摘要：作为一个在社会剧变中建立新政权，并且在其后较长时期内经济社会发展各方面仍处于较落后状态之大国政府，60 余年来中国政府亟需回应之内外事务繁难急重，是对政府决策能力的持续压力与严峻挑战。钩深致远，鉴往知来。审视并反思在若干重要领域中政府决策能力的表现及其影响，探赜索隐，论其得失与因由，不惟有助于激浊扬清，汲取经验教训，探寻优化政府决策能力之路径与对策，促进政府决策能力的提升，亦利于学理之辨析与深化。
政府决策能力是现代政府能力之制高点与政府之核心软实力，对于保障政府履行职能实现使命以增进和维护公共利益，并增强其治理合法性具有决定性的意义。基于审视六十余年来中国政府在若干重要领域中决策能力的体现及其效应，论述其得失及缘由，有利于汲取经验教训，优化和强化政府决策能力，改善政府决策效度。
一、政府决策能力的本质、构成要素及其运行机制
公权力的授权关系与政府管理的使命决定政府决策能力的本质。从应然状态看，政府决策能力的本质，是政府能够使用其所动员、获取、整合和配置的决策资源实施高效理性决策，以实现政府服务社会的使命之能力量度。或换言之，是政府以有效促进和维护公共利益为宗旨，依据人民的意志，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力并以科学的方法进行决策，制定促进经济社会发展和维护国家利益的目标、战略、规划及各种相关制度政策的能力。因此，政府决策能力直接影响和制约政府的政策导向、政府的制度与政策供给的效率与效能，政府对所面临国内外重大挑战包括各种公共危机的回应效度，对政府能否有效行使职能实现使命以维护、实现和增进公共利益，能否维系增强其合法性至关重要。
依据公权力的性质，政府决策是“对全社会的价值所作的权威性分配。”这是一种应然状态。而从实然状态审视，政府决策所导致的价值分配能否有效，是否真正具有权威性，一方面取决于政府决策能力之量度及其配置与运行效度，另一方面还取决于政府对相关决策的执行力。政府决策是政府行为取得合法性的核心路径。“制定一项政策就是要使某种理由或主张合理化。这些理由或主张包括两方面： 即对一个所面临的难题的认识和解决这一难题的方案。政策界定问题并指出应该如何去做。一项政策是提出一种理论或原则，基于这些理论和原则，某种需要取得合法性的要求得以实现。” 政府通过其掌控的公权力之决策输出，使政治家或政府、政府职能部门的某种主张得到至少是形式上的合理化或合法化，即符合法律要求的输出。之后，政府的决策是否拥有实质上的合法性，则需要得到实践的证明，即要看决策本身及其所产生的后果是否得到公众出自内心的拥护与支持。
政府决策能力由多元要素构成。政府通过运行既定的决策机制、决策程序和决策方式，整合配置包含政治资源、经济资源、技术资源、智力资源、信息资源和财力资源在内的各种决策资源，充分发挥政府决策能力各要素之作用进行决策，使政府决策功能得以实现。政府决策能力具有十分丰富的内涵。总体观之，现代政府决策能力之构成要素应包含决策价值导向能力、决策目标获取与锁定能力、决策资源动员整合能力、决策制度完善与运行能力、决策环境协调能力、决策学习与适应能力、政策供给能力以及决策技术应用与创新能力等八个子项。
决策价值导向能力在政府决策能力中处于首重位置。任何决策活动都必然受到决策者价值取向的制约。一个政府或政府部门能否确立和坚守正确的价值导向，并以这样的价值引导政府决策系统决策，是决定政府决策成败与决策质量优劣的关键。
决策目标获取与锁定能力是政府决策能力的导航体系。在霍格伍德和戈恩所提出的政策过程阶段论中，锁定目标和确定优先顺序是其中的重要阶段。
囿于决策资源与决策执行资源的稀缺性与局限性，政府需要决策问题的数量远甚于政府有能力进行决策并且有执行资源保障因而可列为决策目标的数量。因此，政府决策目标的获取与锁定需要审时度势，知己知彼，更需要敏锐性、果断性和坚定性。
决策资源动员整合能力是政府决策能力的保障系统。政府决策资源通常是稀缺的，在重大关头或危机时刻更是如此。对决策资源的动员整合力，就是政府决策者召唤、争取、调动决策资源为决策所用并进行有效配置，使各种决策资源的应用方式及其相互关系协调理顺实现优化配置，其相互作用机制能产生最优效度的能力。优化政府决策资源动员整合能力，需要不断激活、锐化和强化政府决策的注意力资源。
