7月18日，新京报记者在北京市北四环的一个办公室见到了正在工作的经济学家华生。最近数年他在持续研究城镇化与土地改革等问题，华生说，讲土地制度改革，主体是如何解决进城农民的土地权利转换，其次是失地农民的安置和补偿。他认为，这个问题既是难点，也是要点，不能绕过去，绕过去之后，新型城镇化没有，农业现代化也没有。

需厘清是谁的土地制度改革

新京报：当下很多观点认为，土地制度及其配套改革，可能是中国目前改革的突破口。你怎么看？

华生：我也有过这个判断。不过，现在土地制度改革的提法非常多，其中的混乱和相互矛盾的地方就更多。所以我觉得，首先要正确地提出问题：土地制度改革是为了什么目的，是为谁服务的？

新京报：你认为土地改革的目标和主体是什么？

华生：现在讲土地制度改革，一般都是打着农民的旗号，都是说为了农民需要改革土地制度，都是“从农民利益出发”，其实传统农业社会的农村农民在工业化、城市化大潮下开始了分化，分成了几类。

第一类就是正在务农的农民。把土地流转出去他们自己干什么？把宅地让出去自己住哪儿？中国农民几千年的理想一是耕者有其田，反对土地被兼并被剥夺。二是轻徭薄赋，反对横征暴敛。这两个理想，可以说在现行农村的土地制度和取消农业税还给农民补贴的政策下已经实现。这部分农民的数量现在已经不足农村户籍人口的一半，以后还会继续减少，最后只剩10%到20%之间。

第二类是已经、正在和将要离开农村的农民，他们是农村人口的大多数。他们中越来越多的人，特别是二代、三代，以后不可能再返回农村了。他们是主动城镇化的农民，是城镇化真正的主力军。这是中国转型时期的特定群体。这部分人是过去的农民，现在和将来的市民，他们首先需要的是他们在就业地的土地权利。现在他们没有这个权利，只能在城里挣钱，把钱再拿回家乡，在自己的宅地上盖房子。在移居就业的地方没房子住，在大多数人永远不会回去的地方盖房子，当然是极大的资源浪费，同时他们当然也不敢放弃农地。解决这个问题首先要解决他们在就业城镇的安居问题。只有当他们在城里安居乐业了，才会考虑到家乡的农地宅地是否可以转让。这个次序不能颠倒，先要解决在就业城市的安居问题，才能考虑家乡土地的流转，要不然两头失顾，那就成了流民了。

第三类是由于工业化、城市化发展，被占用和失去了土地的农民，这属于被动城镇化的农民。这部分人大约只占农村的人口的2%-3%，最终城市化完成也不会超过5%，现在很多人大做文章的农民权利，其实主要是城郊一小部分被动城镇化农民的权利。

因此我们讲土地制度改革，主体是如何解决进城农民的土地权利转换，其次是失地农民的安置和补偿。这既是难点，也是要点，不能绕过去，绕过去之后，新型城镇化没有，农业现代化也没有。

这样区分之后，才能明白土地制度改革的难点在哪里，难就难在土地权利和人的权利不匹配。简单地讲土地权利，只会是城郊农民和实力雄厚的工商资本暴富，造成原住民对移住民的剥夺。简单地讲人的权利，城市里到处搭贫民窟，你也受不了。

正是因为这个两难，二战后大多数发展中国家都没有能跨过这个城市化陷阱，中国能不能跨过，是对我们极大的挑战。

征地需要“公平补偿”原则

新京报：城郊失地农民虽然数量有限，但最近几年拆迁和征地补偿成为社会矛盾激化的一个重点领域，受到的关注也最多，大部分目光似乎集中在这点上。

华生：中国现在在这个问题上存在两极分化的情况。一种是在开发区、远郊区、偏远农村，偏远农村为什么会涉及？因为基础设施，比如铁路、公路、水利、发电设施的开发，特别是在偏远地区，补偿严重不足。

