摘要: 协商民主是是中国共产党与时俱进的理论创新，具有重要的政治价值和时代意义。人民政协在国家政治生活中具有重要地位，在发展协商民主中具有独特优势，它应当也必然成为发展协商民主的重要渠道。深入学习贯彻党的十八大精神，需要进一步加强人民政协建设，不断增强人民政协的生机活力，使之在推进协商民主发展中充分发挥渠道作用。

关键词: 协商民主；人民政协；重要渠道；政协建设

中共十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，并明确指出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，既提升了协商民主这一民主形式的地位和影响，也为新时期人民政协履行职能、发挥作用指明了方向和重点。当前，在实践中不断加强人民政协建设，完善以人民政协为载体的协商民主制度，是在中国共产党的领导下推进政治体制改革风险最低、效果最佳的一条现实路径。

一、协商民主概论

“协商民主”由英文“deliberative democracy”翻译而来，根据“deliberative”原有的“审议、商议、协商”等意义，国内曾有“慎议民主”、“审议性民主”、“商议性民主”、“审慎的民主”、“协商民主”等多种译法，自学者陈家刚将其翻译为“协商民主”后，“协商”的译法便开始流行起来。[1]

在西方国家，协商民主是在反思表决 (选举)民主缺陷之基础上兴起的民主理论。而表决 (选举)民主在西方国家有悠久的历史传统，一般认为它起源于古希腊的雅典城邦时代，恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中曾对此做过论述，现今西方国家的两院制、竞选制等民主制度都是由这一传统发展过来的。但是，在20世纪下半叶，随着人们对代议民主理论的批判性反思，加之世界各地竞选实践中暴露出来的问题日益增多，单纯强调表决民主的价值取向渐为诸多现代政治学家所质疑。一些西方学者开始把研究的焦点转向“协商民主”，期望在现代社会建立起以公共协商为核心价值理念的民主政治。[2]1980年，约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府中的多数原则》一文中，首次从学术角度使用“协商民主”这一概念。20世纪90年代以后，西方国家协商民主理论的研究成果更是精彩纷呈。但对何为“协商民主”，不同学者的理解和认识不尽相同。在西方学者看来，协商民主可以理解成一种理性的决策形式，或者是一种治理形式，或者是一种组织形式，甚至是公民参与过程。虽然尚未形成一致的看法，但总体来看，都是为了弥补和修正多党竞争民主模式的缺陷，都承认协商在国家和社会事务治理中的基础性作用以及协商过程对于公共决策制定、权力与利益分配的必要性，都把完善民主政治的目标指向协商民主。[3]

对西方国家来讲，协商民主是新事物，目前主要还处在理论探讨阶段。而对中国来讲，则早已有协商民主的政治思想和实践经验。在西方学者提出“协商民主”概念半个世纪以前，即在20世纪 40 年代，以毛泽东为代表的党中央第一代领导集体就已经提出了具有协商民主意蕴的“民主合作”概念，并在其后筹划和建设新中国民主政治的实践中，从国情出发开创性地提出了关于发展协商民主的政治思想。[4]1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，则标志着协商民主这种新型的民主形式在全国范围内开始实施。随着中国共产党对社会主义民主制度探索的不断深入，协商民主在当代中国已然熠熠生辉。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”2007年11月，《中国的政党制度》白皮书首次确认了“协商民主”这一概念，提出“选举民主与协商民主相结合是中国社会主义民主的一大特点”等新颖论断。中共十八大报告则再次将协商民主提到一个新的高度，指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”