决策环境协调能力是政府决策能力的润滑机制。政府决策环境，是能够对政府决策行为、决策结果以及决策发展产生制约作用的各种独立变量的总和。政府决策环境协调能力是衡量政府决策能力的一个重要标尺。决策环境协调包含三个层面： 与决策目标相涉的各社会主体或群体之间的协调，决策主体与政策受众之间的协调，决策行为与现行制度法规的协调———如已不能协调就需要突破原有制度框架，实现制度创新。
决策制度完善与运行能力是政府决策能力的驱动与加速机制。政府决策制度是一个内涵丰富的多维建构，涵盖决策的权力结构、决策机制、决策程序和决策方式等方面的要素。决策制度是一个因变量。一方面，它受到诸多变量的影响制约；另一方面，它虽然一经制定便处于相对稳定的状态，但是它必须与时俱进，不断改进和完善。
决策技术应用与创新能力是政府决策能力的锐化与优化机制。政府决策技术应用指向在政府决策活动中充分应用自然科学、社会科学和工程技术等各门类学科知识和技术，包括信息技术和计算机技术特别是超级与超高级计算机，进行系统分析、质性分析和计量分析，以提升政府决策的资源配置效度与决策效度。
决策学习与适应能力是政府决策能力的吸纳和调适机制。决策学习与适应能力是政府决策者能够借鉴既往或他者的决策经验进行调适，以提升政府决策效度的能力。这样做才能更好地应对社会发展变化与各种不确定性。决策学习与适应能力包括对各种决策价值、决策机制、决策技术和方法的理解和学习运用能力、对前沿决策技术和决策知识的跟踪学习能力等。
政策供给能力是政府决策能力的产出系统。政策供给能力是政府及时有效地制定输出各种公共事务管理决策包括公共政策进行价值分配的能力，是政府的决策生产能力。政策供给能力包括政策问题确认能力、政策规划能力、政策抉择能力以及政策输出能力等。政策供给能力是政府决策能力的关键要素。其中政策规划能力和政策输出能力又可从政策创新能力的层面来进行考量。
构成政府决策能力的八个子项都各有其深刻的内涵和丰厚的意蕴，各有其在政府决策运行中不可替代的功能。依据各要素的作用，八项要素可分为四个子系统或四个序列。第一子系统，由决策价值导向能力和决策目标获取与锁定能力构成，其核心功能是决策的定向领航与目标抉择，是导向定位系统。第二子系统，由决策资源动员整合能力、决策制度完善与运行能力、决策技术应用与创新能力，以及决策环境协调能力构成，其核心功能是整合配置资源建构决策的内外利好条件，是决策运行支持系统。第三子系统，是政策学习与适应能力，其核心功能是通过学习借鉴提升决策质量，是学习系统。第四子系统是政策供给能力，其核心功能是回应现实需求有效供给政策，是决策产出供给系统。政府决策能力的有效运行需要四个子系统有机配置与良性互动，系统的构成与各子系统之间的基本关系及其运行机制如图 1所示。
2013-3-14 15:58 上传下载附件 (54.51 KB)
二、对若干重要领域政府决策能力之反思
一个现代政府必须直面并作出决策的公共事务，涉及国计民生的方方面面，覆盖政治、经济、外交、军事、科技文化以及教育卫生等广泛领域。对所有这些领域中体现的政府决策能力，都有进行深入考察研究之必要。基于公共管理的维度，下文对当代中国常规常态事务政府决策、危机与重大事务政府决策、以及地方政府决策三种类型政府决策的能力进行审视和反思。这三种类型的政府决策涵盖五个重要领域，分别是医疗卫生体制改革决策、环境治理决策、公共危机治理决策、国家重点建设工程决策以及地方政府决策。虽不必断言对此五个领域政府决策的讨论就定可收窥一斑而知全豹之功，但应能在总体上有助于我们深化对政府决策能力的认识。
1． 对若干领域政府决策能力之审视与反思
反思之一： 常规常态事务决策能力论析
政府常规常态事务决策的重要性，一是它在政府关于国计民生的决策中占很大比重，二是它与经济社会的运行息息相关，因此是考量政府决策能力的基本范畴。下文以医疗卫生体制改革和环境治理为案例检视中国政府常规常态事务决策能力，进行一个综合性的分析。
