农民工是我国工业化和城市化进程中产生的特殊社会群体，他们不仅是农村经济社会发展的贡献者，而且是城市经济发展和城市建设的生力军。但是，他们在为城市经济发展流血流汗的同时，其劳动权益、生活保障却处于“边缘化”状态。这种边缘化状态不仅制约了农民工向城市的完全转移，也严重阻碍我国经济社会的持续发展和中国现代化的进程。因此，在实现全面小康社会目标和构建和谐社会的历史条件下，如何保障农民工的合法权益，提高其社会地位，促使其在进行职业转化的同时，完成其地域和身份的转移，真正成为名副其实的城市居民，是实践中迫切需要解决的问题。

对于四川农民工来讲，2008年是一个大转变的年份，首先是汶川大地震后政府的大力投资兴业及人民重建家园的对劳动力的需求；再则是全球性的金融危机引发的经济危机，对中国以劳动密集型的制造业为主的极大冲击，降低了对农民工的需求迫使农民工失业返乡；这两个原因柔和在一起，使2008年年底之后四川农民工出现了一个现象，就是从之前跨省到东部沿海务工为首选转变成以在省内短距离迁移务工为首选。这个转变对于四川省农民工市民化意义是重大的，多数农民工选择市民化的对象城市是就业所在地，四川省便开始面临着更大规模的农民工群体及市民化群体。

本研究主要在于分析破解当前四川农民工市民化难题，在基于成都、德阳、南充和宜宾实地调查的基础上分析了四川农民工市民化的现状、意愿和对四川社会发展的影响，并重点解析了四川农民工市民化的主要障碍，最后针对面临的问题提出了具有针对性的对策措施。

一、四川农民工市民化现状

（一）四川农民工市民化的紧迫性。四川省地域辽阔、人口众多、农业人口比例大，转移农村剩余劳动力或者是农民工市民化是必然选择。

1.四川省土地面积大，但人均耕地面积少、分布不均。四川幅员面积达48.5万平方公里，占全国面积的5.05％，居全国第5位，全国人均耕地约1.3亩，四川人均耕地仅有0.67亩，四川人均耕地拥有仅占全国平均51.5%。而且，四川耕地分布非常不均衡，耕地资源主要集中分布在东部盆地区，而西部大部都是高山草原，耕地稀少。根据四川全省土地资源量与农民人均占有土地资源量以及人口知识结构构成现状，不转移农民，不减少农民，农村的小康建设，新农村建设都只能是纸上谈兵而已。要在土地上致富农民，不啻痴人说梦。四川农村人均资源拥有量极少及分布不均的现实，使得不转移输出农村富余劳动力，农村小康生活就不可能实现。

2.四川省农村剩余劳动力过剩，劳动力转移迫在眉睫。四川现有耕地约7000余万亩，有5700万农村人口，其中有3800万劳动力。按照一个劳动力承担5亩地的理论测算，耕种土地只需要1400万人，另外畜牧养殖业和林果业需要200万人左右，全省可开发输出的富余劳动力尚有2200万人。农村富余劳动力如不及时输出转移出去，农民增收就是空话，四川农村经济发展繁荣，社会稳定的基础将会动摇。这是四川省经济发展的必然要求。四川农村富余劳动力量大，不转移输出富余劳动力，增加农民收入，农村经济发展繁荣的局面就不可能呈现。

（二）四川农民工基础结构特征

①年龄结构：18岁以下占4.51%，18—49岁占82.43%，50—59岁占12.55%，60岁以上占0.51%。

② 性别结构：男性由2004年的72.6%下降到今年的67.6%，女性由2004年的27.4%上升到今年得32.4%。

③ 文化结构：中专文化、 高中以上文化程度占17.5%，初中文化程度占35.5%，小学及其文盲占47%。

④ 分布区域：主要集重在东部、南部沿海发达地区。其中广东420余万，浙江250余万，福建120余万，北京120余万，东三省50余万，华中50余万，西北（陕甘宁青新五省）80余万，西南（重庆、云南、贵州）30余万。

⑤ 行业分布：一、二、三产业均有，一产业比例约8％（主要从事大棚种植和良种培育），二产业约占64%（主要在建筑行业），三产业约占28%。

⑥具体职业结构 ：表2可以看出，农民工绝大部分是租房，高达80%左右；还有部分是工厂的公寓，甚至是板房工棚。需要深思的是，适合低收入的经济适用房，农民工机会没机会获得，在调查的283个农民工当中，仅有2个拥有经济适用房。

