中国正处于体制转轨和社会转型的关键时期，社会结构高度分化、利益主体多元化、社会问题和矛盾显现，要求政府社会管理必须不断适应新形势新要求新挑战，对社会管理体制进行变革和创新。理念引导行动，社会管理创新的前提则是更新主导理念和明确价值导向。受传统控制思维的限制，目前中国社会管理仍处于以维稳为主的社会管制阶段，这一价值取向在新的经济社会发展条件下，迫切地需要向满足民生需求、维护并增进公民社会权利方向转变。
一、传统管制思维下社会管理的困境
通过对中国现有的社会管理模式进行审视和研究，不难发现目前的社会管理目标和手段，主要体现为旨在压制公共利益表达的维稳控制理念和主导价值取向。尽管从中央到地方对创新社会管理作出了一系列富有成效的探索，但价值理念滞后仍然是制约社会管理体制创新的“瓶颈”。面对经济社会发展深层次全面转型，传统控制思维下社会管理思路与新形势下价值体系诉求日趋相背离，甚至陷入难以逾越的困境。主要体现在以下几个方面：
1.集权式的内在逻辑与分权化的民主趋势相矛盾。以维稳为主的社会管制是建立在高度集中的计划经济体制以及政治行政一体化基础上的。这种社会管制的逻辑进路，就是强化行政控制，对社会成员的思想和行为进行监督制约，以集权方式实现社会刚性稳定。其路径是在相对封闭的政治生态环境下，构建自上而下纵向“金字塔”式管理机构，通过命令、指示、政策、惩罚以及资源分配等方式对全体社会成员进行全面直线型管理和控制。在这种命令—服从的单向管制模式下，社会管理体制僵化，社会成员处于绝对服从或压制状态，公民大多被要求履行维护稳定的义务却忽视享有自由和权利。改革开放后，社会领域相对分离，原有管制体制所依赖的社会基础发生变化，民主与分权成为现代市场经济和政治改革发展的基本要求。市场和社会领域要求自治、平等、自由等分权趋势与传统管理体制内在集权逻辑之间的矛盾开始显现，社会结构变迁、利益结构异质性增强、公民权利意识普遍成长更是激发了这种矛盾。社会成员对原体制的反抗由隐性向显性转化，由体制内向体制外转化，由个体向群体转化，社会秩序失重、混乱现象频现。
2.行政权力扩张与私人权利维护相冲突。当前社会矛盾凸显，利益碰撞与博弈日益复杂化，政府社会管理面临着前所未有的压力。“基于中国经济社会协调发展的现实需要，稳定几乎成为这个社会治理系统最坚实的基础和最敏感的神经。”[1]在“稳定压倒一切”的政治思维和诸多压力挑战下，地方政府很容易“将社会管理片面地理解为一种消极的、防御性的手段，将加强社会管理理解为加强权力对社会的全面控制”[2]，由此社会强制成为常性管理手段。管理者倾向于按照政治统治逻辑，不断强化行政权力，用运动式的方法消除“不稳定因素”。在社会管制过程中，权力运行因制度约束欠缺和民主监督不足而不断扩张超出“权力边界”，进入私人领域，挤压私人权利空间，面对“控制优先”还是“权利优先”的二难抉择时，前者往往成为了最终选择。与此相对应，民众权利意识觉醒促使他们不断进行抗争、进行体制内或体制外维权，但又不得不面对权利制衡权力仍处于弱势地位的现实。于是，政府社会管理职能“越位”、行政控制过度和社会自主不足的问题迟迟得不到解决，行政权力与私人权利的冲突加剧，公民的合法权益受到侵犯，社会公平和正义难得保证。
3.维稳高成本与管制低成效相偏离。虽然现代科技进步和经济增长为政府社会管理提供了较强的技术基础和财政基础，但是持续上涨的维稳经费和各地频发的冲突事件对比反映出一个基本现实，即“越维越乱的恶性循环”[3]。究其根本原因，还是在于旧式“维稳”思维和以堵代疏的管制模式。近年来，为了应对各种公共安全事件，政府不断通过增派人员、增设机构和增加经费等来提高维稳效率。投入增加对于维持社会短期稳定是有成效的，但维稳模式的偏差却使投入增效大打折扣。这集中体现在我国各地政府在社会管理中灭火式的管理策略和后果导向的反应式治标思路。具体而言，在强大的行政压力下，政府解决社会问题不是以维护公共利益和增进社会福利为基础，从源头寻找诱发矛盾的原因，解决冲突产生的根源，而是着眼于对社会风险进行消极防御或事后补救，偏重于“末节处理”，不仅无法破除僵化维稳模式中“治标不治本”问题，而且这种事后管理的反馈控制过程必然以较大的人力、物力、财力消耗为代价。除了耗费大量的显性成本或有形成本外，政府管制形象下降、公信力流失、信任危机加剧等社会成本或道德成本增加也使得维稳成本与收益进一步拉大。