审视共和国走过的 60 余年历程，政府常规常态事务决策能力的发展经历了坎坷和挫折，也取得了一些重要的实质性的进步与成效。从医疗卫生体制改革和环境治理决策两个案例看，政府常规常态事务决策能力的主要进步可见于如下方面。其一，是对正确决策价值导向对于成功决策的根本意义逐渐有了较为清晰的认知，譬如在医改方面，经过较长时期的价值摇摆甚至偏移之后，对以人为本的价值理念的认识渐臻深化并最终将其确立为医改决策的根本价值取向。在经济建设和社会发展的进程中政府的环境治理理念从无到有从朦胧到日渐清晰，最终把环境保护的理念上升并确定为国家意志，从而对所有可能与环境发生关系的经济和社会活动的决策形成制约。其二，决策科学性与民主性有了显著提升，以渐进改革的理念进行决策，较好地避免改革开放前政府决策常犯的浮夸冒进，以激情替代理性的错误，在一定程度减少决策失误。例如，在医改决策中政府积极探索和完善公众参与、专家论证与政府决定相结合的民主决策新机制。一是建立专家咨询和论证评估制度，为新医改方案的制定提供智力支持； 二是政府在政策出台之前通过网络等媒体公示、召开座谈会和听证会等多种方式，征求社会各界意见，促进公众对政府医改决策的有效参与。2008 年9 月底，《新医改方案( 征求意见稿) 》分别征求各省( 自治区、直辖市) 人民政府和国务院各部委及民主党派、人民团体的意见，并于 10月 14 日至 11 月 14 日向社会公布，问计于民。其后收到 31 个省( 区、市) 和 72 个国务院部委( 机构) 及 8 个民主党派、人民团体的反馈意见，收到群众意见 35929 件，其中网民意见 31320 条，传真584 份，信件 4025 封。其三，政府决策制度建设得到有效推进，决策系统逐步完善，基本形成了由情报信息、参谋咨询、决策中枢、决策监控、执行反馈等子系统构成的现代决策体系和决策链。其四，能够以较强劲的政策学习能力促进决策创新与政策创新。譬如，改革开放后中国对发达国家的医疗卫生保障体制进行多方面学习借鉴，对促进中国医卫制度的建设和完善起了重要的作用。在环境治理方面，中国政府先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等 42 个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，在环境政策法规、污染防治、生物多样性保护、气候变化、可持续生产与消费、示范工程、环境技术和环保产业等方面广泛进行交流与合作，从而对推进和提升中国政府环境治理决策起了积极的作用。
纵观六十余年来中国政府常规常态决策能力的发展，虽然在上述各方面有了显著的提升，但是存在的问题也比较突出。第一，在决策中对价值与效率之间的平衡仍然难以把握好，导致决策输出的公平性缺失与效率性缺失的状况都还常有发生。前者在医改决策和环境治理决策方面都有体现，后者主要是在医改方面，比如政府对公共医疗卫生投入不足和分配不公平的状况长期以来都比较突出。原卫生部副部长殷大奎曾指出，中国政府投入医疗费用中，80% 是为 850 万以党政干部为主的群体服务，全国党政部门有 200 万名各级干部长期请病假，其中有 40 万名干部长期占据了干部病房、干部招待所和度假村，一年开支约为500 亿元。第二，对经济社会生活中推进市场化改革的仍然有失之偏颇的决策，在“以竞争驱动获取效率”和“以规制统制求得秩序”的两难选择中出现畸轻畸重的情况，由此产生过度市场化和市场化不足并存的状况。这种情况在 2006 年之前的医改决策中表现得尤为严重，阻滞了医改的顺利推进。第三，在决策体制与机制方面，决策权力过度集中与决策程序机制不健全的问题仍然是优化决策能力的主要障碍之一。决策权过于集中带来的后果是民主性与科学性的缺失，而决策程序与机制不健全也为专断决策和主观臆断提供了条件。例如，长期以来大多数的医改决策论证评估就在部门内部，或是在党政部门、人大和政协委员中进行，而绝大多数利益相关者却不知情。第四，决策资源配置整合力亟待提升。在环境治理决策和医改决策中一些重要的决策资源如体制外组织资源与资金资源、地方政府资源等，没有得到有效整合和配置，影响了决策的效度。第五，不同决策层级之间协调性亟需改善，以达到互相契合形成决策合力。在现实中不同决策层级间互相抵牾制肘，消解应有的决策力的状况并不鲜见。第六，政策产出的系统性与发展性不强。这意味着决策者的战略思维不足，获取的信息不足，因而不能够作出具有高度前瞻性与系统性的决策。在环境治理决策与医改决策中，这样的问题经常为人们所诟病。第七，决策过程的公众参与不足。政府决策中公众参与不足体现在决策信息获取、备选方案拟定、决策论证等各阶段，这对于政府决策吸纳民意民智造成了严重阻碍。