往往是搞开发的大公司和当地政府谈了一笔钱，当地政府又克扣一大笔，他认为当地农民这么穷，给个万儿八千就行了。公平补偿根本没有做到。

在其他国家，先行的经验其实很值得借鉴。在台湾地区和日韩这样成功的城市化国家中，就有一个经验叫“替地”。征了你的地，换一块地给你种，工业化建设没有影响你的生计。或者说既给你补点钱搬个家，还给你一块不比以前差的地。

“公平补偿”不是说一定要给多少钱，而是不影响你原来的生计。

但另外一个极端是郊区，尤其是热点城市郊区，为了维稳的需要，实际上政策和舆论是鼓励钉子户的，谁先同意搬迁谁倒霉，价码不断提高，补几千万的大有人在。

这也背离了公平补偿，他利用城市化发了一笔洋财，加剧了收入不均和贫富分化。

新京报：但是给少了，人家也不干。

华生：这里面的关键在于，要贯彻法治精神，要有补偿的客观标准，没有补偿的客观标准就搞成了现在这个样子。

在城市化的先行国家中包括美国，早就解决了这些问题。他们采取的是公平补偿的标准，就是这块地原来的市场价格，既不多也不少。

任何一个土地都有市场价格，许多情况下，可以参考邻近土地，实在没有可以用租金推算。

新京报：但在中国，这个情景不好理解，政府征收过的地块，和周边的地价显然是不一样的。

华生：问题的核心就在这里，我们土地补偿的方向走错了。过去是自己硬性定个低标准补偿，后来搞不下去在实践中就演变成欺软怕硬的维稳补偿。现在又考虑什么增值分享的补偿，总之没有客观标准，这样不能不越搞越乱。

土地征收补偿是不能按你今后去做什么来补的。比如说我征用你的地，拿来用做了绿化地，毫无收益和价值，是不是不给你钱了呢？这肯定不行吧？但如果邻村的土地被征以后被用做商住开发，价值很高，就给他们每亩补三百万？这公平和可行吗？这样干的结果，肯定是一片混乱。

新京报：从国内地方政府的实践看，他们的精力都放在了如何解决这些问题上面。

华生：是啊，他们的精力都放在了如何征地拆迁补偿问题上，为什么呢？因为他们有自己的目标。地方政府要的是GDP和自己的政绩，需要大量的土地来上工程。

进城农民工的土地权益是改革核心

新京报：进城的农民工数量庞大，也是进城的主力，他们的问题如何解决？

华生：最难也最重要的是进城农民工的土地权益，实际上就是他们安居的权益。解决这个问题，不是说简单地让城郊农民可以自己开发来解决的。

城郊城中村的少量农民和进城的农民工不是一个“农民”。现在一些人提倡的土地制度改革，大部分说的是让农民自己参与城镇化、自己可以开发等等，所有这些方案，实际上是为两种人服务，一类是城郊农民，城郊农民已经占了很大的优势了，他们还不想城市化呢；第二类是为城市资本和富人，为他们下乡置业服务的。在我看来，这些提法都偏离了土地制度改革的方向。

主要的方向是解决城镇化主力军农民工的用地问题。如果对城郊农民采取公平补偿的原则的话，那么土地增值收益的大头，应该用在进城农民工身上。

这应该是土地改革的制度设计的核心，如何使城镇化带来的土地增值收益大头，落到进城务工的农民工及其家属头上。这个才是正确的方向。

新京报：为什么要这么做？大多数城市居民似乎不好理解这一点。

华生：为什么要这样，在我看来有这样几个原因。首先，这是进城务工农民的权利。因为所谓城里人也不过是早些年移居城市的农民，你先上了车，就不许别人上车？户籍歧视这种不公平的制度在当今世界可以说已经是历史遗迹，我们不能把畸形制度当成正常的状态。

