中共中央提出转变经济发展方式的要求已经多年，如果从提出转变经济增长方式的要求算起已有二十多年，然而效果却很不理想。“过度依赖投资和外需、重速度不重质量效益、吃资源环境子孙饭的粗放型发展方式”始终没有得到有效转变，在有些方面甚至还有所恶化。原因何在？结合学习党的十八大精神，结合在中共中央党校的专题研讨，以及课题组成员的长期思考，本课题对众多原因中最为重要的一个原因—现行“县际政府间竞争发展模式”进行了剖析，希望能够对有效解决转变经济发展方式这一“老大难”问题提供一个参考思路。
一、转变经济发展方式任务艰巨
改革开放三十多年来，特别是1994年我国汇率体制改革和2001年加入WTO之后，我国贸易顺差大幅度增加，经济发展对外部需求的依赖越来越大，对固定资产投资需求的依赖也越来越大。1979—1993年的15年间，我国对外贸易还是逆差，年均25亿美元；1994—2001年的8年间，对外贸易由逆差逆转为顺差，年均水平达到243亿美元；而加入WTO后的2002—2011年10年间，年均对外贸易顺差已经迅猛扩大到1462亿美元（见图1）。国家外汇储备也从1993年的212亿美元猛增至2011年的31811亿美元，年均增加30.2%。固定资本形成占GDP的比重也是不断提高，1979—1990年平均为28.2%，1991—2002年平均为33.1%，而2003—2011年平均已上升到41.7%（见图2）。
上述过度依赖投资、过度依赖外需的发展模式导致了一系列问题。其一，资源日益短缺。我国人均资源本来就比较贫乏，加上这些年来破坏性开采和外需拉动的资源消耗过高等原因，资源短缺矛盾更加突出。我国原油的对外依存度已近60%，铁矿石的对外依存度也已超过50%。其二，生态环境更加脆弱。空气、水、土地等污染的重大环境事件明显增多。2011年，据国家环保部对长江、黄河、珠江、淮河、海河、辽河、松花江等七大水系的398个水质监测断面的监测，适于人类生活直接使用的Ⅰ～Ⅲ类水质断面比例仅占56.3%。部分流域污染严重。一些著名湖泊时常发生赤潮等污染事件，有些甚至影响到城市的饮用水。2013年新年伊始，山西长治潞安天脊煤化工厂苯胺泄漏，导致晋冀豫三省的部分河流水源受到污染，邯郸市大面积停水。在近岸海域301个海水水质监测点中，达到国家一、二类海水水质标准的监测点仅占62.8%，三类海水占12.0%，四类、劣四类海水占25.2%。在监测的316个城市中，城市区域声环境质量轻度污染的占21.5%，中度污染的占0.6%。一些乡村因炼焦或重金属冶炼而整体受到污染，成为肺病或癌症乡村。随着老龄化水平不断提高，社会保障压力增大，特别是养老保障压力越来越大，养老保障体系捉襟见肘。吃资源环境子孙饭的问题相当突出。正因为如此，党的十八大报告将加快转变经济发展方式和加快完善社会主义市场经济体制作为经济建设的两大主攻方向单独提出来加以论述和强调。
二、转变经济发展方式难在何处
转变经济发展方式之所以艰难，原因是多方面的。从客观上看，我国仍处在社会主义初级阶段，发展水平、特别是科技创新能力和服务业发展水平相对落后，可供选择的发展手段相对较少，回旋的空间相对有限。我国地域辽阔，发展不平衡，有些地区经济发展方式已经悄然发生了一些可喜的变化，但有些地区仍处在发展的初期阶段，发展模式比较粗放，总体上看，转变经济发展方式效果仍不理想。例如，浙江省固定资产投资与GDP之比已经从2003年的最高点51.5%，下降到2011年的43.9%，而贵州省固定资产投资与GDP之比，则从2003年的52.9%，一路上升到2011年的89.5%。
尽管有这样或那样的客观原因，但深入分析可以发现，最为重要的原因之一是现行“县际政府间竞争发展模式”。
三、“县际政府间竞争发展模式”及其消极影响