反思之二： 危机与重大事务决策能力论析
危机与重大事务决策是对政府决策能力的严峻挑战，是检验政府决策能力的一个重要维度。从公共危机治理决策和国家重点建设工程决策两个范畴讨论中国政府应对危机与重大事务的决策能力，可以对中国政府危机与重大事务决策能力作一个比较客观的分析评价。
纵览六十余年来中国政府应对危机与重大事务的决策能力，可以明显地看到在诸多方面已经取得长足进步，其中有些方面是发生了带有根本性的转变。其一，自改革开放发轫政府决策的价值导向发生颠覆性巨变，摆脱了过去长期陷入愈演愈烈的以阶级斗争为纲，片面强调政治挂帅错误倾向的困境； 而随着中国社会逐渐步入良性发展轨道，政府决策的价值取向在诸多领域与时俱进，又逐渐改变了片面追求单纯经济效率和机械的维稳导向，转向以人为本和民生为本。这些变化使中国政府应对危机与重大事务的决策能力产生了较大的飞跃，拓展了更有潜力的发展空间，并带来了令人瞩目的成效。中国改革开放的成功发起与推进，中国一系列国家重点建设工程的实施，四川汶川大地震、甘肃舟曲泥石流等灾害的灾区救援与重建，等等，都是很好的证明。其二，决策权力建构与运行发生重大变化。过去政府权力单中心单向度运行，以及决策权力过于集中的格局已经出现了松动，并正在逐渐转向多元参与协商决策。其三，政府决策理念和决策方式也出现新的气象，主要表现为决策方式的科学性与民主性有了很大的提升。譬如，比较长江三峡工程决策与昔日的黄河三门峡工程决策，就能够感知这种变化的内涵与深度。在建国以来所有重点建设工程决策中，其它工程没有一个像三峡工程这样经过几十年的酝酿、探讨、论证和进行可行性研究之后才最终作出决策。它不是一个心血来潮的“拍脑袋”决策。其四，决策资源的整合配置力大为增强，决策的前瞻性与系统性有了显著的改善。无论是国家重点建设工程的决策还是公共危机决策，在这两方面决策资源配置的整合与优化都产生了实质性的成效。
但是，政府在应对危机与重大事务的决策能力还有很大的提升空间，还存在的一些亟待解决的问题。第一，科学决策民主决策方面虽然有了较大的改善，但与更为理性的状态仍有不容忽视的差距。审视长江三峡工程决策可以看到不少这些方面的问题。长江三峡工程决策中对于工程的必要性、工程的防洪作用的评价、三峡水库的泥沙淤积问题等十个方面存在重大歧见和论争，但是在如何解决这些分歧以实现科学决策的路径有不妥之处。譬如，在工程决策论证中采取了少数服从多数的做法，这样的做法本身有悖科学性； 在多学科综合审视论证方面有缺失，如对从生态科学的维度考虑三峡工程的影响研究滞后，对生态问题重视很不到位； 在决策过程中政治因素起了很大作用，这在一定程度上对科学性的坚守产生了影响； 三峡工程重新论证中有些持反对意见的专家被刻意排除；参与三峡工程决策最后投票的全国人大代表知情权不足以及参与讨论不足等。第二，对决策制度建设的重要性尚认知不足，因而存在制度建设滞后或不规范的情况。重点建设工程决策权力配置机制亟待规范，重点建设工程专家咨询论证机制在程序正义方面尚有明显的差距。第三，危机与重大事务决策的责任追究的常态化规范化建设还须付出极大努力。如重点建设工程决策与危机治理决策责任追究机制刚性不足，问责主体不明等问题较为突出。第四，决策预前性风险意识有待于进一步加强。现代社会已进入风险社会，处在经济社会急剧转型时期的中国各方面的不确定性更多更为复杂，如果不能够对各种显性的以及潜滋暗长的社会矛盾冲突以及决策环境变化有足够的判断与预期，以求慎思明辨，势必使政府决策特别是危机与重大事务决策带来失误甚至挫败。第五，决策信息体系的建设还比较滞后，信息体系的运行效度有待提升。在危机与重大事务决策方面都存在决策信息获取动力机制不强，决策信息支持系统规模不足，决策信息咨询系统不健全，以及信息汲取分析能力较弱等问题。
