正确认识、理性处理大中城市和小城市小城镇之间的结构关系
大中小城市和小城镇全面发展是我国城镇化的正确选择。我国城镇化任务艰巨，决定了需要长期坚持大中小城市和小城镇全面发展的城镇化战略和政策。
积极发展大中城市是由我国基本国情和城镇化基本规律决定的。我国人多地少，而且上乘耕地多位于人口稠密、城镇化任务艰巨的地区。经济发展和城镇化必然要占用大量耕地，用于城镇建设和交通运输、水利工程等基础设施。在同一地域不同规模的城市之间，可以看出大中城市人口密度更大的特点。大中城市对人口和劳动力的承载能力要大大高于小城市和小城镇，大中城市人口密度也比后者大，更为节约宝贵的土地资源。
从城镇基础设施建设和公共服务提供成本看，如果其他条件相同，大中城市按土地或按人口或按经济规模平均成本会比小城市和小城镇低很多，规模经济比较明显。许多基础设施和公共服务都具有特别强的规模经济特征和不可分割性，以至于小城市和小城镇没有条件建设和提供。大中城市还有特别强的范围经济特点，人口和经济活动集聚，彼此相互促进，节约交易费用，创造新的经济机会和就业机会。这就是为什么大中城市普遍比小城市和小城镇繁华的原因所在。
城镇化说到底是农民的市民化，不仅是居住地市民化，更重要的是生活方式、思维习惯市民化。城镇化模式选择的实质是如何更好地实现农民的市民化。发展大中城市能够尽可能快、尽可能多地转移、吸纳农村劳动力和人口，让他们成为非农居民和劳动力。与小城镇和小城市相比较，大中城市城市功能更为健全，经济社会发展更为先进，渗透力和融合力更强，更容易实现农民市民化。
只要管理科学、到位，积极发展大中城市并不会出现一些人担心的“大城市病”。与小城市和小城镇比较，大中城市基础设施和公共服务更为完善。现实生活中，大多数小城市和小城镇 “脏、乱、差”问题更为严重。即使是拿大中城市中外地农民进城相对集中的部分跟小城市和小城镇相比，整体上大中城市也并不逊色。如果担心出现城市贫民窟，小城市和小城镇更容易出现，大中城市反而不太容易出现。只是因为大中城市外来人口相对聚集区与大中城市其他区域比较，发展差距较大，对比较为鲜明、直接，加上大中城市新闻舆论较为发达，更容易引起社会关注。其实，只要户籍制度改革到位，并且真正实现社会公共服务均等化，大中城市完全可以避免出现贫民窟现象。至于城市规模扩张引起的规模不经济问题，会随着科学技术进步和城市管理水平的提高而逐步解决。最优城市规模是动态的，不是一成不变的。
但是，城镇化不能等同于造城运动。 现代社会区域中心城市更重要的是体现在经济实力上，特别是经济辐射力上。一座城市要成为区域经济中心，必须具备下列条件：一是要有一定的经济规模，并且在所在区域内居于前茅，具备吸引产业集聚的较大规模市场，能够为企业开展分工协作提供充分的余地。二是制造业能够成为区域内其他城镇制造业的龙头，周边地区制造业在相当大程度上存在以该城市为中心的分工协作体系。三是第三产业发达，是周边地区的服务中心，是周边地区人流、物流、信息流和资金流的汇集点，能够为周边地区经济社会发展提供良好的后勤支持，周边地区可以借助区域中心节省交易费用，提高经济效率。
在这三个条件当中，第一个是总量条件，第二个和第三个是结构条件。第一个是必不可少的条件，但非充分条件，一个城市只有同时具备另外两个中的一个或全部条件才能成为真正的区域中心城市。一般来说，一座城市第二产业从所在区域采购的能源、原材料和零配件越多，第三产业为周边地区提供综合服务的能力越强，那么该城市对所在区域的辐射和带动能力就越强。
从我国现代化需要和城镇化规律看，中国大陆地区不可能出现上百个国际化大都市，甚至承载不了上百个全国性中心城市。即便区域中心城市也是分层次的、彼此合理分工的城市体系。为了取得、巩固和提升区域经济中心地位，中心城市或准备成为区域中心的城市必须掌握关键和核心产业技术，增加产品附加值率，提高制造业辐射能力和产业关联度，形成以中心城市为龙头的区域产业分工协作体系。谁能在转变发展方式上率先突破，改变关键技术和核心零部件主要依靠从国外引进但消化吸收不够的被动局面，谁就能在中心城市竞争中胜出。做低端产业或高端产业中的低端加工环节，留给区域内其他企业开展分工协作的空间很有限，就很难对周边地区形成强大的向心力，对巩固和提升中心城市区域经济中心地位帮助有限。
正确认识、加快推进户籍制度改革
废除城乡分割的户籍制度、社会管理和公共服务制度，并不会导致大批人口和劳动力盲目涌入城镇，造成城镇不堪重负，形成“城市病”。城镇生活成本远大于农村，农民也是经济人，充满经济理性。即使城镇给予外来人员完全的“国民待遇”，在市场经济条件下，仍然是适者生存，留下来定居的绝大部分都是那些综合比较之后能够生存下来，并且比回原籍农村会生活得更好的人。社会在进步，农村在发展，农民进城务工经商或定居城镇的机会成本在提高。因此，一旦政策放开，实际愿意留下来定居的外来人口和劳动力大多数都会是那些已经在城镇拥有稳定收入来源和可靠就业保障的人，他们留下，落户城镇，不会带来城市病。