其次，城市土地的升值，在很大程度上本来就是外来人口带来的，这些人来了，既就业又贡献税收，同时产生了各种需求，推动了城市包括基础设施建设的发展。

其三，也是更重要的，我们现在城镇地区的规划开发，是以广大农民工的家乡被规划不能开发为前提的。国土资源开发是有规划的，以保证必要的耕地面积，保证环境和生态，这并不是市场自然形成的。比如同样是农田，为什么你这里可以开发，我那里不能开发？规划是对土地财产权利的再分配。土地财产权利的再分配，它应该要和人的权利挂上钩。

新京报：但我猜你这个观点，肯定不受大家欢迎，至少是不受城市居民的欢迎。

华生：这也是为什么二战以后，大多数发展中国家不能成功实现城市化和现代化的原因。如果到处都受欢迎，他们早就搞成功了。

这跟我讲的分配和财税改革的道理一样。在我们这个社会结构中有一部分有话语权的、强势的居民，他们占据了有利位置，他们讲了半天的土地制度改革，无限夸大几个经济学ABC的教条，其实往往都是从自己利益出发的。

应构建财务平衡的财政

新京报：具体到设计这个制度，你有没有更具体的想法？

华生：其实就是要借鉴东亚模式中一些成功的经验，把我们的土地财政，将我们现在卖地挣钱的财政，变成一个财务平衡的财政。

财务平衡的财政是什么？是政府在城市化的征地过程中，不赚一分钱，也不用赔钱；这中间因为工业化、城市化土地升值的权益，分配到进城农民工和家属的头上，政府自己是财务平衡的。

这是日本、韩国和台湾地区走过的道路，所以他们的农民工都进了城，都变成了市民，实现了城镇化和现代化的转型，这是世界上二战后少数成功的例子。

比如说征收土地的升值，将其收益转变成国民住宅等，解决基础设施问题，政府不赚钱。而我们现在，地方政府卖地挣钱盖政府自己的高楼，特权单位以保障房的名义建自己的福利房。

比如韩国，三四十年前和中国的情况是一模一样，他们也是做苦工、给人贴牌，现在再去韩国，你根本看不出是农二代，农三代，我前不久去韩国，看到在现代、三星、CJ上班的年轻人，以大学生居多，一问许多都是进城务工农民的后代。

如果不让农民工融入城市，农二代向上的空间被堵塞了，子女都是没有受到很好教育的留守儿童，中国社会今后还怎么升级发展？

从国家来看也是如此，想要内需、消费、产业升级，人的素质不升级，哪里有产业结构的升级？最后也都是空谈。

新京报：这个设计，也相当于将过去若干年地方的“征地，建开发区，卖地”的发展路径推倒重来了？

华生：沿着旧城镇化老路走下去死路一条。

现在地方政府负债累累，和农民的矛盾也越来越严重，而且房价一旦下跌，整个链条都面临崩溃，中国可能和美国次贷危机一样，出现大动荡。应当说，现在有越来越多体制内外的人都意识到了这个危机。

新京报：地方政府负债过高是不是也是一个阻碍，不少国外机构认为，地方政府也快技术性破产了。

华生：所以说有两种情况，一种是我们装作看不见，等着泡沫破裂，出现动荡；另一种则是主动清理，就和当年中国银行债务一样。当年中国银行业也被国际上普遍称为“技术性破产”，认为要出大危机，但结果我们下决心清理，不是一样拯救过来了。

这就需要有全盘的计划和很大的决心，将引爆点全部拆除。地方政府债务也是这样。

如果现在设计的是财政平衡的新型城镇化道路，那就和原来对银行业的改造一样，对地方政府债务进行清点，建立新体制，消化原来的债务，比如用市政债等。

这个工作，清理地方政府债务、化解地方财政风险，避免金融危机，就和当年银行业改造一样，非做不可。

“技术性破产”不是问题，反而是压力，如果没有这个压力，还不会去做。如果我们提前化解它，我们就掌握了主动。

作者：吴敏 来源：新京报