【内容提要】国家范式可以通过许多不同的方式加以理解。本文主要通过考察行政改革或行政政策来界定二战后现代德国不同的国家范式。通过聚焦行政理论的内在基础和外在表现，本文将二战后的德国划分为五个阶段，分析范式转变的因果关系和各阶段不同的特点。在结论部分，本文分析了德国行政改革中所表现出的一些动态特征。
【关键词】德国/国家范式/行政改革
一、引言
国家范式可以通过许多不同的方式加以理解，其中一种经常出现在公共行政研究和理论中，这种方式区分不同的国家“传统”或国家“文化”，或者是所谓的“行政文化”。例如欧洲大陆法体系下的法治国家传统，盎格鲁-撒克逊国家的普通法体系传统，或者是斯堪的纳维亚半岛国家的公共利益传统①。当然人们也可以区分不同的政体，例如多数主义政体、共识性政体或专制政体，或者是区分联邦制或中央集权制等国家组织结构。另一种方式则是区分不同的国家理论，例如黑格尔理想主义的“自治国家”理论构想，将国家从社会中分离出来并置于其上；民主理论强调多元主义和合作型国家；而自由主义理论关注国家的超负荷和过度扩张；社会主义和共产主义理论则强调国家的强大与必要②。盎格鲁-撒克逊国家甚至以“无国家”为特色，使用诸如“王权”或“政府”等概念描述公共组织架构和程序，从而试图避免使用“国家”这一概念。
本文尝试遵循一种不同的路径，通过考察行政改革或行政政策去界定、“建构”甚至——如果人们想以这种方式框定的话——“重构”不同的国家范式。基本的假设是行政改革，或通常所说的行政政策事关对公共机构的解读和重新定位，因而事关对现代国家功能的本质理解。通过考察行政结构和过程如何转变，或至少如何尝试转变并获得合法性，我们似乎可以用“自下而上”的方式界定不同的国家范式。本文聚焦德国，但有充分的证据表明类似的发展过程同样也出现在其他欧洲国家乃至美国，甚至超越这一界限，例如体现在发展中国家关于国家结构和行政体系的各种历史发展观中。
在通过自下而上的方式界定国家范式时，本文聚焦行政理论，或更确切地说，是聚焦多种行政理论。本文并不考察国家范式的政治、民主或结构因素，而是考察其行政理论的内在基础和外在表现。这些行政要素在历次行政改革中变得特别明显，尤其是在已经实施的改革中，但在那些已宣布的，或已在尝试中及经常被废弃的改革中也不少。③
因此，本文将通过考察以下几点来界定国家范式的转变：德国如何探讨行政改革及如何促使其合法化；德国如何框定、考虑及定义待解决的问题；德国如何确定和解释解决方案。本文主要的观点是：关于国家的历次公共讨论都涉及到了这些考量。而反过来，这些公共讨论既由行政政策的行为体、改革的推动者及反对者构建，同时又对他们自身产生影响。
本文以第二次世界大战的结束和现代西德的建立为出发点，但很明显其中一些讨论到的范式有着更悠久的历史渊源和先例。按照经典的历史观，行政改革可以理解为受外界因素影响而遵循不同的模式，这些外界因素既包括变化的经济和金融形势，也包括政治-行政制度(本文指德国的政治-行政制度)不断的路径依赖特征。但是现代制度主义理论的一个关键假设就是，行政改革也是由那些已经体现在有关公共行政的具体讨论和理想形象中的规范性和认知性基础所构建。在德语中，被称为行政改革的主导理念。正是这些讨论或主导理念定义了本文“国家范式”的具体含义。
因此，本文论点背后的理论假设源自于新制度主义。在这里不可能详尽阐述和讨论所用制度理论的基础及不同流派④，但要注意到在最近的讨论中出现了一种新的分支，即“话语制度主义”，它强调规范性和认知性或确切地说“观念性”特征的解释力⑤。在行政改革的比较研究中，研究人员运用这些理论考量以强调观念的解释力，这些观念既包括规范性的预期，如为什么某个行为是期许及必要的；也包括认知性的观点和假设，如各行为体和组织如何作为⑥。这些观念，这里指的是国家范式，定义和界定了问题所在，提供合适的解决方案，并将这种因果关系纳入理所当然的世界观中。一方面，行政改革方面的研究详细检验了这些观念或曰主导理念作为行为准则的重要性⑦，这些主导理念，也就是“制度化的和广泛传播的观念，它们针对的是一个组织应采用的正式的结构、技术、过程、程序和意识形态，它们……是制度化的，意思是指在相当一段时期内，它们被认为是理所当然的”。⑧