表1 四川省农民工就业结构

就业结构四川省（N=283）成都市（N=180）德阳、宜宾、南充（N=103）

人数比例人数比例人数比例

自己是老板3110.95%2312.78%87.77%

工厂打工、企业上班10236.04%7441.11%2827.18%

城市建筑103.53%10.56%98.74%

城市保洁103.53%21.11%87.77%

美发餐饮等服务业4415.55%2614.44%1817.48%

小摊小贩3913.78%2111.67%1817.48%

废品收购103.53%00.00%109.71%

其他（门卫，搬运等）3512.37%3117.22%43.88%

由上表可以看出，农民工主要集中在工厂打工或企业上班和服务业，就是所谓的“打工仔”，两者超过50%。

⑦居住结构

表2 四川省农民工居住结构

居住结构四川省（N=283）成都市（N=180）德阳、宜宾、南充（N=103）

人数比例人数比例人数比例

工厂企业公寓248.48%137.22%1110.68%

租房22077.74%14781.67%7370.87%

经济适用房20.71%10.56%10.97%

板房工棚155.30%42.22%1110.68%

其它（包括买房）217.42%158.33%65.83%

　二、四川省农民工市民化意愿

农民工市民化意愿可理解为对城市生活的憧憬程度，是对城市生活的心理倾向。这种市民化的意愿与农民工的现实条件紧密联系，包括年龄、学历、工资收入等，在四川省农民工市民化意愿特征如下。

（一）四川农民工市民化意愿规模。

不考虑年龄、学历等因素，就调查人数，直接分析想留在城市生活的意愿，结果如下表3。

总体而言，有市民化意愿的人数占大多数，比例达到72.44%，而无意愿的人数，比例为27.56%。表明，从对现实农村和城市生活的比照，在主观心理上，多数农民工想渴望城市生活，具有“城市梦”，都想成为城市的一份子。尽管如此，意愿与现实存在巨大差距：有40.64%农民工认为想留，但经济负担不起，说明农民工的收入现状要承受城市生活的消费基本不可能，经济问题是城市化意愿与现时的最大矛盾；5.3%农民工表示想留，但不喜欢和城市人生活，说明农民工与市民的心理隔阂还没有消除；仅有26.5%农民工明确表示争取要留在城市。

表3 四川省农民工市民化意愿

意愿人数比例意愿明细人数比例

有意愿20572.44%想留，但经济负担不起11540.64%

想留，但不喜欢和城市人生活155.30%

要留，正在争取7526.50%

无意愿7827.56%不想留，赚钱回农村生活7827.56%

（二）收入水平与农民工市民化意愿

经济是城市生活的基础，预期在城市能够获得更高的收入是农民工向城市迁移定居、实现市民化的主要因素。在农村务农收入水平既定的条件下，两地收入差异越大，城市的吸引力就越强，从而他们的市民化倾向就越明显，也就是说，农民工在城市取得的收入越高，市民化意愿倾向就越强烈。相反，由于城市的生活成本、就业成本和子女教育费用比农村高，农民工没有一定的经济收入预期将很难维持家庭在城市的生活，难以实现市民化。四川农民工市民化意愿和收入水平关系如下调查结果。

表4 收入水平与农民工市民化意愿

收入水平（元/月）总人数意愿人数比例

500以下3133.33%

501-1000624064.52%

1001-15001299674.42%

1501-2500654975.38%

2501以上241979.17%

数据表明，随着农民工收入水平的提高，农民工市民化意愿的比例依次提高，或者说，收入水平越高，农民工市民化意愿越强，收入水平越低，则农民工市民化意愿越低；如表，收入500元以下的市民化意愿比例为33.3%，而2501元以上的农民工，市民化意愿则提高到近80%，差距明显。经济基础是农民工市民化的最基本的保证，政府在推进农民工市民化过程中首先要考虑市民化后的就业和收入分配问题。

（三）年龄与农民工市民化意愿

随着年龄的不同，农民工对城市、对农村的感情和认识都有所不同，调查研究表明年龄的大小与市民化的意愿倾向呈负相关的关系，年龄越大市民化意愿越弱，年龄越小则市民化意愿倾向越强。

