初春时分，一年一度的两会又要召开了，本次两会恰逢人大、政协和政府换届。新的政治周期能否带来新的政治变革，是从庙堂到闾巷都颇为关注的事情。新的改革时代，相比较其他方面的改革，以国务院为首的行政体制改革，由于涉及方方面面，与民众生活息息相关，而最被重视。自从2008年确定大部制改革方向以来，大部制如何推动，成为事实上的政治焦点。究竟大部制改革意义何在？目前的大部制改革又有哪些问题，本报特别专访了改革国家行政学院教授、博士生导师、中国行政体制改革研究会行政文化委员会副会长许耀桐教授

大部制改革突破之后问题多

南方都市报(以下简称南都、 评论记者 李靖云)：两会召开在即，大部制又成了热点，实际上最近几年从中央到地方都在积极推动大部制改革，怎么评价即将开始的改革和已经完成的改革？

许耀桐：现在推行的大部门制改革，主要属于行政机构改革。把行政体制改革聚焦在大部制上，这是上届政府在2008年就确立的目标，算起来有四五年时间了。对这几年的大部制改革，我有两点基本评价，一是我们找到了行政机构改革的根本方向，明确了必须进行大部制改革；二是做了一些探索尝试，如国务院的组成部委，按照大部制改革的原则，撤掉一些部委，新组建一些部委，这其中，实际整合组成了两个大部门，一个是大工业，一个是大交通。所以可以说，我们对大部制是确立了改革的方向，然后初步尝试了一下。

南都：那么这些尝试中，又有哪些不足和实际的经验呢？

许耀桐：存在的问题还不少。有些部门合并到一起了，但是关系没有理顺，职能也没有转变和整合。比如交通运输部，原来把民航总局、邮政总局和交通部合并在一起了，原班人马直接加入，甚至连办公地点都不在一块。合在一起的部门，也就是原来两个人的办公室增加到三四个人一起工作。该干哪些事，该管哪些事，还是各自为政，没有体现大部门制的基本目的。所谓的大部门制是针对小部门制而言的，小部门分工很细，职能很全，管的都是行业里面的具体事务。我们所谓的大部门制，就是要体现综合事务，综合协调，综合管理，综合服务。现在看来，这一点我们是缺失的。再一个就是，在权力的划分配置和制约方面，也还不够。我们过去经常说，我们的政府机构权力过大，既能决策、又能执行、还能监督。随便一个部门就有这样的权力，形成权力的"巨无霸"，它想怎么决策就可以怎么决策，想怎么贯彻执行就可以怎么贯彻执行，决策和执行做得不好了还可以自己监督，使大事化小，小事化无。所以，我认为中央和地方都在进行大部制改革，仅仅是开始了尝试，许多深层次的问题并没有解决。当然，我们的改革还是有亮点的，有些地方的大部制改革走到前面去了，比如广东的深圳、顺德，浙江的富阳，湖北的随州，都开展了大部制改革，很多做法很不错。特别是顺德，我们国家行政学院的几位教授参与了，大部门制改革可以说比较成功。顺德的大部制改革，一是真正体现了内在的整合，从41个部门减到16个部门，确实实现了综合事务，综合协调，综合管理，综合服务。再一个就是权力理顺了，首先，决策权上移和集中化，16个党政局级部门联席会议做决策，区长和副区长都参与，很多副区长就兼着部门的负责人。不再是各个局级部门可以自行决策。其次，执行权下移和专业化，各局级部门及下属的股(科、室)和法定独立执行机构以及乡镇政府就以执行为主，进一步加强了执行力。第三，监督权外移和独立化，监督权交给专门的纪检监察部门。所以，顺德在地方机构改革方面所做的探索，是有亮点的，也体现了大部制改革比较成功的一面。

南都：我们所谓的大部制改革，有横向和纵向两个方面的改革，现在很多意见认为比较起来似乎是横向的机构合并改革讲得较多，但是纵向改革，减少层级分割方面做得还不够，你怎么看这个问题？

许耀桐：可以这样理解。大部制改革是一个系统工程，不仅是横向，也包括纵向改革，也就是包括各个地方行政机构改革。大部制改革，不光是整合几个部门的事情，在地方搞大部门制，主要还涉及到国家现在行政层级比较多的问题。十八大报告提出，要"优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革。"什么是行政层级？现在地方有省级政府，省以下有地级市政府，往下有县和县级市政府，再往下还有乡镇级政府，也就是说地方共有四级政府层级，这显然太多了，所以要优化。什么是行政区划设置？现在中国大陆有31个省市区，有的省管上百个县，最多的有一百五六十个县，现在提省直接管县(市)，就是想裁掉地级市这一级的行政管理层级，从而减少一个行政层级。但是，按照现有的这种行政区划设置，省级政府，又搞了大部制，它怎么能管得过来。一个省通常管四五十个县还可以，要是管了七八十个甚至一百多个，就管不过来了。所以，我们这个行政机构改革，进行大部制改革，就把行政层级和行政区划改革该提的也都提出来了。这个任务很重，但是我认为不能因为任务重，就可以只说不做，而要不断推进。