另一方面，学者们越来越强调“改革代理人”或“改革企业家”会为了影响行政改革而致力于影响国家范式或主导理念，也就是说，去定义重大问题及可能的解决方案。同样，改革的推动者也会使用这些国家范式以促使行政改革合法化，并说服其他行为体支持这些行动，遵守改革议程⑨。
二、德国行政改革的各个历史发展阶段
为了阐明二战后德国的不同国家范式和行政改革轨迹，可以划分五个不同的历史阶段⑩，分别称其为：
·民主型国家；
·主动型国家；
·精简型国家；
·激励型国家；
·规制型国家。
当然，这种编年体叙述方式在很多方面“过于粗略”，同时存在着一些问题，如过于简单，“厚今薄古”，过于注重改革行为体的讲述，而忽略其长期的发展变化、历史典型、相似性和矛盾性。但是为了在规范性和认知性的基础上界定行政改革的变化，这种简化也可接受，只要人们记住，比起事后历史推断所展示的，社会、政治甚至行政过程通常都要复杂和令人迷惑得多。
诚然，很多外界和环境的变化推动了行政改革，如经济、金融、社会、科技，甚至政治压力，本文完全不否认这一点。但本文主要关注如何解读这些变化，关注总体转变中的范式的重要性及其对改革轨迹有何影响。
本文开始于战后时期，因为如果抛开纳粹时代的痛苦记忆及其后世汲取的历史教训，就无法理解现代德国，正是它们框定了现代德国直至今日。
1.民主型国家：“民主”
在二战后的重建中，公共行政基本上被认为是自然而然的事情。大多数与纳粹有牵连的精英都被占领国免职，同时在行政人事方面建立了一套全面的“去纳粹化”制度。但总体来看，旧有的组织、人员、法制和程序结构并没有太多的改变，至少在西占区是如此。那些旧传统、等级森严的韦伯式官僚主义理念依然存续，甚至卷土重来成为主导的国家范式。在这一时期既没有时间，可能对大多数行为体来说也没有必要去建立一套新的国家行政范式(11)。
而对于占领盟军和德国民众而言，重建公共基础设施和公共秩序是他们的核心关切，对此一个运转良好的公共部门是必不可少的。同时，公共部门的组织效率及其成效并非德国公共行政的基本问题，因为在二战中的诸多方面就已经证明了其高效性，例如组织大屠杀就效率惊人。然而，那些新生代精英(当然，在许多方面仍旧是那些老人)，尤其是那些在纳粹统治期间流亡海外的归国者，立刻发现他们不得不面对一个主要问题：纳粹的灾难是如何发生的，如何避免它再次发生？
首任总理阿登纳及基民盟既信奉自由的经济政策，又团结工会，既反纳粹，又吸收老一代政治精英，他们将纳粹的灾难归因于魏玛共和国的“民主失败”。他们的传统理解是，缺少真正的民主人士导致德国历史上首个民主制度的崩溃，尤其是在两次世界大战期间的魏玛共和国时期，公共服务部门都被反自由、反民主的精英所把持，他们对国家和社会都抱有前民主时代的专制观念，这最终导致希特勒的上台，因此，根据这种对于历史的理解，行政改革的中心目标就是建立或重建民主和法治。
由于许多老一代精英依旧留在政治舞台，改革的主要推动者就是这些魏玛时期幸存下来的老一代民主精英，大量的归国移民及战后最初几年西方占领国的大力支持也增强了他们的力量。因此，早在这一时期，来自盎格鲁-撒克逊国家，尤其是来自多数归国移民曾居住的美国的思潮及其影响，成为德国行政改革和新国家范式的重要规范性和认知性指导方针。在这里，从美国返德的归国移民在建立新的民主国家范式上发挥了尤为重大的作用，其中著名的有：恩斯特·弗兰克尔(ErnstFraenkel)、卡尔·勒文斯坦(KarlLoewenstein)、费迪南德·赫尔门斯(FerdinandHermens)、卡尔·约阿希姆·弗里德里希(CarlJoachimFriedrich)，以及在公共行政领域特别重要的弗里茨·莫尔斯坦-马克斯(FritzMorstein-Marx)。他们都出版过有影响力的教科书，这些书都是他们此前在美国的出版物的译本或修订本。(12)