所谓“县际政府间竞争发展模式”，是指以县政府为主体、以一个县的地域为边界的县与县之间相互竞争的发展模式。实际上，我国的发展模式是“地方政府间竞争发展模式”，即省际政府之间、市（地级）际政府之间、县际政府之间、乡际政府之间相互竞争的发展模式。就是说，除了县际政府间的竞争之外，省际政府之间、市（地级）际政府之间和乡际政府之间也都存在着不同程度的相互竞争，之所以把“地方政府间竞争发展模式”简化或提炼为“县际政府间竞争发展模式”，一是因为县级政府的具体运作权力较大。尽管中央和省级政府的权力很大，如提供关于土地及其他经济政策的指导、任免地方领导干部把不同地区上缴的税收进行再分配等。但作为一个发展中国家，经济发展中最重要的要素—土地使用权变更的具体运作和处置权主要是落在县政府手中。二是因为各级政府在发展经济这一问题上具有高度的一致性。以发展经济为参照，无论是政治诉求（以经济建设为中心，尽快实现跨越式发展），还是经济利益（财政收入的筹措等），各级政府、特别是各级地方政府与县级政府所追求的目标是一致的。选哪级政府作为代表进行研究均可。三是因为县际政府间的竞争最激烈。因为在同一个省或市政府辖区内，县与县之间的竞争具有较强的可比性（地域边界、权力边界都比较清楚，所拥有的竞争条件也比较清楚），竞争起来便于评判。与此同时，县级领导干部的政治前途、县级财政的松紧、县级领导干部的收入等都与县域经济发展紧密相关。四是县域的数量和规模都足够大。全国有2800多个县级行政区域，平均面积在3000平方公里以上，人口则在45万以上，这种规模相当于许多小的国家。2800多个这样的县级行政区域相互竞争起来，其能量是很大的。
“县际政府间竞争发展模式”具有明显的中国特色，为我国改革开放三十多年的持续快速发展起到了无法替代的积极作用。一般情况下，经济学研究的是人与人之间的竞争、户与户之间的竞争、机构（或公司）与机构（或公司）之间的竞争。而在我国除了上述竞争之外，还增加了具有中国特色的地方政府之间的竞争，或概括性地说，“县际政府”之间的竞争。正是这种“县际政府”之间的竞争，让中国经济增长充满了活力，成为创造中国经济发展奇迹的独特因素。一是竞争带来了巨大的活力和效率。经济学原理告诉我们，充分的市场竞争往往可以使经济充满活力，使资源的配置效率得到提高。而我国的“县际政府”在许多方面具有商业机构特征，且能够运用的行政资源较大，因此，相互之间竞争十分激烈，对推动经济发展、提高资源配置效率、特别是短期效率作用很大。二是为在以国有或集体所有制为主的经济体中，顺利地引入竞争机制，建立以市场为主体配置资源的体制发挥了重要作用。1979年开始的农村联产承包责任制进展顺利，效果明显，粮食产量从1978年的3亿吨，迅速提高到1984年的4亿吨，农民的收入水平也迅速提高。但是从1985年开始，将农村联产承包责任制移植到工业企业，开始搞工业企业承包经营时，却并不顺利。关键是工业企业的要素投入、管理模式较农业远为复杂，如，工业企业厂房设备等资产的折旧、维修保养如何承包？工业企业的长期投资如何承包？企业员工的去留谁来决定？企业生产经营管理团队成员在承包制下的相互关系怎样？等等。一直到20世纪90年代初期，企业自主经营问题仍没有得到很好的解决。后来实行了分税制、实行了国有及集体企业转制等改革，特别是逐步形成了“县际政府”间的竞争，才使得市场在资源配置中发挥基础性作用的经济体制得以初步建立。因为2800多个平均拥有面积在3000平方公里以上、人口在45万以上的县级区域及其管理政府之间的竞争，完全能够形成竞争格局。而且“县际政府间竞争”也带动了企业间的竞争，给国有和集体企业转制带来巨大压力，从而推动了我国的企业改革，因为在县域内经营效率差的企业是难以生存的。三是促使县级领导干部积极工作，努力发展经济。现行的税收制度导致了“无工不富”、“无商不富”。县级领导干部最重要的工作之一就是招商引资。县里招商引资不单要考虑税收，还要考虑投资者带来的声望等方方面面的因素。县里要经常派员到邻近的县调研，时刻关注各地招商引资的动向，考虑竞争性和影响力，考虑自身的基础设施和吸引力，等等。管理一个县，就相当于管理一盘大的生意。正因为如此，许多县级领导干部成长为优秀的（经济）管理人才。