由此可见，中国的协商民主不是西方协商民主的简单引入与倡导，它虽然借鉴了一些西方的研究成果，包括借用了“协商民主”这一概念，但主体内容仍是我们自己的思想和经验。总的来看，中国的协商民主是在中国共产党领导中国人民进行革命和建设的长期实践中，逐步形成的具有中国特色的社会主义民主形式，是中国共产党与时俱进的理论创新，是对马克思主义民主理论的丰富和发展。这一理论创新，体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有重要的政治价值和时代意义：第一，它创立了与表决民主互补的另一种暂新的民主实现形式；第二，作为中国共产党科学执政、民主执政和依法执政的手段，提升了当代中国政治的合法性；第三，作为一种民主治理形式，从制度、体制和机制三个层面推进了社会主义和谐社会的建设。[5]当前，按照十八大的要求健全社会主义协商民主制度，有助于拓宽有序政治参与渠道，体现社会主义民主政治的独特优势；有助于把社会各方面分散的意见、愿望和要求进行系统、综合的反映，促进党和政府科学民主决策；有助于推动改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。[6]

二、人民政协是协商民主的重要渠道

辩证唯物主义认为：形式和内容相辅相成、不可分割，内容决定形式，形式也反作用于内容；凡是适合内容的形式，对内容的发展起积极的推动作用，反之就起消极的阻碍作用。社会主义协商民主因其真实的民主基础而获得了极为深刻的内容，与此相应也需要一整套完善的民主形式予以承载。在我国政治实践中，社会主义协商民主已经具备了丰富多彩的形式，如立法听证会、民主恳谈会、社区议事会等，而且新的形式仍在不断探索中涌现。从国家制度层面看，中国人民政治协商会议这种民主形式融协商、监督、合作、参与于一体，将民意的汇集、意见的表达、分歧的化解、共识的达成纳入到制度规范之中，对于实现人民民主、调动全民族积极性主动性创造性、凝聚各方面智慧和力量，具有不可替代的重要作用，已经成为协商民主的重要渠道。因此，中共十八大报告要求我们：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。”笔者认为，人民政协之所以成为协商民主的重要渠道，其原因在于：

第一，人民政协在国家政治生活中具有重要地位。1982年颁行的《中华人民共和国宪法》，在序言中对人民政协的政治地位做了原则性规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家的政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”而在当前国家政治生活中，每年3月召开的中国人民政治协商会议和全国人民代表大会，一起成为举世瞩目的焦点--“两会”。在国家机构运转中，人民政协也与中共党委、政府、人大并称“四大班子”，共同构成了我国政治体系的四大要件。事实上，早在1956年12月，中央在对统战部提交的《关于加强政协地方委员会工作的意见》作出批示时就指出：“政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似‘上议院’的作用。”1982年修订宪法时，参与宪法修改的胡乔木也曾建议人大设两院制，以提升政协的权威和地位，此议虽被当时党的领导人否定，但此后法学界、政治学界仍不时有人旧话重提 [7]。可见长期以来，人民政协在我国政治生活中一直居于重要地位。

党的十六大以来，中共中央对加强和改进人民政协工作十分重视，先后颁发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》、《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》等重要文件，为新世纪新阶段人民政协事业发展提供了理论基础、政策依据、制度保障。2009年9月，胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会的讲话中，再次强调继续推进人民政协事业，提出“必须坚持把人民政协事业作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，放在党和国家事业发展全局中部署和推进；必须坚持发挥人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构作用，不断巩固和发展我国多党合作的政治格局；必须坚持发挥人民政协作为大团结大联合组织的作用，不断为中华民族伟大复兴增添新力量；必须坚持以改革创新精神推进人民政协事业，永葆人民政协生机活力。”[8]2012年8月，中共中央办公厅又转发了《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

总之，无论从宪法角度，还是从中共中央重视的角度来看，人民政协在我国政治生活中都具有十分重要的地位，它应当成为发展协商民主的重要渠道。

第二，人民政协在发展协商民主中具有独特优势。

《中国人民政治协商会议章程》（下文简称《政协章程》）“总纲”指出：中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是人民政协的两大主题。

按照《政协章程》的规定，政协全国委员会现由党派、团体、方面及特邀四个方面、34个参加单位的2000多名委员组成。其中，党派有中国共产党和中国国民党革命委员会（民革）、中国民主同盟（民盟）、中国民主建国会（民建）、中国民主促进会（民进）、农工民主党、致公党、台盟、九三学社及无党派人士；团体有共青团、全国总工会、全国妇联、全国青联、全国工商联、中国科协、全国台联、全国侨联；方面有文化艺术界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界、少数民族界、宗教界；特邀人士主要包括来自香港、澳门和部委、军队、省市及其他一些有代表性的人物。