表5 年龄与农民工市民化意愿

年龄（岁）总人数意愿人数比例

20及以下141178.57%

21-25443784.09%

26-351007777.00%

36-45966466.67%

46及以上291655.17%

年龄在35 岁以下的农民工的市民化意愿倾向明显， 35岁以下的农民工中，市民化意愿比例达79.11% ；其中，20岁以下的比例为78.57%，21 - 25 岁的农民工市民化意愿倾向竟高达84.09 %，26-35岁的比例为77%。总体上，随着年龄的增长，农民工市民化的意愿比例依次降低。原因是青年农民工对于城市的和农村认识不同， 青年农民工往往把城乡预期收入差定位较高，把迁移成本定位较低；第二代农民工没有或只有较短的务农经历，因而安土重迁观念较淡薄，乡土情结较浅；且自身文化素质相对偏高，外出更多是为了追求前途和向往现代城市生活，而不仅仅是为生存所驱使。因此，年青农民工的市民化意愿倾向较强；而年龄较高者则相反，乡土情结浓厚，市民化意愿较弱。

（四）受教育程度与农民工市民化意愿

在二元城乡体制下，受教育资源和经济条件制约，城市市民所受的教育程度普遍高于农民（工）。，调查结果表明，对于农民工来说，农民工所受教育程度越高，农民工市民化的意愿就越强烈。

表6 受教育程度与农民工市民化意愿

学历总人数意愿人数比例

文盲3133.33%

小学251560.00%

初中19113269.11%

高中、中专635688.89%

大专及以上11100.00%

教育是决定农民工市民化的重要因素，更高的受教育水平会使农民工更容易获得工作信息并降低迁移的心理成本。受教育程度越高，农民工获取稳定工作机会和较高工资收入的可能性就越大，人力资本及物质资本的积累能力也越强，市民化的意愿倾向就越明显。高中以上文化程度的农民工市民化的意愿倾向高达89.09%,而小学文化程度以下的农民工的市民化意愿倾向仅57.1%。农民工受教育程度与市民化意愿倾向存在着明显的正相关关系，符合舒尔茨的人力资本理论。另外，表中一个重要信息是，绝大多数农民工的文化程度为初中及以下，这在城市竞争力将受很大影响。

（五）市民态度与农民工市民化意愿

随着城乡居民的融合，两者的隔阂逐步消融，但并未消除，当今农民工直观感受城市市民的态度，在一定程度上会影响农民工市民化意愿，反映的是社会对农民工的排斥与包容。

表7 市民态度与四川农民工市民化意愿

市民对农民工的态度总人数意愿人数比例

讨厌，看不起19842.11%

冷漠，不关心472451.06%

同情，有良心433172.09%

友善，人很好17414281.61%

对于农民工，市民对他们的态度越好、越友善、排斥心理少，则农民工市民化意愿增强；反之，如若市民对农民工的态度是讨厌、看不起、冷漠、不关心，则农民工市民化的意愿将降低。如表7，农民工认为市民是讨厌、看不起他们时，农民工城市化意愿比例为42.11%；农民工认为市民友善、人很好时，农民工城市化意愿比例则高达81.86%。随着市民对农民工排斥心理降低，农民工市民化的意愿增强。所以，农民工融入城市，除了经济融入外，社会融入、特别是与当地市民的融合十分重要，以更好构建和谐平等社会。

三、农民工市民化对四川发展的贡献

四川省等西部区域是后发地区，在经济发展水平、城镇化水平、农民工生活水平等都不如东部先行开发区域，特别是落后于农民工数量居多的东部广东、上海、北京等区域。但随着西部大开发、东部产业转移和西部产业承接等，四川农民工本地就业和市民化的机会增强，农民工和农民工市民化对四川经济社会发展的贡献越发明显。

（一）促进四川新型城镇化发展。城镇化的核心是农村剩余劳动力及其赡养人口向城市转移。国际经验证明，不可把所有农村人口全部转化为城市人口，关键是农民工市民化。2008年，四川省城镇化率为37.3%，城市人口3043.6万人，城镇建成区面积3500平方公里，已建立起由1个特大城市成都，4个大城市绵阳、攀枝花、自贡、南充，27个中小城市和1865个小城镇组成的城镇体系。但四川省城镇化水平落后全国8.3个百分点，就四川省内来说，四川省区域城镇化极端不平衡，合理有序的农民工市民化进城不仅可以解决城镇化数量问题，也可以解决城镇化质量问题，预计到2015年全省城镇化水平可达48%以上，并形成合理地城镇化体系。