他们的主要观点是，新的行政体系应该类似西方民主制度，这意味着调整行政服务机构以适应议会制和多元主义，甚至向政治党派开放，因为行政部门无政治立场这一说法被视为专制国家的“大欺骗”和“一生的谎言”(13)。尽管政治精英的总体人数、尤其是从事法律和行政工作的人数持续上升，但最终还是就新的行政国家范式达成了广泛共识。基于这一理解，一个现代、民主、多元的国家是必需的，同时也堪比以等级森严、规则约束和法律控制为特征的韦伯式官僚制度的传统架构。
因此，这个阶段的行政政策主要是维持自治、合法定义的国家，却又建立了一套更加精心设计的民主、司法及法制体系。无论是对于公共部门的内部关系来说，还是在国家对社会和经济的调控机制方面，受民选政治家和一套复杂的法律规章制度所控制的传统等级制更受青睐。公法再次成为定义德国公共行政的特征。人们认为新的行政体制会类似旧体制，以等级制凝聚力量，受规则约束并由技术官僚所操纵，但却更具民主合法性和控制力，同时将合法性和正当性置于效率之前。
2.主动型国家：“计划”
20世纪60年代的整个西方世界，也包括德国，新兴现代福利国家的问题日益显现，这在学术界和政界引发了广泛的讨论。人们认为现代福利国家不断增加的国家服务机构、收入分配转移和所承担的责任导致了越来越多的财政问题，尤其是协调和控制问题。最终人们达成了新的共识，认为老一套的国家机构缺乏足够的准备和完善的设施，尚不足以履行一个现代福利国家应尽的职责。
在保守的法学家和国家法学家的讨论中首次提到了计划体制的回归。由于冷战期间东德和共产主义阵营奉行社会主义计划体制，使得计划体制这一整体概念遭到公众的质疑，因而这样的讨论非常重要。而随着使用“生存保障”这一法律概念，指出国家为其公民提供足够的服务是社会经济发展的前提和基础，学术界开始讨论是否有必要采纳更为长远、更为综合的国家计划体制(14)。20世纪60年代，德国首次出现了轻微的经济衰退，凯恩斯主义经济学家和社民党人更为频繁地讨论计划体制，他们既要求更具协调性和连贯性的经济政策，又期待一个更加“主动的国家”。这样，行政改革新的主导性目标就是使国家更具控制力和处理信息、解决问题的能力。传统增量式的问题解决方式被视为“被动反应式”，应该通过“主动地”制定政策取而代之。(15)
“主动型国家”的主要推动者是政府建立的外部咨询委员会，他们组织并主导相关讨论。其中最重要的是“政府和行政改革项目小组”，从1967年起，该小组成为现代德国行政科学和行政理论研究的核心。和二战后一样，大部分思想是舶来品，即美国、英国和北欧的计划体制倡议，最著名的是PPBS原则，即美国五角大楼首创的“计划项目预算系统”(Planning-Programming-Budgeting-System)。其理论基础不再源自于法学和政治学，而是更多地源自于美国的政策学和宏观经济理论，它们都具有很强的理性基础，推崇凯恩斯主义的宏观经济干预理论，并主张对政府机构进行彻底的整顿(16)。
尽管在公共讨论中新的叙述方式占据主导，新的国家范式也浮出水面，但是不能将这些和行政结构程序中的实际变化混为一谈。德国行政服务部门改革委员会即是一个很好的例子，它由德高望重的知名学者和实践者组成，工作了五年，发布了12卷备受赞誉的论证成果，但却什么都没能改变，政府没有采纳任何一条更为极端的建议。尽管国家主义传统不再主导公共讨论，但依旧有能力阻止对其核心结构基础、传统行政部门体系进行任何改变。