以第十二届全国政协为例，现有委员2237人，而委员人选则是各党派各单位各方面充分酝酿协商的结果：一是具有广泛的代表性。人选中有因工作需要参加全国政协的有关方面现职领导干部；有在经济、政治、文化、社会、生态文明建设中作出突出贡献的代表人士、专家学者；有部分从现职岗位上退下来的副省部级以上、军队正军职以上领导干部和部分中央金融机构、在京中央企业主要负责人；有各民主党派、工商联、有关人民团体负责人和无党派人士代表；有爱国爱港爱澳、拥护“一国两制”方针的香港、澳门各界知名人士；有为维护国家统一、民族团结、社会和谐稳定作出积极贡献的少数民族代表和宗教界人士；有新的社会阶层中优秀代表人士；还有其他方面对巩固和发展爱国统一战线发挥着突出作用的代表人士。二是具有比较合理的整体结构。中共委员人选占39.9%，非中共委员人选占60.1%。妇女委员人选占17.8%，56个民族都有委员人选。三是具有比较适当的进退比例。人选中第十一届全国政协委员继续提名的占51.7%，新提名的占48.3%。补充了各行各业近几年涌现出来的新的代表人物和一批相对年轻的优秀人才。四是具有较高的综合素质。普遍具有良好的思想政治素质、较好的群众基础和较强的参政议政能力，遵纪守法，社会形象较好。人选中汇集了各行各业的优秀人才，具有大专以上学历的人选占94.9%。[9]

由于人民政协地方委员会的组成是根据当地情况，参照全国委员会的组成决定的。因此，人民政协的性质及人选安排，决定了它具有其他组织所不具有的特点：一是政治上的巨大包容性，二是党派上的真诚合作性，三是组织上的广泛代表性，四是人员上的精英荟萃性；五是工作上的民主协商性。人民政协的这些特点，决定了它在发展协商民主方面具有得天独厚的巨大优势：为各党派、各团体、各界别、各民族以及委员个人所代表的利益群体，提供了一个求同存异、兼容并蓄、多元化表达的协商平台。它必然成为发展协商民主的重要渠道。

三、加强人民政协建设，推进协商民主发展

当前，人民政协工作中还存在许多不尽如人意的问题，使得人民政协作为协商民主重要渠道的作用未能充分发挥。例如，在政协委员作用发挥方面，有些地方对政协委员提出的意见建议重视不够，对少数不能履职的委员则缺乏有效的督促机制，部分委员存在“不多事、不出头、不越位”的无为思想，参与政协工作的积极性主动性不高。在人民政协自身建设方面，界别特点和优势需要进一步发挥，专门委员会设置需要规范，政协机关干部交流难，基层政协普遍存在人员编制紧缺等问题。在人民政协工作制度化建设方面，政治协商不同程度存在表面化、随意性等现象，民主监督作用发挥不够，参政议政的意见反馈和成果转化不够规范。[10]在对人民政协认识方面，有的党政领导干部存在 “想协商就协商，没意愿就不协商”、“有时间就协商，没时间就不协商”等倾向，对人民政协事业发展面临的新情况新问题重视和研究不够，存在政策落实有差距、工作开展不平衡等情况。因此，要在新形势下积极推进协商民主发展，必须大力加强人民政协建设。