（二）解决四川“三农”问题，缩小城乡差距。四川耕地资源少、农村剩余劳动力过剩，人地矛盾突出，人地和谐发展存在阻碍。城乡差距扩大，已经成为四川社会经济发展中的突出矛盾，是必须要面对和解决的紧迫课题。2009年四川省城镇居民人均可支配是农民的3倍。四川农村的基尼系数达到了0.52，大大超过全国农村基尼系数0.43。

农民工市民化过程中，一方面使转移出来的农村劳动力依靠城市非农产业，增加收入，改变其生活模式和社会身份；另一方面，由于大量剩余劳动力从农业农村转移出来，可以把置换出来的土地资源适度向部分农民手中集中，提高农业劳动力人均资源占有量和农业劳动生产力，并通过规模经济效应提高农民收入。

（三）加速四川承接东部产业转移和产业升级。改革开放30多年来，东部地区凭借其得天独厚的区位优势和国家政策倾斜，通过承接国际产业转移，实现了快速持续发展。随着东部地区土地、劳动力等成本优势的逐渐丧失，产业结构进入调整与升级阶段，大量劳动密集型、资源型产业将向内地转移。作为“泛珠三角”成员和主要享受对口援建地震灾区的四川省，在承接东部地区产业转移上有着天然的优势。汶川大地震后政府的大力投资兴业及人民重建家园的对劳动力的需求，四川承接了许多产业，伴随着产业转移相伴随的是劳动力的转移。产业转移中的农民工回流，加快了农民工创业、兴业的步伐，将有效地带动农村人口的非农化和农村产业结构的非农化。

（四）政府推动农民工市民化的成本、收益估算。农民工市民化是历史发展必然趋势，但政府必须正确引导，做好制度安排、公共服务建设、教育咨询等，而这些都隐藏着许多成本和收益。鉴于此，对四川省农民工市民化的成本和收益做一个估算，以备参考。

1.农民工市民化人数估算。按照四川城市化规划，2015年全省城市化目标为48%，也就是城市人口应在4300万左右。未来5年时间，四川城市化人口将增加1000万左右。扣除城市人口自然增长部分（“十一五”期间四川自然增长率稳定在3‰以下），四川未来城市化将吸收农村人口800万以上。增加的800万城市人口，除了省外迁入、失地农民市民化外，农民工市民化应在700万左右。即“十二五”期间农民工市民化人数每年约150万。

2.农民工市民化创造的收益估算。几乎所以产业，都有农民工进入。据测算，目前全国平均每个农民工每年创造的GDP是2.5万元，2008年四川全省外出农民工2023万，创造出的GDP大约为5000亿元，相当于全省GDP的40%。在此，我们应用每年农民工为四川省创造的GDP财富5000亿元作为农民工的经济贡献。

3.农民工市民化成本估算。农民工市民化要付出一定的社会成本，一部分包括财政成本，一部分是付给农民工的工资性成本。财政成本是基本由政府主导付出，研究证明，农民工在城市沉淀的时间越长，市民化的社会成本就越高，带给政府的压力也就越大。成都市的实践也证明了这一点，2008年成都市农民变市民所需成本为19.98万元/人（包括住房、医疗工伤保险、养老保险、教育培训等总个成本），比2004年增加9.68万元/人，比2007年增加3.04万元/人。另外，据《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》报告课题组调研结果显示，我国当前农民工市民化的平均成本约在10万元左右。根据成都和全国农民工市民化的平均成本现状，以两者成本的均值作为“十二五”时期四川农民工市民化的财政成本，即约15万元。

工资性成本方面，这虽然不是政府的直接成本，而是企业、单位发给农民工的工资性收入，而工资是计入区域GDP核算的，也就是说，农民工创造的每年约5000亿的财富有部分是以工资形式回到农民工手中，这相对对于收益来说是一部分支出，这里算作成本。工资成本方面，据估算，2001年全省农民工劳务收入，即工资收入306亿元，2002年达到360亿元，2003年474亿元，2004年576亿元，2005年722亿元，2006年913亿元，2007年1077亿元，2008年达到1228亿元，2009年1469亿。按照这一趋势，初步估算，“十一五”期间平均每年农民工的工资总额约为1800亿元。