不过，60年代末70年代初的主导国家范式还是转变成了“主动型国家”，致力于通过辖地、财政和职能的改革对政府机构进行改革和重组。地方政府的规模在扩大，数量在减少，财政预算得到了重组和现代化，一些公共职责在地方、区域、州和联邦各级政府层面进行了重新的安排。这样的“政府机构”改革也同期出现在许多其他的欧洲国家中。在德国，“计划”成为了热门词汇。短短几年内，这一时期就打上了“计划热”的标签。
3.精简型国家：“管理”
20世纪70年代后期，“石油危机”导致了经济的衰退。在德国，和其他地方一样，注意力转向了政策执行的问题。政策制定与执行的“自上而下”等级制转变为更加“自下而上”的角度，强调官僚组织机构和综合政策部门的特性。这一时期出现的新自由主义认为政府超载、国家失灵，新的议程也受此启发(17)，但更加侧重于下述几大问题：官僚化，规章制度繁琐(法制化)，国家任务和开支过度增长，官僚程序不够人性化，甚至不人道，最后还有失控的国家官僚机构[1978年，前社民党议员洛玛尔(UlrichLohmar)撰写了最具影响力的反官僚主义的小册子之一，将国家官僚主义称为“沉默的八爪鱼”(18)]。提出的解决方案要求精简公共任务，倡导一个更具合作型特征的国家，同时也要求促进私有化和公私合作网络。
然而直到20世纪90年代初，德国才沿袭国际新公共管理议程(internationalNewPublicManagementagenda，简称NPM)，通过将其公共任务管理化、合同化、外包化和市场化，实现德国国家机构的精简和瘦身目标。德国新公共管理议程的讨论形成较晚，且有别于英国或法国，也不同于美国的克林顿政府，它不是由政治体制的中央高层发起和宣传，而是发自地方层面：一位著名的实践者，同时也是由地方政府运营，为地方政府在组织和行政改革事务上提供咨询的合作机构“地方行政精简共同研究会”(KGSt)的领导，在一篇著名的火药味颇浓的文章中指出，德国法制官僚行政体系中备受赞誉的传统原则是“有组织的不负责任”(19)。
如此一来，改革的主要推动者不是国家或地方政客，而是地方行政管理者。因此这场运动被称为“内部发起的革命”。相较于通过简单的私有化和加强并改革公共服务部门以促其精简，这种新的主导理念被视作良好的替代方案，因此获得了各个党派的广泛支持，包括社民党和联盟党，甚至包括工会。在这场讨论中，公共行政学和政治学这样的传统学科多半忽略了官僚机构运转不良的弊病，尽管这些已讨论多年。而“地方行政精简共同研究会”改变学界兴趣不足的现状，组建既有实践者、又有学者的团队，尤其请来管理学方面的专家，他们开发出“德国版”的新公共管理模式，这种管理模式受一个荷兰城市(蒂尔堡模式)的启发，被称为“新调控模式”(NSM)(20)。而且不久后，这场关于新管理模式的讨论获得了私营咨询机构和基金会的大力支持，最突出的当属贝塔斯曼基金会。
在经历些许耽搁之后，这种新的主导理念或国家范式进入了联邦层面，并在不同的联邦州也主导着现代化的讨论，最终还获得了一个顶级联邦委员会的支持，即1995年至1997年的“精简型国家专家委员会”(赫尔穆特·科尔的黑黄执政联盟末期)。该委员会提出了大量建议，基本上每条涉及新公共管理的建议都包含其中。因此在德国“精简型国家”的讨论中介绍了国际上新公共管理运动的各种构成要素(这显示出德国国家范式的改革再次受到盎格鲁-撒克逊国家的深远影响)，但只是以工具箱的方式被选择性采纳(因此被打上了“新调控模式”的标签)，因为从一开始就考虑到了德国政治行政体系的自身特性。总体来说，改革主要还是在地方层面推动，向联邦层面的进展缓慢，最终只是对政府总体组织架构和进程产生了一些微调和略微的影响(21)。
即便如此，“精简型国家”的这种新范式从私营部门获得灵感，即便不能说是效仿，也可以说是借鉴了私营部门的概念，它们主导了德国公共部门改革方面的探讨。“管理”成为了20世纪90年代的热门词汇，从合同管理、绩效管理、人事管理到流程和质量管理，等等。
4.激励型国家：“治理”