第一，切实抓好政协委员的队伍建设。政协委员是政协工作的主体，中办发［2011］16号文件在总结《中共中央关于加强人民政协工作的意见》颁发以来政协工作的经验时，曾指出：必须充分发挥政协委员的主体作用。当前，充分发挥政协委员的主体作用，需要尊重委员的主体地位，维护委员的民主权利，为委员履职创造有利条件，建立健全委员意见建议的跟踪办理及反馈机制；更需要强化委员的责任意识，激发委员履职尽责的积极性、议政建言的主动性。为此：1、必须严把委员入口关。要不断改进委员推荐的标准、程序和方式，既注重委员的代表性又注重委员的履职能力，既强调委员的荣誉更强调委员的责任；要逐步建立候选人差额竞选机制，提高委员产生的民主化、公开化程度，夯实委员的民意基础。通过完善委员推选制度，真正把有代表性、责任感强、廉洁守法、有议政建言能力的人士推荐到政协组织中。2、必须完善委员管理机制。要研究制定政协委员管理的指导性意见，建立健全履职情况统计制度、考核机制和激励机制，将委员履职情况及时向党委组织、统战部门及其所在单位通报，作为评先表彰、职务晋升、职称评定和换届留任的重要依据，以此促进政协委员全面提高素质、有效履行职责，自觉树立和展示政协委员良好形象。总之，推动政协事业、发展协商民主，需要切实抓好政协委员的队伍建设，真正做到用事业凝聚委员、用实践锻炼委员、用机制激励委员，充分发挥政协委员在本职工作中的带头作用、政协工作中的主体作用、界别群众中的代表作用，在报效国家、服务人民中施展才华、建功立业。

第二，认真搞好人民政协的自身建设。这是充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的必然要求，也是进一步提升政协工作科学化水平的必然要求。当前，搞好人民政协的自身建设，一要重视政协领导班子建设，推进政协组织和党委、政府之间的干部双向交流，增强政协工作的活力。要把政协机关干部的配备、培养、选拔与使用纳入干部队伍建设总体规划和年度工作计划，通过轮岗培训、挂职锻炼等途径，努力造就一支政治坚定、作风优良、学识丰富、业务熟练的高素质政协干部队伍。二要加强专门委员会建设，使之成为政协履行职能的重要基础部门。专委会是政协广泛联系委员和各界人士的桥梁和纽带，是使政协的人才优势、界别优势转化为整体优势的重要载体。在新形势下加强专委会建设，必须努力提高组成人员的政治和业务素质，积极探索工作开展的新思路新方式，切实增强工作成效，提升议政建言水平。三要突出界别特色，适应改革开放和经济社会结构发展变化，研究并进一步合理设置界别，积极探索发挥界别作用的新方法新途径，健全完善界别联系人和界别委员联系群众、政协机关和专门委员会联系界别等机制，更充分地体现和反映社会各界的愿望诉求，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。四要认真解决基层政协开展工作面临的人员编制短缺等实际困难和问题，逐步探索在条件具备的乡镇（街道），建立政协工作联络组，设立政协工作室，积极推动基层民主协商的开展。五要通过互联网络、热线电话、手机短信等途径，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，引导群众理性参与国事、合法表达诉求，使政协成为扩大公民有序政治参与的重要平台。

第三，积极推进人民政协的制度建设。在贯彻落实中共中央有关文件的过程中，不少地方党委坚持“三在前”“三在先”原则 ，把政治协商纳入决策程序，制定了政治协商意见或规程，增强了民主协商的时效性。比如《中共广州市委政治协商规程(试行)》和《中共广东省委政治协商规程(试行)》的面世，曾引起全国普遍关注，产生了很大影响。各地还不断完善民主监督知情、沟通、反馈、落实等工作制度，积极探索民主监督的有效形式，提高了民主监督的质量。此外，许多地方政协积极探索与有关方面联合开展调研视察，创立了政协建议案和重点提案公示制度、向党委和政府反映重要意见和建议的“直通车”制度等，有力地推动了参政议政规范化、程序化建设。2012年6月，中共中央办公厅又印发了《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》，为全面提升政协提案办理工作科学化水平提供了制度依据。当前，按照十八大的要求完善协商民主制度和工作机制，需要我们进一步推进政治协商、民主监督、参政议政的规范化、程序化、制度化建设，使人民政协的民主协商更加有制可依、有章可循。1、要研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见，细化政协履行职能的内容、形式、程序，明确具体可行、相互衔接配套的操作规范。2、要进一步健全视察、调研、反映社情民意等经常性工作制度，建立综合协调、信息沟通、绩效评估、督查落实等工作机制，努力形成科学管用的制度体系。3、要认真总结开展群众工作的好做法好经验，逐步完善政协组织、政协委员和界别联系群众的工作机制。要丰富专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的内容和形式，将有效做法和成功经验及时上升为制度性规定。