行政体制改革欠协调

南都：在以大部制改革牵头的行政体制改革中，事业单位改革一直是各方关注的重点，但是迟迟不见进展，未来是否应该推动这方面的改革？

许耀桐：我们有120多万个事业单位，有3100多万的事业单位职工，加上退休的1000多万职工，改革的压力和难度都是很大的。你说目前改革不见进展，其实原来有个安排，"十二五"期间，只是先搞清楚现在这些事业单位的性质和分类。也就说，哪些是明确属于企业的，哪些是属于行政部门的，哪些真正是属于事业单位的。现在的事业单位改革有三条路，可以变成企业单位的，转型成为企业。如果真正承担行政职能的，就回归行政部门。那么留下的是真正的事业单位，就是具有公益性质，从事公益服务。公益性质也分公益一类和公益二类，关键的是经费来源问题。这方面我不太想多说，因为这五年的规划就是把现有事业单位的类别分好，真正要改制的是等到下一个五年规划的时候。当然我个人觉得，划分类别就要花整整五年，实际可以加快一点。现在"十二五"也过去两年了。我们能否在一二年的时间里赶快弄清楚，然后开始改革。

南都：不谈事业部门改革，就从最近各方透出的消息来看，即将要进行的大部制改革可能步子不大，社会上讨论也比较多，认为改革力度不大，你怎么看这些问题？

许耀桐：是啊，我觉得大部制改革目前实际上是小动作。其实，从一开始提出大部制改革，就说要稳妥渐进。当然，稳妥并不是等于可以迟缓拖沓。经过上一次2008年的政府机构改革，国务院目前有27个部委。搞大部制，不是说一下子就要整合成十七八个部委。当然，十七八个部委从数量来讲确实比较合适。西方国家，如美国、英国、法国、德国，还有俄罗斯、日本，政府的组成部门也不过是在15到18个之间，有的还更少，最少的只有12个。所以我们搞大部制，必须借鉴国外的经验。现在网上流传的18个部委的大部制改革版本，也不能说它们不合理。但是，如果现在我们一下子从27个部委变成18个部委，这恐怕还做不到。我们从2008年提出要搞大部制，当党的十八大报告提出深化行政体制改革后，我们突然发现，五年时间过去了，人大政协要换届了，政府也要新组了，那么根据惯例，就一定要进行机构改革，所以重新提大部制，所以有了新一轮的政府机构改革。在缺乏长期研究谋划的情况下，如果一下子把部委数量压缩到十七八个，这当然不够稳妥。我个人的意见是，不管你再怎么稳妥，也应该有比较坚决的动作，有一定的调整力度。再怎么稳妥，机构数量上动三四个部委还是可以的，使机构总数变成24或者23个，还是应该的。

行政体制改革需有总体规划

南都：那么你觉得应该怎么来改革比较合适？

许耀桐：目前的大部制改革比较缺乏总体规划，想搞了就开始弄。虽然也曾经提出要搞大部制改革规划，但是并没有很好的开展研究，并且片面地认为，大部制改革仅仅是把机构减少合并就完成了，其实并没有从内在机理去分析大部制结构。所以，作为大部制改革的战略谋划，通盘科学的精心规划，我们都是缺乏的。其实，稳步推进大部门制改革的好方案和正确进路应该是这样，按照大部制的改革原则和目标，经过反复探索和研究，做出一个通盘的考虑，确定究竟要搞多少个部，为此，可以提出若干个改革方案，进行比较分析。对于大部制改革，应该有一个站位很高的全面谋划，经过对几个备选的改革方案进行反复讨论和思考之后，选择一个最佳的改革方案。这样的过程可能需要持续两三年甚至三四年。在实施改革方案之前，还需要搞一些试点，积累经验，然后一下子推开，整体推进，统一实行。我认为，这才是稳妥的全盘的大部制改革。