20世纪90年代末，人们再次探讨现代国家所出现的、更为复杂的调控难题及失灵案例。尽管人们并不否认国家的内部结构和流程有不足之处，但新出现的问题也不能简单归结为国家和官僚体系的失灵。根据新的解读，人们更应该从现代社会的内在复杂性和依存性上寻找原因。为了解决难题，不仅国家和行政体系需要变革，国家和社会之间的互动方式也需要革新或加强，最终产生一种社会自我规制的新模式。
此时人们认为之所以出现政府问题，主要原因不仅在于“国家和官僚体系的失灵”，更是“社群失灵”(communityfailure)，是公民社会及其机制的失败，或至少是不足。“激励型国家”这一新范式就是基于这些新提出的、对政府失灵原因的假设和阐释。新的解决方案主张建立自我规制的自治网络，生成“公共价值”，尽可能不要或者少要国家干预。在德国，协会和非盈利组织传统上在制定社会政策领域就发挥着重要作用，此时，这个国家与市场间的“第三部门”以及公民社会这一重要概念被再度发现。国家与社会的传统分工需要重新划分，激励型国家应当确保公共服务的覆盖面和质量，同时，充分利用国家、第三部门、公民社会和市场间的广阔维度，为公共服务的融资和实施创造新的替代方案(保障型国家)。
大多数温和派社民党和绿党政治家以及知识分子成为这种新的规范和认知议程的推动者。一方面，这一新思路提供了有别于保守新自由主义“精简型国家”的替代方案；另一方面，在应对国家解决实际问题影响力式微的难题、对其未来职能重新定义的同时，它允许国家在发展公共福利方面依旧担当着至关重要的角色。因此，该新议程受到一些“高层次”学术期刊和书籍的追捧，尤其是施罗德总理(及其笔杆子)，当他还在雄心勃勃地担任下萨克森州州长的时候就打造了“激励型国家”这一概念(22)，并开展了一次极其生动的关于“公民社会”优缺点的讨论(23)。在这里，源自美国和国际研讨中的启示依旧明显，从理论上来看是源于社群主义，实践上更多的是源于对现代治理形式的讨论。
有一段时间德国政府也参与到这一议程中，加入了由倡导“第三条道路”的政府首脑组成的“进步治理”网络，其中一场高层会议安排在柏林举行。在地方层面，“地方行政精简共同研究会”宣称，管理的服务导向只是迈出了第一步，真正需要的是在新的“公民社群”(24)中以公民为本。贝塔斯曼基金会等外部行为体在地方层面建立了以公民为本的地方社群网络，又一次引领了行政改革。关于治理、网络理论、合作式国家和其他概念的学术讨论越来越多，这些宣称等级制国家覆亡的讨论主导了德国公共政策领域的研究并支持了行政改革。
关于“激励型国家”的讨论可解读为对新公共管理和管理范式所做出的反应。但至少在德国，这样的讨论并非由于新公共管理带来的、始料不及的副作用，即公共部门碎片化的日益增加，而更多的是对过于狭隘、过于唯技术论、过于内向视野的管理改革的一种替代选择。在德国，治理这一概念在很大程度上不是与“整体政府”(wholeofgovernment)或“协同政府”(joinedupgovernment)联系起来，这点不像一些盎格鲁-撒克逊国家，而是指传统公共行政部门与公民社会之间拥有积极良好、富有创新的合作。因此“激励型国家”倡导国家与其他政策制定者的新型互动，而不只是新的中央政府协调或提供服务。此次变革虽然由国家和中央政府发起，但对这些层面总体架构和流程的影响非常有限。特别是关于“第三条道路”和进步治理的讨论只为象征性的活动提供了一些施展空间，但并不要求实质的改革行动，即使人们可以从这个方向去解读施罗德政府针对劳动力市场和社会政策的一些变革，特别是影响深远的劳动力市场改革，即所谓的“哈茨改革”。
所以，自20世纪90年代中期以来，德国的讨论是由一个新的国家范式主导，即现在所说的“新公共治理”(NewPublicGovernance，简称NPG)，“治理”是这段时期的热门词汇。它并不强调将借鉴于私营部门的优质管理作为内部条件，而是强调国家与社会间的互动、联网、合作、共同生产、积极参与和公开透明的重要性。