反思之三： 地方政府决策能力论析
中国地方政府在权力关系与利益关系的链接中处于特别的位置。在其实际决策过程中，地方政府要在纵向与横向的维度与包括中央政府和上级政府，同级政府与下级政府以及相关的全国性与地方性利益群体在内的各种组织或群体进行多重博弈与竞争，其决策能力需要面对的压力以及受影响制约的因素包括各种利益诱因都有其特殊性。
改革开放以来地方政府决策能力得到显著改善，主要可见于如下四个方面。一是公共性在其决策价值导向中日渐受到重视。由于地方政府决策与公众利益的强相关性，公众对地方政府决策具有特别的敏锐感，对政府决策的适用性、时效性与公平性有更高的要求。公共性价值追求的回归使民生为本、服务为本的理念在地方政府决策中日愈起到重要支配作用。特别是 2003 年初春抗击非典之后，这样的价值导向更为鲜明，不仅是在政府的舆论宣传中而且在实际的很多决策中能较好地占据制高点。为地方经济社会谋发展，为地方公众谋福祉，做实实在在的事情成了许多地方政府决策的指导思想。二是在推进科学决策与民主决策方面取得显著成效。始于 2007 年的杭州市政府所推行“开放式决策”就是这样的积极的尝试。开放性和回应性的决策流程设计既是使公民能够有效参与政府决策过程，表达自己的立场和偏好，实现和维护自己的利益的重要路径，也是实现政府科学决策民主决策的基石。三是决策中的公民参与有了令人瞩目的发展。譬如 2008年在上海磁悬浮线路规划案这一决策博弈中，上海居民通过各种方式发出声音，并采取实际行动维权，最终形成使他们能够接受的建设方案。南京市“市民论坛”创办已近十年，为促进公民的政治参与和改善地方政府决策能力起到积极作用，产生了良好效果。四是地方政府决策问责机制自 2003 年抗击非典以来得以逐渐形成，对决策失误问责追究的力度不断增强。
进一步审视检视地方政府决策能力，仍可看到诸多不容忽视的问题与缺失。首先，是决策价值的偏失。一些地方政府的决策者的自利动机在决策中起了主导作用，其决策的价值导向不是为了地方的福祉，而是为实现他们急功近利的政绩工程和形象工程以铺平升迁的道路。辽宁葫芦岛市长途汽车站与广东珠海市机场建设案例，都是这样的地方政府决策者罔顾地方财政能力与实际需要而恣意所为。在国内的其它地方，类似荒唐行为也不鲜见。
其次，决策没有基于充分的信息获取、甄别、分析与咨询，决策预案没有经过充分的科学论证。辽宁葫芦岛市长途汽车站、广东珠海机场、四川绵阳机场等都是这样的荒唐决策与失败决策的突出案例。在这些决策过程中，相关地方政府决策者行为之草率，决断之不负责任，以及由此所导致的糜费公帑民财之痛，使这些决策成为深刻的教训和典型的反面教材。
复次，当决策失误发生后，没有强劲的纠错与问责机制跟进。这样不仅使错误得不到及时纠正，而且使应担负责任的决策者得以逃避追究。在决策纠错方面，一是纠错机制的严重缺失，从而使决策错误发生后无法有效遏制和改正； 二是由于地方保护主义和既得利益群体联手阻遏，地方政府的决策纠错还有诸多障碍。在决策问责方面，突出的问题是地方政府决策问责的主体的定位及其作用。从当下态势看，地方政府决策问责主要是由中央政府、执政党中央领导机构或上级党政部门发起，而同级人大或上级人大对地方政府决策的问责缺位，其应有的主要问责作用远没有得到发挥。
第四，决策的社会协商还有很大差距。1987年中共十三大报告已明确提出建立社会协商对话制度的要求。事实证明，这完全必要。然而当下较为普遍的情况是，地方政府与公众之间还缺乏良好的能实现平等沟通的决策对话平台，彼此间的互信不足； 此外，公共权力的阳光运行还有较大差距。这些问题的存在，阻碍了地方政府决策社会协商的发展。
2． 政府决策能力存在问题之主要成因审视
基于从常规常态事务政府决策、危机与重大事务政府决策，以及地方政府决策三个维度对中国政府决策能力存在的主要问题的论析，下文进一步剖析产生这些问题即制约政府决策能力的主要原因，为寻求优化政府决策能力的路径提供依据拓展思路。这些原因可以从七个方面进行论析。