4.年均农民工市民化总收益-成本估算。根据以上关于人口、收益和成本的初步估算，计算出每年在政府推动农民工市民化过程中是收益大于成本还是成本大于收益。根据以下公式计算：

余  额 = 总收益-总成本

总收益 = 农民工为四川省创造的GDP财富5000亿元

总成本 = 年均市民化人数×年人均市民化成本+年均总工资性收入

年均市民化人数 = 150万人

年人均市民化成本 = 15万元

年均总工资性收入 = 1800亿元

根据以上公式和数据，计算得到余额为950亿元，为正数，即农民工创造的财富比需要投入的成本多出950亿元（如果按《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》报告课题组调研结果，我国当前农民工市民化的平均成本约在10万元左右计算，则余额为1450亿）。余额950亿元的财富占2009年四川省GDP总量的6.71%（余额1415亿元则占10.25%）。

以上说明，政府推动农民工市民化是利大于弊，加之农民工市民化是历史必然趋势，所以，政府应该更加清晰地认识到这一工程的重要性和对和谐建设的突出贡献，应该积极、有效、有序推动农民工市民化进城。

四、四川农民工市民化的空间道路

1.构建合理的城镇等级体系。实践表明，最优城市规模大致在50-400万人之间，其峰值在100-200万人之间。城市规模效益，一方面通过城市设施的放大效应，一方面资源配置的高效率，一方面是通过产业分工，尤其是产业分工对于城市规模效益有着决定性的影响。同时，城市产业分工客观上要求产业的辐射和承接，也就是在一个区域内应有能够承接城市功能辐射的其他城市或城市地区，也就是在一个相对完整的区域中，有不同职能分工、不同等级规模、空间分布有序联系密切、相互依存的城镇群体。就四川来说，合理的城镇等级体系应该包括特大城市、大城市、中等城市、小城市、中心城镇、城镇和成规模的定居点。从四川城镇等级体系来看，四川有一个特大城市，没有大城市，有一批中等城市和小城市。显然，四川的城市等级体系是不合理的。

第一，加快成都“人口、产业”双转移，实行农民工市民化总量控制、结构调整。必须解决成都市人口过渡集中问题，核心就是调整结构，注意成都市都市区内部城市与区域之间、区域与区域之间的空间结构和产业布局。

第二，着力培育一批大城市，并以这些城市为重点推进四川农民工的市民化。根据自然条件、经济基础、发展水平，这些城市包括川西北的绵阳、川东北的南充、川南的宜宾、川中的内江以及川西北高原地区的西昌。根据这些城市的人口条件、经济基础，把承接东部沿海地区产业放在十分突出的位置，并以工业制造业、加工工业为重点。

第三，以经济基础、资源条件、区位情况，加快形成一批各具特色的中、小城市，并以此为指向切实加强农民工市民化。这些城市包括出川门户城市如达州市、广元市、巴中市、泸州市、都江堰市和攀枝花市和川中的遂宁市、自贡市、德阳市、眉山市、乐山市、资阳市等。

第四，积极发展一批各具特色的中心城镇，不放松农民工的就地市民化。乡镇企业的发展通过农业劳动力在一定层次的行政区划范围内的就地转移，运用市场机制和土地调控机制，促进生产力空间集聚，以攀枝花、马尔康、华蓥市等小型城市为重点，着力发展以旅游和历史民族文化为重点的小城市。

2.合理划分、利用主体功能区。四川省“十一五”规划提出，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上，以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动确定了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区，实施差别化区域政策，促进经济社会的可持续发展，”，明确了若尔盖湿地生态功能区、攀西干热河谷生态功能区、川南森林及生物多样性功能区为限制开发区、18个国家级、67个省级自然保护区实行强制性保护严禁不符合主体功能定位的开发活动。按照该规划，成都平原地区、盆地丘陵地区为重点开发地区、优化开发地区。事实上，汶川地震发生的重灾区不少地方也属于限制开发区和禁止开发区。

按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。推进禁止开发区、限制开发区的农民工市民化，有序转移禁止开发区、限制开发区的人口，推动农民工市民化向重点开发区集中。