5.规制型国家：“更好的规制”
最后，在最近十年里，再次掀起了将官僚主义视为主要问题的讨论，但比起20世纪80年代，这次则是从一个完全不同的视角出发。人们不再将官僚主义的问题归结于官僚机构及其匮乏而低效的服务，而是着眼于官僚式规制及其给私营部门、特别是给私营企业所造成的负担。官僚主义被视为强加于私营企业的枷锁，给企业(和公民)带来巨额无谓的开支，阻碍了灵活创新的行为。所有这些都被归因于规制的冗余或不足，或者说“规制失灵”(regulatoryfailure)。所以，主要目标就是去改进规制，即创造“更好”或“更智能”的规制，因此聚焦点从执行政策和提供服务再次转移到形成政策的结构和程序上。
这些问题的解决方案可以用一个热门词汇加以概括，即“更好的规制”。它所描述的总体目标是通过解除规制和减轻行政负担来加强规制政策。与以往时期的行政改革相反，德国的此项新议程得到了联邦政府的大力推动和支持，2005年的执政联盟协议中就体现了如何在联邦层面构建“更好的规制”的目标和建议。由于德国联邦政府几乎不参与执行政策和提供服务，而是主要对规制负责，这就不难理解为何此项改革议程是由联邦层面所推动的了。
在界定问题和寻求解决方案的过程中，德国再一次深受其他国家和组织同时提出的要求加强规制政策的影响，尤其是美国、经合组织及欧盟委员会。其他一些欧洲国家，如荷兰和北欧国家的范例，也产生了一定的影响。此外，新近兴起的行政人员跨国网络也发挥了作用，他们将“更好的规制”这一主导理念和新思路广为传播，以更加专业技术的方式形成和实施改革议程。整个前后过程都在为“循证式政策制定”进行长期的理性论证，包含一些为人熟知的要素，如规制影响评估(RIA)(25)和日落立法(26)。这一过程再次得到外部因素的有力推动，最值得一提的是私营咨询机构和贝塔斯曼基金会。(27)
因此，该议程的主要要素倡导使用一项特别程序，即“标准费用模型”来计算行政负担，为此引入了新的程序来估测私营企业由于政府立法和规制所产生的行政负担，不论是事前的还是事后的。此外，政府宣布了一个官方的减负目标。现政府致力于将改革继续下去，因此将改革推广应用到其他新的领域，如规制性活动，也包括公民的行政负担和“合规成本”。
这样，在德国行政改革的历史上首次在联邦层面组建了一个专门的专家委员会，即“国家规制控制委员会”，其任务是落实这些规制和手段的创新。与以往的经历，特别是20世纪60年代末70年代初的项目小组或是90年代末“精简型国家”的专家委员会相反，此次专家团体被要求既发挥咨询的功能，又承担执行的责任。当然，与之前的先例相似，这个委员会也是由政要和学者构成。此外，总理府的联络办公室也提供相关支持，这也显示出此次行政改革的政治优先级(28)。
总而言之，目前的行政改革是许多年来德国联邦层面上最彻底的改革，包括建立一个新的专家委员会实施和落实特定进程，评估和减轻行政负担。本次改革议程依旧在进行中，但已能很好地契合规制型国家这一新范式。国家的主要职责不再是提供服务，而是保护其公民及确保服务水平，而这些服务可以由私营行为体或公民社会提供。新的规制型国家将以前的公共服务部门私有化和自由化，但和天真的预期相反，规制并不会因此减少。恰恰相反，“更多的市场，更多的规则”是规制型国家的潜在合理性。同时，规制型国家又包含了之前所采纳的历次行政改革的要素，它继续秉持法治，政治上确保福利国家保护和生存保障的最低可接受水平，实现私营化和外包，并鼓励公共部门、私营部门和公民社会行为体间共同生产的新形式。
三、结论
在回顾分析德国的行政改革时，我们尝试通过以下几个方面界定五个阶段的交替演变：提出怎样的核心问题，倡导何种解决方案，谁是改革的代理人和推动者，思想来自何处。而隐藏在这一切背后的则是以综合全面的方式体现出这些不同特性的国家范式。