其一，从决策主体的视域分析。时至今日，这已经是一个非但不能回避且必须深究的论域。存在问题的深层原因是政府决策主体的有限理性导致其价值认知的偏差。一是，决策者受其强烈的功业欲望驱动而好大喜功，罔顾客观条件的局限作出错误决断。这种情况在高层决策者中表现更为突出，在改革开放前尤甚。二是，或为求仕途升迁或是在权力竞争中急欲胜出的欲望也会驱使决策者作出非理性的决策，这在较大型的建设工程或其它较大型的经济社会发展项目决策中表现特别突出。此类冀通过捷径炮制政绩粉饰形象的行为在地方政府决策者以及其它层级的政府决策者中都不鲜见，有些地方甚至是屡禁不绝。三是决策者由于做太平官的思想作祟而求稳惧变，害怕承担改革可能出现难以驾驭的局面而不敢创新涉险，因而宁愿采取因循守旧抱残守缺的决策行为。四是决策者或是代表既得利益群体的利益，或是自身是既得利益者因而无法切断阻滞正确决策的利益链，这使得不少事关国计民生大计的改革因长期陷入这样的决策泥沼而无法推进。例如，对药价和房地产价格的调控决策多年来都是因此而一地鸡毛裹足不前。此外，即使决策者的决策动机出以公心，由于其自身能力与素质的局限性也会导向决策力低下的状况。
其二，从决策思维的视域分析。本质而言，对决策思维的考量也是对决策主体分析的一个维度，本节的讨论把决策思维另作分析意在突出其重要性。二者的意涵可作如下区分： 对决策主体的分析主要研判决策者的素质与行为动机。对决策思维的检视则聚焦于对其决策理念决策判断的评价，尤其指向决策群体的思维。据此考量，决策思维方面制约政府决策能力的主要问题有三。首先，是政府决策中的意识形态泛化甚至是意识形态对专业领域决策的僭越。改革开放前在很长时期内大行其道的“以阶级斗争为纲”和“政治挂帅”的极左思想，严重危害了政府应有的健康的决策能力。黄河三门峡工程的决策失误以及水利专家黄万里因反对前苏联专家的意见而被长期遭受打压迫害的历史，就是这样的政治泛化导致形格势禁而影响正确决策的恶果。其次，是传统发展模式的惯性效应，使决策缺乏全局观和前瞻性。中国的工业化进程起步较晚，至今尚在半途，决策者在相当程度上还受到传统发展模式的影响。例如对经济增长方式的认识，对环境治理的认识，对经济发展与社会发展关系的认识，以及对政府管理模式的认识，都有不少局限性甚至严重的局限性。再次，决策者在经济运行的成本效益观，对公平性与效率性的平衡等问题的认识走入误区，导致错误的发展观与政绩观。例如，在政府管理各领域中以极为严厉的方式施行的已成为政府的一种常规武器的所谓“一票否决”方式，就是这样的一种非理性决策。其结果，是频频引发一些地方公权力滥用极端事件不断出现的状况，使政府公信力迭遭贬损。复次，政府部门利益或区域利益的影响制约政府决策理性，这些情况在中央政府部门和地方政府决策中的表现都不容忽视。
其三，从决策资源配置的视域分析。政府决策资源的配置整合力还有很大的提升空间。在政府决策中政治资源的动员配置是中国的强项，但是需要警惕的问题是资源配置偏失，例如制度配置不当，包括制度滞后、制度缺位以及制度异化等。智力资源的整合配置方面关键是认识不足措施不力，彻底清除政府中心论、政府高明论以及政府万能论等思想在一些政府决策者中的影响并推进相关的制度建构尚需时日。在政府决策的技术资源、经济与财政资源等方面主要是汲取能力不足，整合配置方式亟待改进。政府决策的注意力资源是改进政府决策能力必须研究的新范畴，当下的主要问题是政府决策者对之尚缺乏关注，遑论推进相关技术与制度方面的建构。
其四，从决策体制机制的视域分析。政府决策体制改革滞后决策机制不完善，是一个必须引起高度重视的问题。优化决策制度的根本意义在于提升决策效度和降低决策成本。决策制度突出的问题，一是制度安排使得政府决策的权力过度集中，决策权的制衡机制基本缺失，极不利于决策过程良性运行以获得优质决策。二是保障决策科学性与民主性的制度建设还很滞后，比如，决策专家咨询论证机制，决策听证机制在程序正义方面有较大差距； 三是政府决策的公开性与透明度远远不够，这使得社会公众不能对政府决策实施充分有效的监督制约。
