我国到目前为止的城市建设和发展，基本处于自发、粗放和低水平扩张状态。城镇化滞后已成为制约经济社会发展的突出矛盾。城镇化滞后的主要原因是长远规划缺位、基础设施建设滞后，公共服务和社会管理能力建设滞后。

造城运动普遍缺少长远目标，表现为城市基础设施等硬件质量差、系统不配套，硬件建设与城市公共服务等“软件”能力提高不协调。

城镇化滞后主要表现为水平低、步伐相对缓慢

我国到目前为止的城市建设和发展，基本处于自发、粗放和低水平扩张状态。轰轰烈烈的造城运动普遍缺少长远目标，缺少系统性科学性。表现为城市基础设施等硬件质量差、系统不配套，硬件建设与城市公共服务、户籍管理、社会管理等“软件”能力提高不协调。一方面大量占用土地，消耗劳动和物质资源，另一方面则明显限制了城市承载能力提高，延缓了城镇化步伐。2011年我国第二、三产业增加值占GDP的比重达到90%，非农产业的就业比重达到65.2%；但城镇化率为51.3%，城镇就业人数占全部就业的比重为47%。在城镇人口统计中，包括2亿左右的非城镇户籍居民；城镇人口近40%居住在镇级地域。

受城镇承载能力和户籍管理限制，进城难、留下来更难的问题不断发展；产业在城镇的发展空间日见狭窄。

城镇化滞后已成为制约经济社会发展的突出矛盾

随着市场机制配置资源能力增强和产业升级，制造业服务业等非农产业向城镇集中、积聚的态势已非常明显，农村劳动力和人口向城镇转移已成为不容否认的客观大势。受城镇承载能力和户籍管理限制，进城难、留下来更难的问题不断恶化；产业在城镇的发展空间日见狭窄。城镇化滞后已成为制约我国经济社会发展的突出矛盾。具体表现在四个方面：

第一，城市地租、房租水平不断提高，运输流通费用不断提高，制造业、服务业发展环境日益趋紧。

第二，劳动力进入城市的路径不断变窄，北京等特大城市人口承载能力接近饱和，农村劳动力进城的阻力不断加大，稳定留下来的难度也不断加大。城市市场流通体系和公共服务发展相对滞后，城市生存成本较快提高。2003—2011年，城镇居民人均基本生活费支出翻了一番多，对于没有教育、医疗、保障房等基本公共服务保障的农民工来说，基本生活费支出的增长幅度还要大很多。城市进入门槛不断提高，生活费用不断提高，成为制造业、服务业招工难、招工贵的一个重要原因。

第三，城市发展相对滞后，导致以住、行为主的消费结构升级活动受限。受城市汽车承载能力的限制，城市家庭买车需求开始明显降温；受城市特别是大城市、特大城市土地供给的限制，住房供给对房价逐步失去弹性，稳定房价的重点越来越多地集中到控制买房需求方面，房地产市场需求明显降温。消费结构升级是现阶段消费增长的主导力量，住行改善速度的降低，必然影响到消费增长速度；汽车、住房市场的降温，必然影响到内需潜力的正常释放，进而制约经济发展。通过对就业的约束，不断限制劳动力和人口向城市转移的速度。

第四，随着农村人口向城镇的大规模转移，传统的农村社会形态正在快速解体；城镇化滞后将大量人群置于流动、不确定状态，严重影响了这些人群顺利加入以城市为载体的现代社会和现代文明，影响了传统社会向现代社会转变的步伐，成为制约社会进步、导致社会不稳定的重要隐患。

受城市布局和基础设施系统能力的限制，北京等特大城市的继续较快发展已经遇到困难。

城镇化滞后的主要原因是长远规划缺位、基础设施建设滞后，公共服务和社会管理能力建设滞后

城市是一个结构复杂的大系统，城市建设必须注重科学规划，必须按照长远目标统筹协调发展。导致城镇化滞后的突出问题是：第一，缺少城市发展布局的长远规划，缺少严格按照长远规划目标，分步骤、高质量推进的城市基础设施体系建设。往往是边建设、边规划，规划赶不上变化，变化随意更改规划，甚至出现“建了拆、拆了再建”的低效益、严重浪费人力物力的情况，严重影响了城市建设的系统性、科学性，大大降低了城市发展的后劲和可持续性。受城市布局和基础设施系统能力的限制，北京等特大城市的继续较快发展已经遇到困难。第二，城市政府公共服务能力、社会管理能力提高明显滞后，公共产品供给和社会管理能力方面的瓶颈，制约了城镇户籍的放开速度，也制约了城镇化发展。

目前我国城镇化率刚刚超过50%，从国际比较看，实现现代化目标，我国城镇化率至少还要提高20个百分点左右。这就意味着还将有3亿左右的人口要由农村转入城镇。

城镇化蕴含着巨大发展潜力

目前对中国经济发展潜力的担心，主要集中在住行市场潜力、劳动力供给潜力、基础设施建设潜力等方面。而城镇化恰恰能够极大增强这些方面的潜力。准确研判我国城镇化潜力，是准确判断我国经济发展潜力的关键环节。目前我国城镇化率刚刚超过50%，从国际比较看，实现现代化目标，我国城镇化率至少还要提高20个百分点左右。这就意味着还将有3亿左右的人口要由农村转入城镇。另外需要注意的是，城镇常住人口中还有2亿左右没有城镇户籍；城镇常住人口中近40%居住在县城以下的镇里。如果考虑这些因素，未来城镇化要使5亿左右的农村或者准城镇人口转变为真正意义上的城市居民，使2.6亿左右的镇域居民达到与城市居民同等的基础设施和公共服务水平。1978年到2009年的31年间，我国城镇户籍人口共增加了2.8亿人左右，因此对未来城镇化潜力和经济发展潜力绝不能低估。

制定面向现代化远景目标的国土空间布局规划，打破行政区划限制，科学安排城市和产业发展远期布局。

政策建议

1.由国务院主持制定面向现代化远景目标的国土空间布局规划，打破行政区划限制，科学安排城市和产业发展远期布局。以此为根据，指导各级政府编制各城市的长远发展规划。规划形成以后应由人代会批准，作为法律文件执行，切实提高长远规划的严肃性。

2.各级政府应严格按照规划要求，着眼长远，注重质量，“好”字当头，适度超前地推进城市基础设施建设，特别是地下管廊、排水、地铁等地下基础设施建设。对工程建设质量要建立责任终身追究制度。要高质量地为全面小康、现代化奠定可靠基础，为子孙后代留下经得起岁月考验、可以满足未来现代化要求、宏伟完备的基础设施系统。

3.加快提高政府的公共事业和社会管理能力。以省会和计划单列市为重点，在中央财政支持下，制定提高政府公共服务和社会管理能力的具体方案。完善政绩考核制度，将公共服务和社会管理业绩作为重要考核指标，通过民主监督加以评定。在公共服务和社会管理水平提高的基础上，与地市级及以下城市放开户籍改革相衔接，逐步放开大城市户籍管理。要把经济、政治、文化、社会、生态文明建设统筹于城市建设、发展、管理过程中，使城镇化更好、更全面地引领我国全面小康社会建设和现代化进程。