在充分肯定“县际政府间竞争发展模式”在改革开放和中国经济发展奇迹创造过程中所起的不可替代的积极作用的同时，也应该看到这一发展模式所固有的缺陷。一是市场竞争行为导致的负外部性的监管主体缺位或大大弱化。所谓负外部性，是指企业、机构或个人生产经营或消费等经济活动对他人（或全社会）所产生的不良影响。例如，企业在生产过程中污染物的排放；企业对资源破坏性的开采；企业没按《劳动法》对劳工给予必要的保护；等等。按照经济学原理，市场竞争过程中，企业或个人生产经营行为产生的负外部性必须受到严格的监管和约束。而负外部性监管的主体主要是政府，辅助之以非政府组织（NGO）和民众。一旦政府成为竞争的主体，市场竞争负外部性监管的主体就无形中消失或大大弱化了。再加上我国非政府组织（NGO）和民众的话语权往往较弱，甚至受制于政府部门，市场竞争负外部性的监管就变得异常困难。更有甚者，某些时候、某些县级政府自身就沦为了负外部性问题的制造者，更奢谈监管了。因此，资源破坏性开采、不惜牺牲环境、透支未来社会保障资源等搞发展变得难以避免。二是一些领导干部往往将政绩看得比其他因素更重，导致其决策出现扭曲。如，形象工程层出不穷，经济发展缺乏连续性。有些地方的主要领导，为了避免与上任领导政绩产生重复，往往独辟蹊径，另外开展政绩工程，致使很多前任领导开展得红红火火的改革和建设，到了新一届领导任期就可能被搁浅。个别领导为了体现自己的政绩工程，甚至将前任领导所建项目拆掉重建。三是竞争行为短期化。为了尽快干出政绩，争取干完一届后就被提拔，有些干部往往不惜采取各种手段，只顾眼前、只顾在任期间的经济社会发展，不顾长远发展。四是抑制了市场的正常竞争。例如，为了促进本地区经济发展而采取的地区保护主义措施（地方政府用红头文件推销本地酒、本地烟、本地水泥等做法时常发生）。为了保护地方经济，许多跨地区的经济案件都争着在本地审理，以便偏向于本地公司或本地经济。结果同一起经济案件，不同地区法院判罚大相径庭。公安、司法等公器演变成了地区竞争的手段。重复建设、资源浪费比较明显。
正是由于“县际政府间竞争发展模式”的上述固有缺陷，使得我国经济发展方式的转变异常困难。经济结构不合理—发展过于依赖出口和固定资产投资；分配结构过于向政府部门和企业倾斜；资源和环境约束日趋严重—资源消耗大且遭到破坏性开采，环境污染治理不力；社会保障体系不健全，特别是农民工的社会保障问题突出（黑砖窑事件、开胸验肺事件、农民工养老保险以及医疗保险、工伤保险滞后等）；因房屋拆迁、征地补偿等引发的政府与百姓间的纠纷不断增多；一些地方政府与民争利，导致干群关系紧张等诸多问题，都可以从“县际政府间竞争发展模式”所固有的缺陷中找到根源。因为一旦裁判员同时兼任运动员或准运动员，竞技场上不乱套才怪。以经济结构不合理—发展过于依赖出口和固定资产投资为例，“县际政府间竞争发展模式”
就是其最重要的诱因。作为政府，尽管行政动员能力很强，但是要直接干预居民消费一般很难奏效，而搞招商引资、搞投资却是拿手好戏，特别是当土地出让转换的大权在握之时，当经营土地、经营城镇的理念被当做成功经验传诵之时，高投资就成为必然。再加上地方政府领导的任期往往与“政绩”成反比，只要能够尽快搞出“政绩”，提拔走人，其他诸如投资项目的产品销路、投资回报率等长远问题往往会被忽视。不计成本，不顾环境承受能力，不管资源条件，重复投资也就成为必然。也许在经济发展初期看，问题不大，也许在局部地区看，问题也不大，但纳入全国范围考虑，纳入几十年的发展期考虑，由于国内消费不可能高速跟进，长期高投资造成的产能过剩成为必然。接下来便只好依赖外需，靠高出口和贸易顺差来消化过剩的产能，地区之间通过挤压劳动者报酬，忽视劳动者社会保障，低价恶性竞争扩大出口，打拼国际市场成为必然，过度依赖出口也就在所难免。这种发展模式在经济起飞之初可以有效，但长此以往是难以为继的。对于我们这样一个发展中大国就显得更加不可思议。更何况长期依赖投资、依赖外需已使我国本来就短缺的资源更加紧张、本来就脆弱的环境更加脆弱。一旦外部需求急剧收缩或者投资资金的链条断裂，长期积累起来的产能过剩等矛盾将会导致灾难性的后果。