3.农民集中居住区或农民集中定居点。四川是一个农村人口大省，即使到2020年全省城镇化水平达到50%以上，四川农村仍将分布一半以上的农村人口。农业现代化和农村工业化是农民集中居住的基本原因。要把农民集中居住区纳入城镇等级体系，使之成为城镇化的基础。

第一，以乡镇企业集中的农民集中居住区。乡镇企业是转移四川农村劳动力的重要途径。2008年，四川乡镇企业发展到180.3万个，乡镇企业从业人员达847.9万人，占全省农村劳动力的近四分之一。乡镇大中型企业和现代化企业集团骨干作用日益凸现

第二，农民新型集中居住区。农民新型集中居住区是构建新型城乡形态的重要内容，以构建一个城市是现代化的城市、农村是现代化的农村，现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型的网络式空间结构的城乡形态为终极目标。

五、川农民工市民花的人口选择

在不完全成熟的条件下，农民工市民化存在一定的门槛，并不是所有农民工都愿意市民化，也不是所有农民工都能市民化。根据第二次农业普查资料，40岁以下的农民工是农民工的主体，40岁以上农民工占总数的15%左右，31-40岁占40%多一点，30岁以下新生代农民工约占40%多一点。从农民工构成的年龄来看，40岁以上的农民工除非拖家带口、全家外出，一般没有成为市民的意愿。根据现状条件，重点针对以下几类农民工进行先期市民化。

1.举家转移的农村人口。农民工家庭市民化趋势日渐明显。据估计，全省“举家外出务工的农户达到200万户，占全省农户的10%”。200万农户举家迁往城镇，既表明了他们离开农村走进城市的勇气和决心，同时也表明了他们具有进入城市的能力和条件。

2.已融入城市的农民工群体。农民工的历史已有近30年。30年来，部分农民工凭借他们的胆识、能力和忍劲，基本融入了城市，他们在城市有固定的住所、工作单位，收入相对稳定。这类农民工大概占总农民工的5%左右。

3.新生代农民工。新生代农民工对于城市的和农村认识不同，他们往往把城乡预期收入差定位较高，把迁移成本定位较低；新生代农民工没有或只有较短的务农经历，因而安土重迁观念较淡薄，乡土情结较浅；且自身文化素质相对偏高，外出更多是为了追求前途和向往现代城市生活，更有能力市民化。据心理意愿和未来的发展，应积极推进第二代农民工的市民化。

4.鼓励四川农民工的省外市民化。四川输出省外农民工1152万人，80后新生代农民工大概在700万左右。如果有一半新生代农民工在省外市民化，将带动全省近1000万人转移。这样，将大大减少四川的人口规模，减低四川人口与资源的突出矛盾，同时将大大降低四川省社会保障“长期财政风险”。可以在很大程度上减少省外农民工回川后养老责任将 “转嫁”到四川省，从而使本来就存在较大基金缺口的养老制度更加“雪上加霜”的风险。

六、四川农民工市民化的入城道路

1.回归户籍制度本义，实行居住证制度或身份证制度。户籍制度的本意只是人口登记制度，至少要回归其本意，甚至让其消亡。建立城乡“一元化”户籍制度，实行居住证制度，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，以合法固定住所和稳定职业为基本落户条件，进一步放宽农民工进城落户、引进人才户口迁移、亲属到城镇投靠落户、离退休人员下岗职工户口迁移等的限制条件，制定出台我省统筹城乡协调发展推进户籍制度改革实施意见。

因此，我们建议：（1）、建立统一的一元化户籍制度，所有具有四川户籍的人口统一登记为居民户口；（2）、以是否拥有宅基地或承包地为标准界定农业人口和非农业人口身份。凡拥有宅基地、承包地的认定为农业人口，否则，即为非农业人口。“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”（3）、以宅基地、承包地的失去作为农村人口转为非农业人口的主要依据。凡失去宅基地、承包地的农业人口全部转变为非农业人口，作为城市居民。通过土地流转等市场行为获得宅基地、承包地的具有农业人口的身份，享受农业人口的权利。（4）、不愿失去宅基地、承包地的但在城市具有稳定的工作条件、拥有自有住房的农业人口，按其自愿为农业人口或非农业人口。（5）、未失去宅基地、承包地的农业人口在城市就业的实行居住证制度，享受基本的公共服务。