许多人担心，如果给予大量涌入城镇的农村人口市民待遇，会给城镇基础设施和公共服务造成巨大压力，增加流入地城镇负担。还有人担心，外来人口大量落户，会影响到本地市民的福利水平。从实际情况看，这种担心既违背市场经济规律，又不符合社会公平正义原则，与工业化、城镇化的终极目标背道而驰，并且妨碍城镇作为经济中心作用的发挥。在全国范围内优化资源配置现象是市场经济的基本规律和功能，只要实行市场经济，就无法阻止劳动力跨区域流动，无法阻止农村劳动力进入城镇。况且，城镇不能只享受廉价劳动力流入的好处，不承担相应的经济和社会成本。农村劳动力和异地城镇劳动力到流入地城镇就业、创业，他们既是经济活动的投入要素，同时也是人，是社会人，需要在城镇消费和生活，还会有一部分亲属跟随流入城镇。他们需要返乡探亲访友，处理家事。所以，必然会对城镇基础设施和公共服务产生额外的需求。交通紧张说明交通运输业发展滞后，不适应市场经济和经济快速发展的需要。一些城镇社会治安混乱，原因比较复杂，外来人口违法乱纪的事情比较多，与他们没有落户城镇，没有归属感和财产羁縻也有很大关系。如果他们能够较为顺利地落户当地，成为当地居民，或者未来这种希望很大，违法乱纪的机会成本和个人代价就会增加很多。
从公平正义角度看，人为排斥外来人员，增加他们的居留成本，只会降低他们的生活质量，使他们无法充分分享城市文明成果。而且，这样做会加剧城乡差距、地区差距，把城镇的繁荣和现代化建立在内地广大农村地区贫穷落后的基础之上，违背社会主义基本的价值取向。
正确认识、科学处理政府与市场关系
市场与政府是城镇化进程中两个绕不开的基本影响因素，两者的协同配合是城镇化健康发展的基本要求。市场力量直接决定着、影响着城镇化的速度、模式和路径。但是，工业化、城镇化本身受到政府政策和政府活动的重要影响，这一点在我国尤为明显。废除不合理的户籍和社会管理制度，建立与市场经济相适应的，便利、鼓励劳动力跨区域流动的，全国统一的劳动力市场，是政府不可推卸的政治和经济责任。
城镇化的基本动力来自经济发展造成的城乡之间收入和生活水平的差距及工业化。城乡差距产生和演化的基本推动力量是市场，但是政府政策也起重要作用。国民收入分配中的一次分配、二次分配都受到市场和政府的双重影响。政府直接、间接的收入分配调节政策，政府的大多数经济和社会政策，以及政府自身的活动，都会对城乡居民之间的收入和生活水平差距产生影响，对城镇化的基本动力产生重要影响，并进而影响到城镇化进程。比如“城中村”问题、郊区农民不愿意变成市民问题，都反映了政府政策和制度安排对城镇化的强大影响力。
从工业化所需体制环境看，我国市场经济体制仍然有许多重要方面需要政府努力完善。经济活动和社会生活法治化、民主化任重道远。市场经济秩序还不完善，离公平有序的要求尚有很大差距。另外，还有一些市场机制不能正常发挥作用的领域。投资环境不佳、政府公共服务不到位和成本过高等现象较为普遍。解决这些阻碍工业化和经济发展的深层次体制问题，需要进一步深化经济体制改革。这些都是政府应该努力完成的任务。
为了保障城镇化有序进行，政府需要统筹城乡发展。一方面，政府需要不断完善城镇基础设施，提高城镇公共服务水平。当前最迫切的是提高城镇管理和服务水平。特别是中小城市和小城镇，要从软硬件两个方面不断增强城市功能，缩小社会保障和公共服务方面与大城市的差距，这是形成科学合理的城市结构体系的基本条件。党的十六届六中全会提出，努力实现全国范围内基本公共服务均等化。从目前实际看，城乡之间、地区之间短时间很难实现，比较现实的是首先在大中小城市、小城镇之间尤其是同一区域的大中小城市、小城镇之间实现基本公共服务均等化。
另一方面，政府需要下大力气推进农村发展进步，毫不动摇地长期坚持家庭联产承包责任制，这是城镇化健康有序推进的重要保障。我国是人口大国，城镇化任务极端繁重，不可能在短时间内完成。这就注定了大批人口和劳动力还要长期留在农村，从事农业。农村发展进步能够增加农民收入，提高农民生活水平，缓解城乡差距快速扩大趋势，扩大国内需求。这些都能够直接、间接促进城镇化有序推进。农民收入和生活水平提高，增加了农民进城的机会成本，可以有效避免农民进城就业和长期居留的盲目性。内需扩大有利于非农产业发展，增加非农就业岗位。农村发展了，还能为城镇化提供源源不断的资源支持。为了保障农村发展进步，政府必须努力增加对农村的各项公共投入，尤其是道路、自来水、电力、通讯、水利等基础设施和教育、医疗卫生、社会救济等公共服务方面的投入，并形成科学有效的运行管理机制。
(作者：贵州省国资委总经济师)
来源:红旗文稿