其五，从决策过程的视域分析。主要问题是公众参与决策的表达机制和政府回应机制不健全，公众参与决策的法治化建设滞后。在关乎国家要务的重大决策或是涉及社会民生的常规常态决策中，政府决策在如下方面存在明显不足： 一是依据民意把握根本的价值导向，科学理性地建构决策议程方面有不足； 二是在建构良好的民意平台与交流机制使公众的意愿与智慧得到充分展现并善于汲取民意明智方面有差距； 三是在整合包括智力资源、社会资源、政治资源、国内外资源等种种决策资源以形成强劲的决策合力方面亟待加强。
其六，从决策监控的视域分析。广义的决策监控应体现为决策评估、决策纠错与决策终结，以及决策问责三个维度，指向决策产出之前必须经过严格的科学评估； 决策的执行过程必须能有效跟进监督，发生错误即尽快纠正，决策实施使命完成之后即予终结； 决策输出后产生不良后果造成损失或危害必须追究决策者的责任。较长时期以来，在这三方面都存在较为突出的问题。如在决策评估方面，一是决策评价体系机制亟待完善； 二是价值评价标准模糊或缺失； 三是有关技术评价的标准较低和滞后； 四是评价主体定位不清，公众参与不足； 五是评价方式刚性不足。又如在决策问责方面，主要弊端是问责主体界定不明，异体问责虚化。问责追究刚性不足问责善后乏力等。对2010 年发生的紫金矿业污染事件的问责就是如此状况，由此引发公众的极大不满。
最后，从决策发展的视域分析。经济社会发展与政治发展的基础与条件对政府决策能力有不可小觑的制约作用。决策是管理的核心。无论是国家内外事务的综合性决策还是经济社会发展各专门领域的决策都必须满足价值、经济、技术和环境等各方面的科学性要求。作为一个发展中国家，中国政府在不少领域应对决策问题起步晚，经验不足，这也在很大程度上制约了政府的决策能力。例如，迟至 1973 年 8 月，中国才第一次召开全国环境保护会议，之后相关机构才逐步建立。而到了 1979 年，全国人大才通过第一部《环境保护法( 试行) 》。对公共卫生医疗体制改革问题、教育公平问题，乃至住房问题，政府决策者的认识都比较晚。又如，迟至 2004 年，中国才实现人权入宪，在宪法修正案中首次确认保护人权； 而到2012 年 3 月，才将“尊重和保障人权”写入刑事诉讼法总则。但至今尚无具有可操作性的保护人权的相关法律法规出台。这些由于经济社会发展与政治发展的局限，使执政者对重大理论问题和实践问题认识滞后和制度法律供给滞后的状况，对政府相关领域决策的严重影响制约不言而喻。
三、简要的结论
本文以宏观叙事之方式对中国政府决策能力进行评价探讨，对共和国建立以来特别是改革开放以来政府决策能力的演变进行考察评估，分析其成败得失及其因由。本文的主要结论可归纳为如下七个方面。
结论之一： 政府决策能力是政府能力之制高点和政府核心软实力，对于实现、增进和维护公共利益，增强和维护政府合法性至关重要。现代政府合法性之根本在于其实质合法性即政治学意义之合法性，体现为社会公众对政府所主导的政治理念与价值、所制定与实施的政治制度、所制定与实施的经济政策与社会政策、以及其施政行为与施政后果的认同和支持。政府合法性递减现象是对政府存续运行的严峻挑战，只有通过不断优化和强化政府决策能力来改善政府决策效度，才能有效遏制政府合法性递减，维护和增强政府合法性，从而有效促进经济社会发展，不断实现、增进和维护公共利益。
结论之二： 构成政府决策能力的八种要素能力，以及对政府决策资源获取、动员、整合与配置的效度是实现政府决策能力的基石。政府决策能力由决策价值导向能力、决策目标获取与锁定能力、决策资源动员整合能力、决策制度完善与运行能力、决策环境协调能力、政策学习与适应能力、政策供给能力以及决策技术应用与创新能力八种要素构成，直接影响和制约政府的政策导向、政府的制度与政策供给的效率与效能，政府对所面临国内外重大事物包括各种危机的回应效度。政府决策资源主要由政治与制度资源、智力与技术资源、经济资源、文化资源以及注意力资源等构成。政府所拥有决策资源的量与质，及其配置的效度，从根本上制约政府的决策能力。以科学发展观为导向提升政府决策资源存量与质量，整合与优化决策资源配置，是改善与增强政府决策能力的重要路径。