南都：你也提到了地方政府的改革力度较大，如果出现了下面改得快，上面改得慢的问题，行政上下对接，是不是也有问题？

许耀桐：确实有这个问题。我们现在存在着你改了、我没改，下面改了、上面没改这样两种情况。这两种情况都会造成一些行政管理问题。其实上下级的对接可能还好办，比如体育管理机构，上面如果有体委，下面已经搞了大文化部门制，负责体育的已经和新闻出版等都合到文化部门里去了。上面开体育工作会议，下面没有专门对口部门的人来，上面可能不高兴，但是下面已经搞了改革，所以你必须接受。总之，可能有些摩擦，但是还不是什么大问题。大问题可能就在政府内部，有的部委搞了改革，有的部委没搞改革，这样会违背行政管理统一的原则，有损于行政效能。

提高政府的独立决策权

南都：上一届政府不断提出要加强执政能力，但也出现如公共安全事故、环境问题、社会冲突等行政事故，这个是否也和大部制改革相关？

许耀桐：这里涉及到政府的社会管理方面的能力，需要公共安全方面在发生了冲突和事故后进行应急处理。搞大部门制，政府的组成部门就是只管决策，就是提供政策制定和政策裁决。至于执行，有专门的行政执行部门。如果政府的组成部门，既管决策，又管执行，还要管监督，这在职权和职能上就混在一起了，没有分开，会影响决策的公正性，而在执行上又会影响执行的力度。如果是我决策，又是我执行，执行就会走样，就会考虑不好执行的就不执行，尽量在决策中减少执行的麻烦。所以，搞大部制就是要加强宏观性和综合性，避免这种政府决策和执行的摩擦问题。政府的组成部门就管决策，让渡执行的权力，并不影响自己的决策执行。西方国家的经验，作为政府组成部门，比如美国政府的各个部就只管决策，下面的执行部门就直接管执行。实行大部制作了这样的职权划分后，碰到突发事件，政府部门负责决策和指挥，有专门管执行的，执行力增强了，就能比较快地应对一些公共突发危机，能够更好地处置问题。

南都：政府行政成本太高也是近几年不断被提及的问题，很多学者认为过高的行政成本已经影响到中国未来的发展了，这方面大部制改革能带来哪些变化呢？

许耀桐：根据目前披露的资料数字，中国的行政成本确实高了，政府的行政经费和行政管理费是来自纳税人的，政府机构是纳税人供养的。政府机构多了，行政成本自然比较高，这确实有损纳税人利益。顺德机构改革为什么比较合理，就是因为真正减少了行政机构和行政事务，例如，搞党政合署，减少了机构重叠。现在党的部门，其实也是行政部门，因为也是财政拨款。我们国家的公务员类别，共包含七大类，就是行政机关、中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关，所以，这七大机构严格来说都是行政机构，其工作人员都是公务员。所以宽一点来说，行政机构改革还应该包括执政党、人大、政协等机关的行政机构，以及民主党派机关的行政机构。行政机构为什么那么多且成本高呢？不仅是因为我们过去政府搞的是小部制，管得事情多，层级多，导致成本高，而且从广义的角度讲，还有除政府外的六类行政机构，这都需要进行改革。我认为，政府要搞大部制，其他的六大类行政机构也要参照大部制的改革方向来改革。当然，目前还没有具体的方案。关于党的机构方面的改革，曾经有过酝酿，后来则搁置了。

南都：改革开放之后，政府的决策权增强，大部制实际就是在增强政府的职能，这方面调整比较复杂，涉及党政关系，应该怎么弄呢？

许耀桐：搞大部制，涉及到了决策权和执行权、监督权的划分。所以，这实际上是个复杂的问题。大部制是参考国外的经验的，但是国外没有这么复杂，立法、司法、行政是分开的，大部制就是专门指行政这方面，而行政就是政府。权力本身又可以分为决策、执行、监督三个方面，一般的行政改革就是加强行政决策的集中，以及行政执行的下放和行政监督的独立。目前的大部制改革还只能参照国外大部制的成功经验，把三权分离。实行大部制后，我们从中央到地方，仍然都有各级党委和政府，各级党的委员会对于相应的各级政府而言，实际上就是做决策，而且必须由党委来做决策，然后交给政府。我的理解是，党的这些决策是政治决策，即根本路线方向的决策、重大原则方针的决策，以及重要人事安排的决策推荐，政府还有其他的很多决策可做。那么，搞了大部制后，也可以说党对政府的决策还是大面上的、间接性的政治决策，政府还需要进一步作出的是务实的、直接性的行政决策。所以，未来的党政决策关系，党委应该继续负责解决政治决策问题，而政府要专注于负责解决行政事务决策问题。所以要说决策权本身，其实也是可以区别的、分别对待的。

载《南方都市报》2013年3月3日[AA29]版