我国自2008年启动大部门制改革以来，取得了很大成效，也存在一些问题。在新的起点上，党的十八大报告提出要“稳步推进大部门制改革”，这就明确了继续推进改革的部署和要求。落实这一决策部署，需要总结实践经验，做好方案设计和实施“路线图”，明确大部门制改革下一步怎么改。本文就此进行初步探讨，提出可重点从三个方面推进。
在条件成熟领域进行机构整合
从我国转型时期的特点出发，进一步推进大部门制改革，应按照十八大的决策部署，以转变政府职能为核心，统筹考虑，突出重点，循序渐进。那么，下一步改革的重点是什么？怎么改？我们认为，应当以政府换届进行集中改革为契机，综合考虑问题突出、客观需要、共识凝聚、条件具备等要素，抓住那些条件成熟的领域进行机构整合，成熟几个改几个，而不是急于求成，毕其功于一役。具体来说，一是对一些分设过细、职能交叉、矛盾突出的机构，可在职能归类基础上综合设置。例如，在交通、文化、市场监管等领域，改革条件比较成熟，或可作为推行大部门制的选择。二是对职能过宽、权限过大的部门，可适当分解，将有关内设机构与其他部门重组，以保持各部门规模适度和结构平衡。三是对经济社会发展迫切需要的机构，如现代社会服务、能源、海洋事业等机构，可优先考虑。四是对一些职能重叠的党政机构，可借鉴纪委监察、对外宣传等党政机构综合设置的方式，采取“一个机构两块牌子”或者合署办公等形式，统筹考虑机构设置。
加快部门内部结构调整优化
大部门制改革不是简单的机构合并，不仅要对职能相同相近的机构采取整合设置，而且还要按大部门的定位和职能，对内部机构进行调整，建立新的治理结构和运行机制，这样才能充分发挥大部门制“1+1＞2”的功能作用。2008年大部门制改革出现的一个“短板”，就是机构归并之后，缺乏对内设机构的梳理重组，有的新组部门像是一个“松散联合体”。例如，部门原有的内设机构大多原封未动，缺乏有机整合，部内机构职责重复的现象十分普遍；有的部门合并后转为部管局，仍各干各的，一些部管局的决策没有提到大部层面统筹协调，只是制定规章时通过一下部，内部关系磨合还有很长的路；部门内部的决策与执行分开，迄今尚未找到一种合理可行模式，对是否分、如何分等问题仍有很大争议。其原因，既与理论准备不够有关，也有缺乏实施细则、组织不到位的因素。如何强化部门内部调整，建立分工合理、协调统一的治理构架，已成为改革中亟待解决的一大难题。
大部门制改革的一个核心内涵，是实行决策与执行相对分开。从国际经验看，政府内决策与执行分开大致有三种模式：一是英国、瑞典、新加坡等国的做法，内阁部门分设政策局和执行局，执行局专司政策执行，相对独立，形式多样；二是德法等国的做法，内阁部门内的机构主要为职能司局，同时下设或归口管理一些相对独立的执行机构，专门负责某方面的政策执行；三是日本的做法，内阁部门设职能司局，并设相对独立的厅和独立行政法人，承担某方面政策执行。从我国情况看，政府组成部门内设机构的主体是职能司局，负责制定政策和监督执行，执行则主要在地方，这与国外中央政府的职能主要靠自己履行有所不同，因此在我国政府部门内不必像英国那样分设决策与执行机构，但可在某些方面设立专门的执行机构，部分实行决策与执行分开，或许是一个比较可行的路子。
下一步大部门制改革，无论是已有部门，还是新组部门，都可在探索决策与执行相对分开、优化内部结构上下功夫。一方面要决策权上移，重大事项要拿到大部门层面决策，也可设部级专业决策委员会辅助决策，强化大部门集中统一决策的功能，部门内设职能司局，职责相重的可综合设置，实行“大司局制”，侧重政策制定和监督执行。另一方面执行权要下移，主要由专门执行机构行使，可考虑使部管局侧重政策执行，相对独立，具有专门的管理权、执行权、许可权；一些主要承担执行性、监管性、服务性的部门内设机构，可作为专门的执行局，专事某方面的执行事务；一些部门直属事业单位，可定位为独立法人，承担技术、研究、服务等职能。通过上述内部调整，加快建立决策与执行适度分开的治理结构和运行机制，充分发挥大部门制的功能作用。在地方层面，省级以下的政府部门，职能定位主要在执行执法，可不必再细分决策与执行机构。
理顺部门间的结构关系
现代政府由精干大部组成，同时还设有各种执行机构、决策辅助机构、独立机构等。我国的政府机构体系包括组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位等序列。实行大部门制改革，不仅涉及机构整合，而且也要对政府各类机构进行重新定位和关系调整。2008年的大部门制改革，在职能转变、整合机构、明确职责等方面，取得明显成效，集中解决了一批突出问题和矛盾，但对如何理顺部门间关系，特别是按照决策权、执行权和监督权既相对分离又相互协调的要求，建立新的权力结构和运行机制，则关注不够，尚未取得实质性的进展，可以说还没“破题”。调研中可发现，有的政府部门，乃至有的部门内设机构，仍然集决策权、执行权和监督权于一身，造成权力过于集中、难以监督制约、部门权力利益化等问题；有的综合部门既管宏观规划又管具体执行、审批、监管，一定程度上替代了行业部门的执行权和监管权，而有的行业部门却“有职责无手段”，在产业规划、投资、许可等方面缺乏相应权限，对于这种权责不一现象，各界反映较大；有的机构类型不同，但在职能、权限、设置等方面区别不大，没有体现各自的特点，有的部门政事不分，事业单位承担行政职能或行政机构承担事业职能。
下一步大部门制改革，要更加关注理顺部门间关系，并提上改革的日程，按照决策集中化、执行专门化、监督独立化的思路，加快推进配套改革，力争有所突破。可供选择的路径有：在机构设置上，政府组成部门采取综合设置，向“宽职能少机构”的大部门制过渡；其他类型机构一般采取专业设置，如直属机构专门管理某项事务，办事机构专门办理某方面事务。在权限配置上，决策权与执行权可相对分离，政府组成部门在相关领域集中行使决策权，避免政出多门；其他类型机构在与组成部门职能相重的领域，主要行使执行权、监管权。在组成部门间关系上，应着重解决有的综合部门权力过于集中问题，例如将综合部门涉及行业管理的权限划转相关部门，确保责权一致。在政事关系上，应按照政事分开的要求，对现有机构进行梳理归类，使主要承担行政职能的事业单位转为行政机构，主要承担公益职能的行政机构转为事业单位。在上述调整的基础上，按照大部门制下各类机构的新定位，清晰界定部门之间的职责分工，需多个部门共同管理的事项，要明确牵头主管部门，分清主次责任，健全部门间协调配合机制。