结论之三： 1949 年以来中国政府决策能力的发展，依据其决策价值导向的演变，大致经历政治导向、经济导向，以及服务导向或民生导向三个阶段。1978 年之前的政治导向型决策模式主要体现为，政府决策权高度集中，决策思路高度意识形态化，决策者的个人意志起重要的甚至决定性作用。这些特点严重制约了政府决策能力的提升，并在很大程度上导致诸多决策失误甚至重大决策失误。改革开放后中国社会逐渐步入良性发展轨道，政府决策理念与决策方式也发生重大转变，体现为经济导向型决策模式。其主要表现为在政府决策方式逐步提倡决策科学化和民主化，在决策目标上强调以经济建设为中心，而在决策的基本价值导向和前提方面则强调“稳定压倒一切”。2003 年初春抗击危及全国影响域外的“非典”狂飙，促使中国政府决策能力再次出现转型，民生为本，服务为本的理念日渐居于主导地位，中国政府决策理念和决策方式发生的重要变化，正在实践中产生积极的影响。
结论之四： 在中国政府决策能力的发展演变中，各决策能力要素的变化及作用呈非均衡状态。总体而言，政策学习与调适能力比较强，但是在方向配置偏失时导致错误突出； 改革开放以后政策学习与调适的正向作用日愈彰显。对智力与技术资源动员整合能力，对决策环境协调能力在 1978年之前较为疲弱，之后呈现明显提升趋势。政府决策价值导向能力曾出现多次摇摆偏移，甚至导致重大决策失误产生严重后果。在决策目标获取与锁定能力、政策定位与供给能力、经济资源汲取能力，以及对决策影响的目标群体之利益整合能力、决策制度完善与运行能力等方面仍大有提升空间，需要付出更多努力。
结论之五： 制约中国政府决策能力的要因在不同决策领域有所差异，但更有突出的共性。呈共性的要因是，决策价值取向的偏移失当； 决策科学性民主性的差距； 决策制度建设严重滞后； 以及决策监督与决策问责缺位或虚化。差异性的要因如下。在常规与常态事务决策方面，缺乏统筹全局的决策战略思维； 对财力资源的汲取整合能力不足； 决策程序机制不健全； 公众的政策表达机制和政府回应机制与合理状态有较大差距； 决策评估与跟踪监控机制缺失。在地方政府决策方面，路径依赖严重，旧制度的惯性还有很大影响； 公民与政府之间的政治互信不足； 地方政府利益作祟的影响； 公民精神孱弱导致其决策参与不足。在危机和重大事务决策方面，决策权过于集中，权力配置机制亟待改善； 风险意识缺失问题未予高度关注； 专家咨询论证机制在程序正义方面尚有较大差距； 决策信息体系亟需健全完善。
结论之六： 必须高度关注并采取强劲措施遏止政府决策能力的异化。异化，作为一个哲学范畴反映一种主客体之间的对抗关系，即指某一事物演化为异于本原性质的建构并与其原物或母体对抗。或换言之，异化是指事物朝着背离其原有规定性的方向发展变化的趋势和结果。政府权力的本源规定其应是服务社会服务公众的机构，因此政府决策能力应是为实现、增进和维护公共利益进行有效决策的能力。然而，如果这样的作用发生了变异，政府的决策能力趋向作出有损或是违背公共利益的决策，即为其异化。实践证明，政府决策能力异化必定会对经济社会的发展与民生的维护造成危害。因此，必须高度关注并采取强劲措施遏止政府决策能力异化。遏制异化的路径，包括祛除长官意志决定论，摒弃片面效率观与短视行为，纠正和清除错误政绩观，防范和遏止决策中的部门利益作祟，防范和遏止决策者个人以权谋私行为等。
结论之七： 坚守正确决策价值导向，依循基于制度保障之决策科学性与民主性，强化决策监督与决策问责，是以科学发展观为指针优化政府决策能力之核心路径。中国正处在经济社会发展的重要机遇时期，同时也面临诸多方面的严峻挑战，这对政府决策能力提出了前所未有的要求。价值导向正确与否决定政府决策能否获得实质合法性与获得的程度； 科学性与民主性是政府决策得以有效运行之双轨与双翼； 决策监督与决策问责是政府决策可靠性安全性之保障。中国各级政府主政者必须因应时代变化，从上述核心路径着力，提升和优化政府决策能力，整合和优化政府决策资源配置，使政府决策力能更好地服务政府管理使命，从而不断促进和维护经济社会发展的良性运行。