二、社会权利价值取向的现实基础
社会存在决定社会意识，社会管理思维方式、价值理念和价值取向的变化根源于经济社会发展的客观实际情况。以维权为中心的社会权利价值取向正是来自于转型期不断变革发展的中国实际，也是改革开放以来不断创新社会管理实践的结果。这个价值取向旨在以满足公共利益需求、维护并增进公民各项权利和福利为核心，通过不断提供公共产品和提高公共服务质量，构建多元合作治理机制来协调社会关系，解决社会矛盾和社会冲突。具体基于以下几个方面的理由：
1.社会主义市场经济发展为社会权利的实现提供了物质保障。“社会权利的实现是需要物质条件的，因为诸多的社会权利在表现形式上就是社会福利的提供，这必须依靠经济的发展。”[4]随着社会主义市场经济体制不断发展和完善，我国经济一直保持了持续稳定高速增长的良好势头，经济实力大大增强，例如，从2003年到2011年我国GDP年均实际增长10?7%,城镇居民人均可支配收入年均实际增长9?2%，农村居民人均纯收入年均实际增长8?1%。[5]经济稳定增长为公民的生存权、发展权和参与权等社会权利的实现提供了稳固的基础和可靠的保证，人们在医疗保健、公共教育、劳动就业、社会分配、养老福利等方面的服务从以往的低水平保障向较高水平的供给推进。与此同时，原有公共政策制定的理论支点“效率优先、兼顾公平”也随之转型，公平优先、权利优先逐步进入政府公共管理的视野。
2.社会利益结构发生根本变化。改革开放以来，以市场为导向的经济体制改革推动社会主体分化和分配机制变迁，改变了传统社会管制的基础。“个体利益已由个人完全服从整体基础上的绝对依赖，转向以实现个人利益为前提的依赖，整体已被要求为个体利益服务，帮助和保证个体利益得以实现。”[6]公民权利、利益需求的快速增长与国家公共服务保障供给不足成为社会矛盾冲突的焦点。例如，教育问题、住房问题、医疗问题和社保问题等都是其供求矛盾的典型体现。这些问题的实质，在于社会大众对平等分享社会发展成果和文明生活条件的权利诉求与现有分配机制的冲突。因此，社会管理必须适应利益结构变迁和社会阶层分化的生态环境要求，以构建服务型政府为导向，通过改进和完善民生为重点的公共服务，营造协调利益关系、解决利益冲突的良好氛围，为维护社会秩序、保障公民权利、促进社会和谐奠定基础。
3.以人为本的发展思想和执政理念逐步深入人心。胡锦涛同志指出，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益，必须始终坚持以人为本，执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。[7]这是对中国特色社会主义社会管理本质和要求的高度概括，也是改革和创新社会管理体制的根本要求。以人为本的实质是以人的价值为核心和社会本位，把人的生存和发展作为最高价值目标，不断地维护和实现人的社会权利，促进人的全面自由发展。自从党的十六届三中全会《决定》首次提出了“以人为本，统筹兼顾，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观以来,人本思想作为核心执政理念和主导价值诉求，已经成为党和国家方针政策特别是政府管理创新的逻辑起点和根本导向。在人本主义理念指导下，政府开始从单纯追求GDP增长的思想观念中解放出来，逐步转向以尊重公民权利、维护公共利益、提高生活质量的社会发展目标上。通观社会管理领域，从体制设计、政策制定、服务目的和发展动力等各个层次，无不突显以人为本的指导思想和价值地位。