此外，通过分析德国的行政改革可以看出不少动态特征。首先，行政改革很少是自上而下的，即使有的话，也只是简单地在上层生成，但不是由上层实施。联邦政府也许会在界定公共部门改革的总体讨论中扮演积极角色，提出和强调主要问题、关键性解决方案，或者提出热门词汇，但它从不是唯一的，甚至经常不是最重要的行为体。联邦政府在某几个时期比较重要，首先是在战后初期，建立民主问责的政府被置于政治议程的重要地位；然后是紧随其后的“主动型国家”，尽管这一阶段的大多数改革都是由地方层面发起实施；再有就是最近的“更好的规制”时期。有趣的是，德国行政改革波段式发展中最为人熟知的阶段——德国新调控模式——原本并非由联邦政府发起，也从未得到联邦政府的强力推动，而是自下而上出现的，地方政府成为改革的推动者，之后才出现在各州和联邦政府的专家委员会中。国家范式的变化显然不是通过一个简单的自上而下的过程形成，而是当时德国总体的政治与社会讨论结果的一个反映。
其次，在德国行政改革方面，国际思潮和改革理念的跨国传播有着比新公共管理更为悠久的传统。20世纪50年代的民主化改革，70年代的理性计划和政策制定，以及最近关于网络化、治理及“更好的规制”的活动，都深受这几个时期的国际讨论和改革活动的启发。在新公共管理和经合组织的公共管理(PUMA)问世之前，这些改革的互动和启示也许被低估了。早在60、70年代，多数西欧国家都在试验类似的地方政府和辖地、综合计划、项目预算、中央政府机制重组、人事及其他改革。这些改革和之后的新公共管理改革的主要区别也许在于：不具备普遍性，不易识别，同时也没有紧密的网络或倡导联盟推动这些理念。其中一个差别可能在于近些年来经合组织、新公共管理的学术网络及咨询机构具备极其成功的自我推广能力，当然，毋庸置疑，互联网这样的新科技也使新思想和新观念得以更快地传播和讨论。很显然，私营咨询机构和智库在改革中扮演着愈发重要的角色，但它究竟是改革的创新者，还是只是改革的放大器，这点是值得商榷的。在新公共管理改革和“更好的规制”改革两次都走在前沿的贝塔斯曼基金会就是一个明显的例证。
第三，德国的行政改革和执政联盟的变化有一定的关联，政党政治也发挥了作用。但如果更为深入地对那些积极的相关改革推动者进行考察，可以发现早在政府构成发生变化之前，新的改革讨论就已进行、新的国家范式已清晰可见。因此可以看到，20世纪60年代德国行政改革第一波变化是由二战结束后一直执政的旧保守政府发起的。而当社民党还在执政之时，就开始了关于现代福利国家官僚化和无法治理的争论。近期的激励型国家和规制型国家改革也是类似，都是发生在新政府上台之前。
最后，德国的行政改革之风并非前后矛盾、摇摆不定，也并非一直在寻找新的视角和受众，发现一个改革失败后就立刻寻找新的替代者。恰恰相反，德国行政改革和国家范式转变的历史并不像钟摆一样无法预测振动，而是对改革经验的学习和积淀。早年对民主问责的公共服务的关切一直伴随左右，并在最近的新公共管理改革或治理改革的评估方面发挥了重要作用。在积极的政策制定和计划方面也是如此，它们从未随着对效率和成效的关切而消失。改进公共部门管理也并未随着关注公共部门、私营部门和公民社会组织间的互动或更好的规制而蒸发。而最重要的教益也许是：历史没有终结。我们肯定会看到新的改革议程和热门词汇，它们定义和框定新的问题、解决方案和国家范式，同样，这些也将从以往经验的政治和学术讨论中获得启发。
正如本文所论证的，行政改革受公共组织机构所应采用的适当架构、流程和行为等规范性假设，也就是不同的国家范式的影响；它们是有关现代国家的主要问题及其解决方案以及行政体体系如何运作的规范性和认知性世界观。这些国家范式一再深受国际经验和讨论的影响。所以改革的代理人更应关心这些行政改革的“观念背景”，而不是对行政改革的手段和工具进行技术性探讨。
来源:《德国研究》2012年4期
译者：夏晓文