四、改进“县际政府间竞争发展模式”，推动科学发展
尽管“县际政府间竞争发展模式”存在着明显的缺陷，有些缺陷还很严重，但这一独特的发展模式是创造我国发展奇迹无法替代的关键因素，我们决不能将其抛弃，而要扬长避短，有针对性地采取措施加以改进和规范，在今后相当长的一个时期内，继续发挥其积极作用，并使之成为科学发展的强大动力。
改进和规范的关键是加强对“县际政府间竞争发展模式”负外部性的监督和制约，抑制其弊端。一是强化民众的监督和制约。随着信息化和网络化的推进，让民众监督在法治的前提下发挥更大的作用。培育、引导和鼓励非政府组织逐步发育并发挥更加积极的监督和制约作用。不断扩大基层政府领导人的直选范围。二是强化舆论监督和制约，让舆论发挥更加重要的作用。三是强化上级政府的监督和制约。首先，制定出较为合理的经济增长目标。从今后一个较长时期看，8%左右的速度符合经济规律、有利于调整经济结构、转变经济发展方式，也是一个并不容易长期保持的、不低的速度。实际上，我国已具备了对适当降低经济增长速度的承受力。8%左右的经济增长率既能够满足人口自然增长的需要（0.5个百分点）、民生改善的需要（4.5个百分点），还能够有3个百分点左右的增长用于追赶发达国家。其次，不断完善对领导干部的政绩考核办法，把各级领导干部的积极性引导到科学发展的轨道上来。再次，通过改革，利用体制和机制安排，使“县际政府间竞争发展模式”更加符合科学发展的要求，更加有效率。如，成立流动法院，或者将跨县的案件由市级法院审理，跨市的案件由省级法院审理，跨省的案件由最高法院审理。环境污染、社会保障等方面的监管也应尽可能地由上级政府采取垂直管理的模式加以强化。此外，还应在税收、土地转让等经济政策方面作出调整，让县级政府从自身经济利益出发，克服负外部性问题，使县际政府间竞争更规范、更理性。例如，开征不动产税、消费税等地方税种，逐步改变地方政府收入主要依靠增值税等流转税的状况。
当然，从长期看，在以法治为基础的比较成熟的开放型市场经济体制基本建成、企业改革基本到位的条件下，应该逐步弱化县级政府的市场功能，将市场竞争的主体逐步从政府为主转变为企业为主。
需要特别强调的是，为了使“转变经济发展方式”推动科学发展成为共识，应当充分发挥我党政治动员和宣传的优势，通过广泛的讨论和宣传，使全体党员、特别是党的各级领导干部，以及各级政府、每个企业、机构和普通公民都能够认识到，面对国内外复杂的形势，面对不断增加的经济发展中的约束和限制因素，要实现经济持续健康发展，满足人民日益增长的物质文化需求，“转变经济发展方式”，实现科学发展已经迫在眉睫，到了非下大力气真抓实干不可的程度。一定要使大家的思想真正统一到科学发展观上来，并落实到制订经济社会发展规划和领导经济发展的实际行动之中。促使大家按照党的十八大的要求，坚定信心，自觉采取行动，打胜加快转变经济发展方式这场硬仗，沿着科学发展的道路不断前行，实现经济持续健康发展，实现中华民族的伟大复兴。
作者：中共中央党校省部班(第52期)课题组
课题组成员：林帆 中国人民保险集团股份有限公司监事长、党委副书记，邓力平 福建省政协副主席、厦门国家会计学院院长，吴文学 国家旅游局党组成员兼规划财务司司长，张响贤中国人寿保险（集团）公司纪委书记、副总裁，郑京平 国家统计局党组成员、总工程师；执笔人：郑京平
来源：《中国党政干部论坛》2013年2期