2.加快农村产权制度改革，建立土地财产制度。

第一， 建立土地财产制度

土地制度改革向土地财产制度演进。土地财产制度重点是土地流转，实质是让农民不仅拥有土地使用权而且拥有在承包期内的转让权。

第二，土地财产制度的设计

①建立土地财产制度原则。保障国家和地区公共设施建设用地的前提下，土地征用应当遵循市场规律。即使是公共设施建设用地，也要在区分性质、用途的前提下，实行差别化的市场征用。对非赢利性的公共服务设施，在保护农民利益的前提下，实行政府征用；对盈利性公共设施建设用地，实施有差别的市场化征用；对商业用地，完全按市场规律办事。

② 土地财产制度基本框架。完善农村土地承包法律法规和政策，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”。健全土地经营权流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。建立农民承包土地托管中心。对农民工未能流转而自己又没有耕作的土地进行集中托管，托管者以招标的方式出租给规模经营者解决土地规模经营和耕地撂荒问题。建立农村土地征用收入与农村社会保障、农民工市民化投入联动机制，按一定比例进行分配，提高农民社会保障水平，补充农民工市民化的社会保障投入。有序开展农村土地整治，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有。利用城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的方法，在农民自愿和确保农民利益的前提下，实现农村资源与农村劳动力的同向流动，促进农村居民转变为城镇居民。

第三，土地财产制度中的农民工退出机制。

农民工根据自身条件，以户为单位自愿申请放弃承包地和宅基地的使用权，并与所在的农村集体经济组织协商就其它经济权利达成协议，退出农村集体经济组织。农户退出农村集体经济组织后，户口迁入住房所在地或其它城镇。在这个过程中，农民不仅是劳动力转移的主体，也是决定自己身份转变的主体。

3.完善农民工教育培训制度，增强进入城市和农业现代化能力。农民工能够在城市稳定地扎下根来，必须以有效地、有力地参与城市就业竞争。而要有效、有力地参与就业竞争，除了公平竞争的就业平台、就业制度，增强农民工自身的竞争力是必不可少的。主要内容：（1）把农民工教育培训作为推进农民工市民化的基础战略；（2）以农村初、高中毕业生为主要对象，大力发展农村职业教育；（3）推行国家职业资格证书制度；（4）强化企业对农民工进行职业技能培训的责任；（5）普遍而有效的农民工就业服务。

4.建立城乡统一公平的无歧视的就业制度。（1）消除身份歧视，视农民工为城乡统一劳动力市场不可分割的组成部分，纳入城乡协调发展的共同政策框架；（2）建立城乡劳动者自由流动、自主择业、平等就业的制度，引导农村劳动力在城乡、地区间有序转移，逐步实现城乡劳动力市场一体化。（3）加强城乡劳动力就业市场体系和就业服务信息网络建设，形成功能完备、信息充足、高效快捷、横向到边、纵向到底的劳动力转移就业组织网络；（4）从根本上改变城乡劳动者的就业竞争环境不合理状况，改变农村劳动者在劳动力市场上、特别是在劳资关系中的弱势地位；（5）政府劳动保障部门应该加强对劳动力市场的监督管理，完善相关政策规定。（6）鼓励企业与农民工签订长期劳动合同。

七、四川农民工市民化的城市融合道路

1.建立和完善农民工的社会保障体系。

（1）农民工养老保险制度。第一，将农民工纳入职业者基本保障体系之中。打破城乡体制边界，取消户籍与身份的捆绑，农民就是一个真正的职业群体的概念，农民工也应纳入职业群体范畴。第二，突破账户管理、缴费期限、计发办法等限制，适应农民工流动和收入低的特点。第三，加强制度设计的沟通，为全国统一奠定基础。“城保”制度在完善和加强内部建设的同时，要加强与兄弟省市的沟通与合作，为农民工保险关系的转移创造良好的环境和条件。