第四，逐步推进人民政协的法治建设。法治是治国理政的基本方式。在全面推进依法治国的今天，法治化问题是人民政协制度建设一个不可回避的问题。推进人民政协的法治化，是人民政协制度化、规范化、程序化建设的必然要求，也是切实履行政协职能的必然要求。正如有学者指出的那样：“人民政协要实现制度化、规范化、程序化，主要就是运用适当的法律制度为人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能设立适当的行为模式，实现政协活动的有章可循、有法可依，提高政协活动的理性与可预期性。”[11]从长远来看，只有推进人民政协的法治化，才能彻底杜绝人民政协的协商民主“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象，才能真正促使人民政协的协商民主由政策咨询型向利益博弈型转变，进而推动协商民主进入更高的发展阶段。当前，依法治国方略的确立，为人民政协法治化奠定了理论基础；政治协商制度作为国家基本政治制度的定位，为人民政协法治化奠定了法律基础；人民政协在我国政权架构中的地位，为人民政协法治化奠定了制度基础。因此，人民政协的法治化应当是人民政协制度建设的发展方向。当然，要实现人民政协的法治化，还面临一些需要解决的理论和实际问题，首先就是人民政协法治化的内涵问题。有学者认为，人民政协法治化的内涵建设应着重体现在以下几方面：依法支撑人民政协的组织活动、依法规范人民政协机构的运行、依法保障人民政协履行职能等。[12]至于法治化的路径，目前学术界的一般共识是：通过逐步制定《人民政协组织法》、《政治协商程序法》等基本法律，切实提高人民政协履行职能的实效性。

综上所述，深入学习贯彻党的十八大精神，健全社会主义协商民主制度，要立足坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，进一步加强人民政协建设，不断增强人民政协的生机活力，使之更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局，在推进协商民主发展中充分发挥渠道作用。

注释:

[1]十八大报告视人民政协为协商民主“重要渠道”的表述，应当说是非常严谨的。虽然在目前出版或发表的论著中，不少学者认为人民政协是中国特色协商民主的典型形式和主要载体，但也有学者指出这是理论研究的误区，中国共产党党内民主中的协商民主才是中国特色协商民主的典型形式和主要载体。见蔡永飞《简析人民政协协商民主在我国协商民主中的地位和作用》，载于《天津市社会主义学院学报》2007年第3期，第30~33页。

[2]即重大的决策要主动协商或征求意见在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，制定地方经济，社会发展中长期规划要先协商后决策，对重要人事安排和人民群众生活中的重大问题要先协商后决定，对平时出台的地方重大政策和法规条例，要先协商后定案。

参考文献

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[5]陶富源,王平.中国特色协商民主论[M].芜湖:安徽师范大学出版社,2011:97~144.

[6]顾瑞珍. 贾庆林参加北京代表团讨论http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/08/c_113642999.htm,2012-11-08/2012-12-20.

[7]郭道晖.政协:社会权力与准国家权力[J].法学,2008(3):47-48.

[8]胡锦涛.在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话[N]. 人民日报，2009-9-21(2).

[9]新华社.令计划:56个民族都要有代表进入全国政协http://www.gov.cn/jrzg/2013-02/02/content_2325364.htm, 2013-02-02/2013-3-12.

[10]新华社.中共中央办公厅转发《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》[N].人民日报, 2012-08-21(1).

[11]宋功德.论人民政协的软法机制[M].北京:北京大学出版社,2007:137.

[12]殷啸虎. 关于人民政协法治化问题的若干思考[J].政治与法律, 2009(5):53-58.