自上而下推行的事，立意再正确、意义再重大，倘若没有底层响应，还是免不了成为落不得地的空头文章。2008年成都提出的确权，就面临这样的考验。前文向读者介绍过，“还权”与“确权”来之不易，但更为困难的，是怎样在村庄和农户层面真正完成确权。
兰田村给我们上了重要的一课。这个村子地处大邑县韩场镇，属于成都的“三圈城”，其实就是远郊农村。一般的经验，比起紧靠中心城区的近郊农村，远郊农地的价值较高，农民对土地也更加在意，确权时更可能“斤斤计较”。不过，兰田确权实际遇到的麻烦，还是超出当事人的预想。
那是2009年的春节之后，“产改”之风刮到兰田村。照例是思想动员先行，村官们到镇上开会，学习市里下达的政策。“确权”当然是新词汇，不过内容倒也不难懂，无非是登记每家每户的承包地、山林、宅基地和房屋的数量，由县人民政府颁发产权证书。听懂之后，村官们的第一反应是问：有什么用？
成败在此一答。偌大一个中国，层层“上层建筑”差不多每天都要发出新目标、新指示、新精神。不过，“上面千条线，下面一根针”，真正穿得到村庄和农户的，首先要过村官们的这一问。没什么用的——其实是在村民和村官看来没什么好处的——说说就算说过了吧，即便大水漫天，地皮也不会湿的。
成都的回答很到位：完成确权，才能公平合理放发粮食直补和“耕保基金”。大家知道，粮食直补是温家宝总理的德政，农民种粮不但免掉农业税，且依不同品种还可以领取直补。左算右算，兰田这个地方的粮食直补，约每亩每年100元之谱。“耕保基金”则是成都的地方政策，师出之名是鼓励农民保护耕地，由市县财政拿钱，每年每亩一般农田补300元，基本农田补400元。“耕保基金”不能拿来打酒喝，但存入个人账户，用于农民养老。
很简洁，粮食直补与耕保基金皆依土地而生，地权不清，该补的补不到，不该补的得了好处，不行的吧？所以，为公平发补贴，必须确权。倒过来：凡完不成确权的，领不到补贴。村官们一下子通了，因为他们晓得，回去给村民讲，也是一讲就通的。至于确权的其他好处，譬如有利于转让等等，很多村官不甚了了，因为在经验上还没有发生的事情，要靠想象进入利益核算，不容易。
也够了。为领补贴，搞一搞确权就是了。接下来的问题是，究竟有多麻烦？这大概也符合舒尔茲指出的“理性农民”的逻辑：但凡搞一个事，有用、好处可衡量，那接着就要衡量代价。倘若麻烦太大、代价太高、得不偿失，赔本的工作像赔本的买卖一样，终究不会有人当真的。
好在最初的动员学习环节，县、镇、村官们一起讨论，共同的认知是确权的麻烦不大。想想看好了，地是农民种着，房是农民住着，土地房屋与人的关系似乎一目了然，无非填表格、发证书，虽然人多户多很细碎，但没有解决不了的麻烦。
兰田村第11社社长郑维东，是位能干的村干部，他当时也认为确权“很好办”。不料回去召集本社开会，大家七嘴八舌一番议论，才发现事情没有那么简单。这个第11组，当时总人口不过179人，总户数52家，不是个大社。不过涉及承包地确权，归纳起来的问题就有四个：其一，全社实际的承包地面积，比记到各家各户名下的承包地面积要大，也就是一旦实测，结果将与“土地台账”不一致；其二，自1998年开始的第二轮土地承包以来，全组共新增23人（包括新生婴儿和娶来的媳妇），都没有承包到土地；其三，有9户人家自第二轮承包后减少了人口（包括死亡和出嫁外组的），也未因此减少承包土地；其四，有11户外来移民共18人，实际上承包着本社农地，却不是原本的本组村民。
四个问题，没有一个是容易解决的。先看第一个，实测面积与土地台账不一致。这个问题早就存在，起因是当初土地承包，准则是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，但人民公社的土地有肥有瘦，如果分户包地只论面积，不论肥瘦，那承包瘦地的农户就亏了。解决办法除了户户肥瘦均沾——结果是本来小块的土地更为零碎——还实施所谓“产量亩”，就是肥地算面积时多一点，瘦地算小一点。后来国家取消农业税，承包地一概没了缴粮义务，但“土地承包不变”政策又不允许调整各户承包关系，于是造成农地的实测与台账的不符。
