人而已，并不是公共利益的最佳判断者，更不是社会事务的终极裁决者。所以，必须破除专家的神话，批判性地对待专家的观点，最好是让更多的人(包括专家)参与进来，进行平等的对话，展开理性的辩论，这样才能够形成更加全面的意见，促进个人的独立思考和自主判断，防止专家权力的滥用。
2.强化公共行政的伦理反思。在公共行政的领域中，消除行政之恶的最直接的办法就是，进行全面的伦理道德建设，倡导持续而深刻的伦理思考，推动行政官僚作出符合职业伦理和道德规范的行为选择。作为公共利益的守护人，行政官僚必须思考公共行政应该干什么的问题，深入反思自己的行动及价值观。为此，行政官僚“必须既是道德的思考者，又是道德的实践者”，去努力做到：(1)理解和坚持国家政体的价值，并将其贯彻到具体的行动中；(2)恪守对人民负责的终极责任，致力于实现社会的公平和正义；(3)反思行政的道德基础和伦理后果，维系和提高行动的价值准则。对于深受技术理性支配的官僚而言，尤其需要从多方面唤醒他们的价值理性，以从容面对技术理性及其文化所可能带来的错乱和迷失。
在面对各种相互冲突的抉择面前，以及在有可能违背公平、正义和良知的命令下，行政官僚必须处理好目的和手段的辩证关系，要竭力保持自我的完整性，将伦理思考带入行政活动的各个环节中。诚然，行政官僚不能轻易拒绝执行政策，但“无论在什么地方，如果政体的价值受到侵犯，正直的官僚都必须坚决拒绝执行这样的决策”[14]。面对无从逃避的恶政、恶法或邪恶的上司，行政官僚应当力所能及地选择“最小的恶”，主动承担良心的义务。必须指出的是，良知高于法律，当法律和良知相互冲突时，良知是最高的行为准则，任何人都不能以服从命令为借口而超越道德伦理的底线。当然，做到这些并不容易，甚至要付出巨大的代价，但行政官僚却必须承担起这样的历史责任。
3.实现参与基础上的合作共治。引发行政之恶的一个重要原因，就是行政官僚和公民不是同一条船上的人，两者之间存在着巨大的鸿沟，这包括立场和视角的差别、专业知识和语言的障碍、官僚体制的封闭性以及民众对政府的疏离和隔膜等。这些问题导致行政官僚无从了解民众的心声和诉求，也看不到加之于公民身上的邪恶，以及邪恶带给民众的影响。因此，治理行政之恶，必须广泛开辟公民参与的渠道，积极推进公民的参与。这样不仅能够拉近官僚和公民之间的距离，建立相互理解与信任的关系，而且也能经由紧密的沟通和互动来消除诱发行政之恶的距离因素。就此而言，坚持群众路线，从群众中来，到群众中去，不仅具有一切从实际出发的建设性价值，也有着避免行政之恶的防范性功能。
合作共治的理念要求，政府官员必须放下身段，到人民群众中，去感受民众的心声和需要。公民和其他社会组织由此也不再是消极被动的存在，而是逐渐成为能够影响行政权力的能动性因素。随着多元主体参与到公共治理过程中，就社会问题展开严肃的思考，为形成公共目标而进行协商对话，并为如何实现公共利益进行争论，决策的制定和执行将不再单方面取决于行政官僚以及政策专家的观点和行动，而且将更多受制于公民、社会团体和新闻媒体等社会力量的审查和监督。只要政府信息是充分公开的，让不同的声音都能得到表达，尤其是让容易受到忽略和伤害的社会弱势群体发出自己的声音，就可以最大限度地揭开遮掩行政之恶的面具，让邪恶的主张和行动无处遁形。
4.实施全面而有深度的问责。防范和抵制行政之恶，最基本的还是要优化官僚体系的结构、制度和规则，提高官僚体系的公开性、透明度和可问责性。只有当邪恶的实施者都能受到应有的惩戒，才能做到杀一儆百、以儆效尤，避免更多的人走上为恶的道路。需要注意的是，行政之恶通常带着复杂难辨的面具，具有强大的诱惑力，也有着很强的隐蔽性。在技术理性的文化中，身处现代官僚体系中的个人，很容易不自觉地就成为行政之恶的帮凶。特别是由于行政之恶更多的是一种系统性的邪恶，也是一种很容易被掩盖和辩白的邪恶。因此，对行政之恶的问责就不应该简单地对实施邪恶的个人进行问责，应对受害者给予充分的补偿和救济等，而且还要深入探究行政之恶发生和蔓延的机理，努力从源头上铲除行政之恶滋长的条件和环境。
具体来说，针对行政之恶的问责要注意三个方面的问题：(1)对行政官僚的问责不仅是针对过错行为的制裁和惩罚，还意味着要求他们为其决策和行动等作出解释、说明和辩护[15]，就此而言，全面的问责即意味着要建构平等对话的质询制度和协商机制，避免行政之恶的形成和发展；(2)个人责任是问责的立足点，但对于行政之恶而言，不仅要对邪恶的实施者进行问责，还必须深入拷问衍生行政之恶的官僚体制及其文化的缺陷和弊病，否则，就事论事的做法将既无法深入厘定个人责任，也难以防止行政之恶死灰复燃、卷土重来；(3)问责必须坚持责任追究的“纽伦堡原则”，即行政官僚不仅要为违法的自主行为承担责任，也要为执行错误的计划或命令承担后果。换言之，“服从上级命令”不是免除个人责任的正当理由。这正如我国《公务员法》第五十四条中所规定的，即“公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”。
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来源：《学习论坛》 2013年3期