（2）农民工医疗保险、工伤保险制度。第一，农民工基本医疗保险制度与城镇职工同步，不重复参保，便于管理和完善，全省统一。第二，分类管理，分别参保。对于已经在城市稳定就业且已致富的，有固定的住房和自己的事业，实行与城镇职工一样的基本医疗保险制度。对于进城灵活就业的农民工，应该实行灵活的医疗保险制度，有条件且自愿参加城镇职工基本医疗保险制度，应该允许其按照城镇职工基本医疗保险制度的规定参加医疗保险。对于收入不稳定、无法按照城镇职工缴费标准参保缴费的，允许其以灵活方式参保，让进入城市务工的农民都能进入医疗保险，享受最基本的医疗保险待遇。第三，合理费率，灵活参保。农民工办理与城镇其他职工一样的医疗保险，缴费基数和缴费费率与用人单位其他职工一样，享受待遇也一样；要有一种灵活的医疗保险政策，让所有农民工都能参保，都能享受医疗保险。

（3）建立和完善农民工的住房保障体系。第一，建立“农民工经济租用房、廉租房、经济适用房、限价商品房”四位一体的、覆盖城镇常住人口的住房保障体系。第二，规范农民工住房租赁市场；鼓励提供适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场；政府加强监管，将流动人口管理和公共服务延伸到这些农民工公寓。第三，健全农民工住房公积金制度；采取“低水平，多层次，广覆盖”的原则，保证每个从事正当行业的农民工都有条件进入住房公积金体系。第四，逐步建立适宜的农民工住房补贴制度，补贴的金额根据农民工收入状况的一定比例确定，并在劳动用工合同中予以明确；建立农民工城市公共住房专项资金，专项资金主要用于农民工经济租用房的建设、管理、维护。第五，完善土地供应制度，把农民工住房纳入地区经济社会发展规划、城镇建设规划中统筹考虑。

2.建立和完善农民工子女受教育体系。（1）按照“城乡一体化”的要求，重组、优化配置公共教育资源；统筹城乡教育布局，促进教育资源的合理分配；教育投资的重点应相对集中于人口机械增长较快的农村集镇、小城镇以及大中城市的市郊。（2）加大教育改革力度，建立以政府供给为主导、以公益性服务为主导、以公立服务机构为主导的公共教育投入保障机制。坚持重心向前（基本层次）；坚持重心向下（农村基层），；坚持重心向弱（低收入群体）；坚持重心向实（职业教育）；坚持重心向小（乡村小学）。（3）实行“教育券”调节教育资金配置。对中央在西部的教育补贴，采取全省通用“教育券”的形式发给学龄儿童少年的家长，家长们凭户口在户籍所在地政府领取教育券，可以在省内任何学校用于支付学费；而学校凭收到的教育券到政府兑换教育经费。“教育券”采取实名制，只能用于教育开支，保证这笔经费不被挪为其他消费。（4）实行学籍管理信息化，建立农村义务教育学生IC卡，以了解辖区内适龄儿童的就学总数，分布情况，特别是流动儿童的异动状况，进行教育经费调控和教育过程监督。（5）实施政策倾斜，向农民工子女开放高中阶段教育，解决其初中后“升学难”的问题。适时开放高中阶段教育；实施高中阶段教育扩容建设；多地招收农民工子女入学；大力吸收农民工子女初中后进入职业学校学习；把农民工子女义务教育后的职业教育需求纳入教育规划；充分发挥城市成人教育组织的作用，成人教育机构要适当招收农民工子女就学。

3.农民工市民化的软文化建设。

（1）城市融合的文化关怀。帮助农民工在市民化过程中克服自卑心里、孤独心里、过客心里、积极接纳农民工，帮助农民工在市民化过程中的心里隔离、文化隔离。城市居民应当在交流中以同等视角看待农民工；企业雇主必须在工作上公平给予农民工待遇；城市管理者必须在生活上理解、帮助农民工。

（2）宣传农民工对城市的贡献。农民工进城为社会主义现代化建设做出了巨大贡献，然而他们所得到的回报却是不对等的。必须大力宣传农民工对城市的巨大贡献，并提高农民工待遇。

（3）城市融合的服务导向。在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力。要增加公共财政支出，逐步健全覆盖农民工的城市公共服务体系。

（4）加强农民工市民化过程中的特殊公共服务。对农民工公共服务的特殊关切。相对于市民，农民工市民化有许多特殊的需求。比如，相对于城市居民的文化氛围，农民工的融入问题。

（5）鼓励农民工市民化的身份认同。鼓励进城农民工将自己定位为城里人树立城市主人翁意识，积极融城市文明建设，关心城市的发展。