4.权利维护是当前社会管理最直接、最现实的问题。现代社会冲突是“一种应得的权利和供给、政治与经济、公民权利和经济增长的对抗”[8]。传统社会管理体制解体后，人民群众从单位制下的依赖关系向市场经济条件下的契约关系转变，公民的自主意识、平等意识、权利意识和民主观念迅速增长，个体或集体维权行动趋向自觉。分析近年来发生的利益冲突现象特别是群体性事件，可以看出维权仍是当前社会管理的关键，例如因征地拆迁、劳工权益、环境污染侵害等引发的冲突事件大多是由于权利之争引发的。由于缺乏正常的利益表达渠道和有效的利益维护机制,民众往往选择“非体制化行动”[9]进行有组织或无组织的“抗争”，导致冲突事件频发高发。国家作为维护公民权利的主导主体和公共利益的代表，理应将保障公民的生存权、发展权和参与权作为当前社会管理的主导性价值取向，并为权利救济提供物质基础、技术支持和制度保障，推动社会权利普及化目标的实现。
三、基于社会权利导向下的社会管理创新思路
中国特殊的改革生态环境决定了社会管理创新的复杂性、系统性和艰巨性。纵观转型时期社会管理领域面临的诸多矛盾和问题，可以归纳集中于“一位三体”四个方面：核心导向模糊、价值观念碰撞、制度安排短缺和组织行动冲突。因此，科学系统的社会管理创新设计必然是以实现和维护公民社会权利为基础，从理念、制度和行动三个维度展开，其中价值认同是前提，制度安排是保障，组织协调是基础。三者之间是相互衔接、紧密联系的整体。
1.以培育公共精神为主线重塑价值理念。价值理念是社会管理的精神内核和灵魂。重塑价值理念就是在多元意识文化条件下通过对价值观的定位、共享与传播将政府与社会纳入同一价值体系中，并发展成一种集体行动意识，实现两者之间的良性互动与合作，完成协同治理和推动社会发展的目标。社会结构分化形成的多元价值观催生了价值混乱和理念冲突，公共精神的缺失成了引发社会矛盾的深层次原因。因此，以培育公共精神为主线重塑价值理念是改革和创新社会管理的首要任务。所谓公共精神，是指“孕育于现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、秩序、公共利益和责任等一系列最基本的价值目标的认肯与追求”[10]。从公共精神的内涵来看，它强调社会整体利益至上原则，关注社会共同体中每个人的权利和尊严，致力于维护社会整体秩序，营造人类社会生活与发展的基本原则和道德伦理规范，与人本服务理念存在本质一致性。因此，构建服务型政府和重塑公务员现代公共行政精神是政府公共精神培育的现实选择。从宏观层面看，政府须以维护和实现公共利益作为一切管理活动的出发点和归属点，将社会管理创新作为服务型政府建设的有效工具和基本途径，强化公务员的服务意识、责任意识和法治意识，强调公民本位、社会本位和权利本位的观念，增强公共行政的责任感和使命感，合理配置公共资源，推进公共服务均等化，不断提供优质公共产品，回应日益增长的公民需求。除此之外，社会管理创新需要共同的社会心理基础，社会大众“公民意识”的建构也是培育公共精神的内在要求。“公共既是一种理念也是一种能力。……作为一种理念，公共意味着所有人们，为了公共利益，而不是出于个人的或家庭的目的才走到一起来（公民的精神）……”首先，应通过引导公民有序参与公共事务和拓宽公共空间交流平台，使人们获得社会共同体的认同感，增强人们的权利意识、民主意识、主体意识和彼此合作精神，提升公民的社会互信度。其次，借助于国民教育、大众传媒等途径营造良好的民主政治文化环境，培育公民的公共理性，激发公民的公共意识和社会责任感，确立符合公共利益的价值取向和社会行为规范。
2.以维护社会权利为重点全面推进制度创新。社会发展的过程也是制度创新、制度体系逐步完善的过程。作为调节、规范与整合社会利益关系的重要工具，制度是社会管理改革的基础，也是激发社会活力、满足公众社会权利需求的保障。一方面，政府应该在人口服务、经济组织、社会组织、社会治安、互联网等各个层面管理上进行整体的制度设计，变革与时代价值体系不符合的法律法规，健全人民群众的权益保护机制，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。另一方面，公民需要制度化的利益表达工具和渠道，厘清与其他主体之间的权利义务关系，广泛参与社会管理，激发社会活力。社会管理制度创新就是在公平正义框架下，通过新的制度安排完善社会管理运行机制、操作程序、政策体系和法律法规等。重点落实到社会权利上，则是以提供公共服务为基础，切实保障人们的生存权、发展权、自由权以及对社会管理的知情权、参与权、表达权、监督权。