要是两数差得不大，还好办，含糊含糊就过去了。无奈大邑县得实测与台账之间的数目相去甚远。当地甚至创造了一个词，曰“测涨”，就是实测数大于台账数而“涨出来的土地面积”。根据县里给的数据，全县测涨总面积15万亩，比台账面积35万亩多出了42％！可能为了避免麻烦，县上原先定下的确权指导意见是，“完善二轮承包关系，不重新丈量、不打乱重来”，还议定先把“测涨”土地确权给集体，再由集体去分配。照此办理，“确权”后的农户实际承包的土地还是与账面数脱节。据此分配粮食直补和耕保基金，还是没有公平可言。至于未来的权利转让，名实不符，纠纷少不了。
接着的两个问题是一回事，即集体人口变动，土地承包关系要不要也跟着变动。80年代贵州省湄潭县做过试验，当地的结论是可以做到“增人不增地、减人不减地”。后来这一条被中央政策文件“提倡”，又在2002年正式写入《农地承包法》。但实际上，我国还有一些地方的农村按人口变动调整着号称不变的家庭承包地。
兰田第11组的实际情况是，1998年第二轮承包以来一直没有调地，但部分村民对调整承包地有着强烈的预期。2008年中央全会决议提出农村土地承包“长久不变”，接着又是成都的产改确权，于是村民中出现新的要求——这一次确权后真的要长久不变了，那就把过去该变的变一变吧！
第四个问题也棘手。在种地有上缴义务的时候，很多本地人家把土地转包他人，务工经商去了。有的转包无人接手，干脆把承包地交还队里走人。这就是18个外来人进入兰田第11组的背景。他们在兰田居住、务农多年，但究竟算不算兰田人，有没有合法确权的份儿？
这几个具体的难题，透出一个颇具挑战性的问号：确权确权，究竟“确实权”，还是“确虚权”？“确实权”，就要从实测入手，一块一块丈量土地，更要有理清旧账的气概，了清历史上积攒的债权债务关系，并在此基础上做到每家每户的财产都得到清楚的合法表达。“确虚权“呢？继续造个台账糊弄下去就是了，反正几十年都过来了，再糊弄几十年又如何？
郑维东和他的第11组，选择了确实权。据村庄文档记录，该社为达成确权方案，先后召开4次全组成员大会、11次户代表会议，终于决定从锁定成员身份和实测地块入手，完成确实权。2009年5月30日，第11组讨论通过了《韩场镇兰田社区第十一农业合作社章程》、《农村集体经济组织成员确认办法》、《农村集体经济组织成员确认补充办法》，并依据各农户户口簿、身份证，由社委会和监事会逐户逐人确认，经公示确认全社成员146人。然后，讨论通过了《韩场镇兰田社区农村承包土地实测确权方案》，宣布完成本次实测确权后，将实行“增人不增地、减人不减地”的原则。
从2009年9月18日开始，郑维东和全组推选的4位农户代表，开始了为期3天、每天工作十数小时的实测，对全社257块承包地（最多的一户有9块地），拉皮尺实地丈量，测得总承包土地面积102.7亩。再根据全社合法成员人口，确立人均0.7亩承包地，并根据“多退少补”原则，调整全社各户的承包土地，经公示无异议，再由社长领相关农户和代表到地块落实调整结果，最后据此填表、上报、由县政府颁证。这样，从2009年9月18日开始启动，当年11月底就完成颁证到每个农户。
是年年底，我们第二次去兰田第11组调查时，请教大邑县国土局地籍科长李树明，按“兰田第11社法”得出的确权结果，从国土管理的专业角度看能不能接受？李科长回应，都好，我们县局唯一追加的要求，是把第11组实测时用的习惯亩换算成公制亩。原来，郑社长和他的村民丈量用的是当地习惯用的“古亩”（每亩753平方米）！按公制算，兰田第11组的承包地为116亩，而不只是102.7亩——多么难忘的一课。
来源: 经济观察网