例如，打破城乡二元结构，实行公共产品均等供给；完善保障和改善民生的制度安排；建立健全维护群众权益机制、公共决策公民参与机制等。除了正式制度建设以外，主流意识形态教育、传统文化习俗引导、诚信意识与和谐理念建构、道德约束运用等非正式制度创新也是不可或缺的。从制度创新的方式来看，目前社会管理创新主要表现为政府主导下强制性制度变迁，政府是制度变迁的初级行为主体，通过设定改革原则和方向、自上而下的制度安排或政策变革来实现制度供给。这种制度变迁模式的选择符合中国的基本国情并且有利于降低组织成本和实施成本，但是也存在容易忽视与制度需求主体之间的互动、甚至制度或政策被私人利益或既得利益集团俘虏的风险。因此，为了防止权力变异引发社会秩序的混乱，同时也为了有效地实现制度供给均衡，政府在改革中应充分重视企业、社区等组织单元参与社会管理体制创新行动，广泛推进社区自治和社区服务工作，挖掘企业社会整合和社会动员的动力机制，从而激发自下而上的诱致性制度变迁能量，由此弥补强制性制度变迁方式的不足而增强持续创新的动力。
3.以分权为核心构建多元主体合作的集体行动机制。社会管理的本质是多元参与和互动合作，意味着从社会管制走向社会治理将是创新社会管理的必然趋势。“治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”推动社会治理依赖于政府部门、社会组织和企业以及公民之间积极而有效的合作，这种合作成功与否的关键是参与社会管理的权力。公民拥有足够的权力参与公共事务的决策、执行和监督，将自己的社会权利诉求转化为公共政策的表达，才能使各个主体通力合作来实现社会和谐稳定。因此，分权或赋权将是维护和加强社会权利的基本途径。政府在培育和引导社会自治过程中，行政权力要逐步从“越位”领域退出来，释放社会自主管理权力空间，并运用制度化手段确定行政权力、市场权力和社会权力的“平衡点”和“有效边界”。需要指出的是，权力“边界点”是暂时的，具有动态性。理由是政府赋予社会的空间或权力是以社会组织和公民自主能力发育为前提，“边界点”的选择很大程度上取决于其自我治理能力。鉴于我国特殊的国情，特别是目前我国社会组织整体基础还较为薄弱、市场不发达、传统管制因素等影响，政府主导型改革的“路径依赖”不可能在短期内发生根本性改变，政府分权或放权尚不能达到理论上设想的市民社会或善治状态。进一步说，如果社会组织、市场主体和公民缺乏足够的自主能力，即使赋予其空间或权力也很难实现整体“合力”。但随着经济体制改革深化、政府改革推进、民主政治建设深入、社会组织崛起、公民自治能力增强等一系列基础条件的变化，政府将赋予市场和社会更多的空间和权力，三者的“边界”将趋于更加合理，将真正实现政府、市场和社会三者网络化良性互动、分工合理、各负其责。
注释：
[1] 蔡志强《危机治理的价值重构——基于社会良序分析》，载于《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2010年第30期。
[2] 孙立平《走向积极的社会管理》，载于《社会学研究》2011年第4期。
[3] 清华大学社会学系课题组《以利益表达制度化实现社会长治久安》，载于《领导者》2010年第4期。
[4] 杨雪冬《走向社会权利导向的社会管理体制》，载于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第1期。
[5] 国家统计局《我国2003年—2011年GDP年均实际增长10?7%》，参见2012年8月15日国家统计局网站。
[6] 李景鹏《中国政治发展的理论研究纲要》黑龙江人民出版社2000年版第15页。
[7] 胡锦涛《扎扎实实提高社会管理科学化水平》，载于2011年2月20日《人民日报》。
[8] ［德］拉尔夫·达仁道夫《现代社会冲突》中国社会科学文献出版社2000年版第3页。
[9] 王锡锌《通过参与式治理促进根本政治制度的生活化》，载于2012年2月1日《法制日报》。
[10] 袁祖社《“公共精神”：培育当代民族精神的核心理论维度》，载于《北京师范大学》2006年第1期。
来源:《当代世界与社会主义》
